我國走私進口凍肉犯罪的防控

陳鵬

（中國人民公安大學 北京 100038）

我國走私進口凍肉犯罪的防控

陳鵬

（中國人民公安大學 北京 100038）

我國走私進口凍肉犯罪屢禁不絕，其已嚴重危害我國的肉品市場秩序和普通民眾的身體健康。這種現象的泛濫一方面是我國肉品市場自身的問題，另一方面也存在政府監管不力、民眾防范意識不足等方面的原因。解決走私進口凍肉問題，要在完善法律法規的基礎上，建立多部門聯合打擊機制，并將社會綜合治理為解決問題的最終方法。

走私進口凍肉；犯罪防控；社會共治

隨著生活水平的不斷提高，人們對自己餐桌上的肉類食品的要求不斷增多，吃進口肉成為一種新的生活方式。為了滿足人們的要求，我國需要大量的進口凍肉。然而伴隨著進口肉量的上升，走私進口凍肉犯罪的數量也在不斷增加。近年來，走私進口凍肉大案屢屢見諸報端，既反映我國走私進口凍肉犯罪猖獗，也說明我國走私進口凍肉防控形勢嚴峻。如何建立有效建立此類犯罪的防控體系成為一個重要的問題。本文主要通過對當今走私進口凍肉犯罪的現狀以及防控問題進行分析，并嘗試提出相應的對策來完善走私進口凍肉犯罪的防控體系。

一、我國走私進口凍肉犯罪現狀

當前，我國走私進口凍肉犯罪形勢嚴峻。從海關總署所公布的數據來看，2014年查獲走私凍肉12.2萬噸[1]。2015年6月份，海關總署在國內14個省份統一組織開展打擊凍品走私專項查緝抓捕行動中，全案查獲涉及走私凍品10萬余噸，貨值估計超過30億元人民幣。走私進口凍肉犯罪呈現數量大、貨值高的特點。其次，由于我國傳統的粗放型的畜牧業生產方式難以滿足市場的需求導致現今肉類市場存在較大缺口，進口需求較大。特別是近年來，我國居民人均肉類年消費量不斷增高，使得供需不平衡的現象更加嚴重。在市場凍肉供應不足的同時，較大的利潤空間也為走私進口凍肉犯罪的發展提供了有利的條件。以2015年深圳海關查獲的走私進口凍牛肉案件為例，本案查獲的凍牛肉主要來自巴西、印度、美國等地,每公斤25元左右,而國內牛肉批發價為每公斤50多元,走私1噸可獲利2萬-3萬元。每個標準集裝箱可裝載凍牛肉25噸,走私1柜凍牛肉可以獲利50萬-70萬元[2]。因此，雖然我國對于走私進口凍肉犯罪的打擊不斷加強，但短時間內凍肉走私仍有利可圖?？梢灶A見走私凍肉犯罪仍將高發，犯罪形勢依然不容樂觀。

在當前犯罪形勢下，我國凍肉走私犯罪還存在如下特點：

（一）周邊地區為走私提供便利。

廣東、廣西等沿海地帶成為走私進口凍肉犯罪的主要發生地。其中廣西是最集中的區域。由于越南、老撾、柬埔寨等與中國接壤的東南亞國家特殊的地理環境為走私凍品提供了便利的交通條件，另外這些國家內部的一些特殊政策，也為走私提供了便利。廣西東興對岸的越南芒街經濟特區便是一個典型。在這個芒街經濟特區，越南提供多種優惠政策，包括稅收減免、越方無權拆柜驗貨等特殊政策。這些特殊政策都為從越南中轉向中國走私凍肉提供了條件。

（二）凍肉走私手段多變。

凍肉走私方式多變，其主要有三種。1.繞關走私。這是凍肉走私的主要方式。比如央視所公布的從云南走私凍肉入境的方式即是典型的繞關走私。其首先從西雙版納、普洱的邊境繞關入境，然后通過走江城—墨江-昆明、瀾滄—景谷—寧洱—墨江—昆明這兩條線路到達昆明后將凍肉化整為零[3]。繞關走私還有另外一種方式即從海上通過集裝箱貨運方式直接走私到海南、廣東等地區。如2016年深圳邊防查獲的走私凍肉大案中，兩千多噸的走私凍肉通過“富運號”貨輪運抵深圳[4]。2.通關走私。通關走私主要采用偽報品名、虛報價格等通關方式大量進行走私。如大連2014年破獲的“3·27”凍肉走私案中，犯罪分子將產自美國的牛肉通過偽報原產國、偽報品名、低報價格等方式騙取通關。3.少量的凍肉走私是通過空運、郵寄等方式走私入境。當前的國際代購、跨境電商等新興網購模式促使這種走私方式在近幾年發展迅速。

（三）凍肉走私犯罪復雜化。

凍肉走私和其他走私一樣容易引起其他相關的職務犯罪，造成司法腐敗。部分國家工作人員容易腐化，利用職務的便利收受賄賂并為走私活動的順利實施提供便利。如廣州市番禺區大羅塘市場作為全國最重要的凍品集散地，在2012年之前也曾經是走私凍肉銷售的主要地。走私凍肉犯罪能夠在這里不斷發展，正是由于幕后“保護傘”的存在。因收受走私凍庫老板賄賂已經落馬的廣州市海防與打擊走私辦公室打擊走私處處長黃某某、番禺區打擊走私綜合治理辦公室副主任甘某某就是重要的幕后支持力量。相關腐敗政府人員與走私凍肉犯罪分子形成利益共同體，使得凍肉走私犯罪更加復雜，加大了打擊凍肉走私犯罪的難度。

（四）走私非法利益鏈條已經形成。

凍肉在經過走私進口后，由于存在巨大的價格差距，其銷路廣泛，有通過互聯網開設網店進行銷售、也有直接銷售給餐飲企業。如今走私凍肉犯罪已經形成購、運、儲、銷”為一體的走私鏈。而且整個凍肉的供銷利益鏈條已經存在固化的跡象。在中越邊境地區以及南寧、廣州等地，走私凍肉利益鏈條已然形成。比如來自印度的走私牛肉大多是先運到越南，之后通過中越邊境走私到國內。進入國內后，這些走私凍肉進入一些餐飲行業或者部分超市內。據調查，餐飲企業采購走私牛羊肉已成行業潛規則。[2]凍肉走私鏈條的末端除了有超市等實體店外，互聯網平臺也由于其隱蔽性強、違法成本低等因素逐漸成為一種重要的銷售方式。互聯網平臺提供的便利客觀上也強化了走私進口凍肉犯罪利益鏈條。

二、我國走私進口凍肉犯罪防控存在的問題

走私凍肉犯罪的發生使得大量的安全不明的凍肉充斥于市場。這既危害民眾身體健康，又威脅我國畜牧產業安全。做好走私凍肉犯罪防控的工作刻不容緩。然而我國在打擊和控制走私進口凍肉犯罪的過程中，在法律規制、行政管理、刑事處罰、社會共治等方面都存在不同程度的問題。具體如下：

（一）走私進口凍肉的法律規制問題。

對于走私凍肉犯罪行為的刑法懲處分為兩個階段。第一個階段是在凍肉走私入境的過程中。被查處的非疫區凍肉一般按照刑法中走私普通貨品罪，疫區凍肉按照走私國家禁止進出口的貨物、物品罪進行歸罪。第二個階段是在入境之后的流通過程中。在這個階段，刑法規制出現了如何劃定入罪標準以及走私凍肉的歸屬問題。

在劃定入罪標準方面，《刑法》的第143條生產、銷售不符合衛生標準的食品罪中規定“銷售不符合衛生標準的食品,足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的……”方可入罪。這條規定并沒有對有毒有害的認定和不安全食品的認定給出一個明確的入罪標準。在走私凍肉案中，辦案機關所查獲的凍肉大部分檢驗檢測都是合格的，其對人體沒有害處。如果在查辦案件中遇到單純的販賣走私凍肉的案件，就會出現辦案機關能否從實質上考察凍肉對人體的危害性并按照《刑法》規定處罰的問題。在走私凍肉的歸屬方面，盡管新《食品安全法》第95條第二款對進出口食品監管作了較為詳細的規定，但有關進口食品是否包括非法入境的走私食品，相關部門的職責邊界等問題依然存有爭議。走私凍肉是否屬于《食品安全法》所規定的進口食品，當前依然沒有確定的結論。

（二）走私凍肉行政監管問題。

我國進口食品監管內外有別，在現行體制下，我國國內食品安全分別由農業部門和食品藥品監管部門負責，進出口食品質量安全由進出口檢驗檢疫部門監管。而非法走私進口凍肉既不屬于國內食品，也不屬于合法進口食品?，F有特殊的體制導致其處于監管的灰色地帶。走私凍肉進入市場后，如果將其看做問題食品，其監管職責由食藥監承擔；如果將其看做普通物品，則其監管職責由工商管理局承擔。這一爭議就導致部門間職責邊界模糊，推諉扯皮現象較多。

此外，因陸上流通領域中許多查處的販賣走私物品的案件達不到走私罪的追訴標準，所以大部分案件由工商部門負責查處。工商部門雖在走私凍肉查處中處于重要的地位，但是其打擊的效果卻差強人意。這其中一個重要原因即是缺少相關法律和政策的保障。比如，工商部門查獲走私進口凍肉后儲存、銷毀這些凍肉都需要花費巨額資金，但這個花費并沒有政府的資金保障。同時工商部門也無法通過正常渠道拍賣查獲的走私凍肉，使得查處的成本加大。從而，一些地方的工商部門缺少監管走私凍肉的積極性，降低了監管力度。

（三）走私凍肉犯罪的刑事打擊問題。

職務犯罪引發連鎖反應。在走私凍肉過程中，部分被腐蝕的公務人員通過放任不管、以罰代刑、中飽私囊、直接參與等方式放縱走私行為，使得打擊走私凍肉出現“打擊的多、走私的也多”的現象。

傳統打擊走私方式的效力減弱。凍肉走私分子和打擊部門之間一直進行著你抓我躲的貓鼠游戲。隨著打擊部門的打擊力度不斷加大，走私分子的反偵查手段也在不斷加強。如廣東廣西一帶出現的“螞蟻搬家”式的凍肉走私方式。這種方式單次走私貨物價值小，涉案稅值在立案標準之下，而且一般是貨剛到岸收貨方就立即運走，這使得查緝變得更加困難。在更新走私方式同時，犯罪分子在走私的各個環節想法設法應對緝私民警的打擊。比如在事前通過雇傭“望風族”手持對講機在各個重要路段觀察、望風，及時通報沿路情況；在交易過程中，通過使用他人的身份證件多頭開戶進行匯款，采取物款分流、賒貨、異地結算等方式進行交易；在聯系過程中，他們廣泛使用暗語、化名，如將凍品稱做“冰激凌”；在審訊過程中，犯罪分子通常也會提前訂立攻守同盟。[5]種種反偵查方式的不斷出現，加大了打擊的難度。另外由于傳統的打擊走私方式調整相對于犯罪分子的變化來說具有滯后性，這也使得打擊部門應對新出現的走私方式時打擊效力降低。

（四）社會共治問題。

對于走私凍肉這種隱秘型的犯罪的防控，傳統政府監管模式效力有限。防控走私凍肉犯罪需要“社會共治”。理想的社會共治需要監管主體、市場主體、消費者三方共同發力，形成政府監管、行業協會、企業自律、消費者監督的格局。其中政府、行業協會、企業應形成以企業自律為主的金字塔型的結構（如圖1）。但是目前，社會共治依然停留在以政府監管為主的階段，難以發揮效力。

具體來說，當前走私凍肉綜合治理的社會共治存在政府監管不力、行業自治效力缺失、民眾參與度不高的問題。首先，政府是理想的社會共治格局中起著居高統領的作用。然而，其如今卻尷尬的成為既要居高統領又要一線監工的指揮員兼操作員，任務繁重卻又監管不力。走私凍肉的監管不力正是整個食品安全政府監管現狀的一個縮影。其次，凍肉行業協會的監督流于形式。我國食品行業協會原本即存在獨立性不足、財力有限、公信力嚴重缺失的問題。當前依靠行業協會發揮對走私凍肉的監管作用，其作用能力非常有限。而且當前食品行業協會總體發展滯后，與產業發展相脫節。行業協會中參會的多為大中型企業，中小企業比例偏低，行業代表性不足。[6]在實際中，許多小型企業無法得到有效監管正是食品安全問題高發的重要原因之一。像走私凍肉進入內陸后，往往就分銷到一些小型餐館或企業，而這些問題餐館或企業正是位于行業協會監管的效力范圍之外。最后，消費者自身的問題也使得社會共治難以實現。由于缺失安全知識和消費常識，識假辨假能力有限，部分消費者誤買走私凍肉；也有些消費者以吃進口肉為潮流，盲目跟風消費，無防范意識；還有的消費者貪圖便宜，不計后果的消費。走私凍肉大量流入市場與消費者的誤認或迎合有關聯。

圖1：理想的社會共治模式

三、我國走私進口凍肉犯罪防控機制的完善

（一）完善相關法律法規。

解決相關法律法規方面的適用問題是進口凍肉犯罪頂層設計的重要部分。在走私凍肉的管理法規的完善方面，我國相關部門可以出臺相應的司法解釋或者由國務院制定條例、規章來彌補上位法的不足。司法解釋、條例規章中需要明確走私進口凍肉的監管部門，以防止出現部門間“踢皮球”現象出現。在走私凍肉的刑法懲處的完善方面。實務部門辦理走私凍肉犯罪時，可以依照當前嚴厲打擊走私進口凍肉的刑事政策，將所有來源不明的凍肉視為是未經檢疫的、死因不明的凍肉。根據2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，第一條第二款規定，可以直接將這些走私凍肉認定為足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病。這樣認定后，定罪量刑便會方便很多，同時也利于對走私凍肉犯罪的打擊。

（二）內外合力，共同提高打擊走私效力。

凍肉進口走私犯罪的刑事打擊效力的提高需要在內部優化和外部聯合兩方面共同發力。內部優化主要是為了從提高待遇、嚴密管理著手。海關部門為減少內部人員的腐敗，可以提高海關人員的薪酬、福利，并建立和新加坡、香港等國家地區類似的高薪養廉制度。在人員的管理方面，我國海關需要從嚴從密進行管理。海關人員從進到出，應該建立一整套的標準和程序，以實現執法工作的高效率。

外部聯合在打擊走私凍肉過程中必不可少。因凍肉走私行為一般呈現鏈條化，其涉及人員組織、境外購買、跨境運輸、國內銷售、地下錢莊資金匯出境外等多個環節。當前外部聯合打擊機制的建立過程中，最重要的是加強政府內部之間的合作。海關緝私部門、食藥偵部門等有管轄權的偵查部門應結合走私凍肉犯罪案件的特點，以走私源頭、中間運輸及末端消費市場等各環節為著手點，積極與食藥監、工商、邊防、檢疫、銀行、稅務、外匯管理等行政執法部門、經濟管理部門逐一建立健全聯席會議制度。同時完善部門間的信息通報、線索移送、協查等方面的協作機制。其次可以參考美國海關的做法，加強走私相關國之間的國際合作以及政府、立法和司法之間的合作，形成全面立體的打擊制度。

除此之外，相關各部門還要在合作的基礎上建立具有前瞻性的預警機制。海關緝私部門可以在已掌握的我國走私進口凍肉犯罪的分布情況和其他國家禁止進出口的貨物物品的分布情況的基礎上，研究分析走私進口凍肉的來源、走私方式、路線以及國內肉產品消費趨勢等特點，并利用國家食藥監部門、地方經偵部門、稅務部門等政府內部的信息系統，借鑒他國的經驗，建立起預警系統，以提高打擊效能。

（三）以市場為切入口促進公、行、私三序的有效建立。

1.擴大國內市場供給，完善市場行序。打擊走私凍肉應該從平衡市場供需入手。首先，提升肉品市場供給增加自產，發揮產業政策的積極作用并擴大母牛補貼政策試點，從源頭上保護養殖戶積極性。其次，在增加自產的基礎上，擴大進口，可研究拓展肉類進口渠道，擴大肉類進口數量的可行性。通過平衡市場供給以減少走私進口的利潤空間，讓走私分子無利可圖。

穩定市場還應該建立有效的市場行序。建立市場行序需要各個市場主體提高遵守法律法規、行業行規的自律性。這種自律性的提高不能僅僅是社會給予企業一種道德方面的要求，其應該是一種為企業主體所畫出的一條紅線。提高市場主體的自律性需要行業協會監督、市場準入黑名單制度等其他措施的輔助。其中最有效的應該是食品追溯體系的建立。可追溯系統以信息技術為依托通過對食品在生產、加工和銷售各個環節進行查詢和追蹤，將食品生產、銷售過程中所涉及的各個環節納入到監管的范疇。走私進口凍肉來源不明，即便其能夠通過非法手段融入可追溯系統，但也讓不法分子被追責的風險則大大增加，客觀上可以減少走私凍肉行為。

2.政府嚴格管理，牢固走私進口凍肉的監管公序。政府在打擊走私進口凍肉、切斷凍肉走私通道的同時應該嚴格市場管理。對于凍肉走私“購、運、儲、銷”的每一個環節，相關部門應該積極組織開展綜合整治。工商、食藥監等相關部門應該對走私凍肉集散地、營銷場所等開展集中式的清查整治。另外，政府還需要建立完善長效監管機制，防止運動式打擊。對于打擊中出現的經費問題，相關部門可以考慮通過對部分走私凍肉的利用，以緩解經費壓力。因走私凍肉分為來自于疫區可能存在疫病或在走私過程中因冷鏈不穩定而導致污染變質的肉和肉品本身不存在質量安全隱患的肉。第一類走私凍肉涉嫌食品安全問題，第二類走私凍肉只是走私行為違反了法律規定。針對第二類走私凍肉，政府可以利用拍賣等渠道，減少自己的執法成本，從而間接增加打擊效力。

3.擴大宣傳，建立公民防范走私進口凍肉的私序。普通生產經營者和消費者是防控走私進口凍肉犯罪的重要力量。政府可以通過多種方式調動公民對走私進口凍肉防治的積極性和提高相關防治知識的普及性，讓群眾形成不買走私凍肉并積極舉報違法商販的局面。對于生產經營者，相關部門可以對其開展打擊走私進口凍肉、維護食品安全政策的宣傳，鼓勵其主動報告和上繳。對于消費者，政府部門可以在凍肉走私入境犯罪的易發地加強陣地控制，廣泛發動群眾積極舉報凍肉走私犯罪信息，從而拓寬打擊凍肉走私犯罪的信息情報來源渠道。具體可以充分利用微博、微信公眾號等新媒體進行相關知識的宣傳，或者開通舉報獎勵平臺，對破獲重大凍肉走私案件做出貢獻的舉報人，可以按照舉報獎勵辦法相關規定給予適當的獎勵。

四、結語

走私進口凍肉犯罪的發展實際上正是我國當前食品犯罪高發現狀的一方面表現。和其他的食品犯罪類似，其危害結果較為嚴重。需求決定改革發展的方向，我國需要對其建立有效地防控機制。在打擊實踐中，各個部門已經有所行動，但是從頂層設計到基層執法依然存在較多問題，許多環節需要改革優化。為此，我們應該將完善法律制度、優化海關內部組織管理、聯合外部打擊力量，同時促進公、行、私三序的有效建立等方法，來有效防控走私凍肉犯罪。走私進口凍肉犯罪問題嚴重是我國當前食藥犯罪防控問題的一個縮影。隨著我國食品犯罪防控體系的不斷完善，走私凍肉的問題終將得到有效解決。

[注釋]：

①依據《中國統計年鑒》中人口總量、肉類產量和進出口量數據，按照人均表觀消費量=(國內產量+凈進口量)/人口，計算得出2000年、2012年人均肉類表觀消費量分別為48.2公斤、62.7公斤,可反映出我國居民人均肉類年消費量不斷增高。

[1]海關去年偵辦走私犯罪案件2275起 [EB/OL].http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab67049/info730654.2016-07-06.

[2]金 微.走私凍肉利益鏈調查[EB/OL].http://www.chinatimes.cc/article/49673.2016-07-06.

[3]猖狂的凍肉走私[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/06/19/VIDE1434715375046810..2016-07-06.

[4]深圳邊防查獲兩千多噸走私凍肉 揭秘貨船查處過程.[EB/OL].http://china.cnr.cn/yaowen/20160420/t2016042 0_521924031.2016-07-05.

[5]趙 冰.淺析廣西邊境地區走私犯罪[J].法制博覽,2015，(23).

[6]劉文萃.食品行業協會自律監管的功能分析與推進策略研究[J].湖北社會科學,2012，(1):44-49.

Prevention and Control of Smuggling Imported Frozen Meat in China

CHEN Peng

The increase of smuggling imported frozen meat crime has serious harmed meat market order in China and people’s health.Its overflow results from disordered meat market,ineffective government regulation,and lack of public awareness as well.Chinese government should establish joint strike mechanism between multi-departments and form social comprehensive governance based on laws and regulations.

smuggling imported frozen meat;Crime prevention and control;Social comprehensive governance

D917.6

：A

：1674-5612（2016）04-0040-06

（責任編輯：吳良培）

2016-07-12

陳 鵬，（1993- ），男，河南信陽人，中國人民公安大學碩士生，研究方向：犯罪學。