古代反貪制度設計的實際效果

洪振快

歷史學家吳晗說：“一部二十四史充滿了貪污的故事”，貪污現象“無代無之”，“竟是與史實同壽”。的確，打開中國的史書，不絕于書的就是關于貪腐的記載。有貪腐，就需反貪腐。

吳晗總結說：“歷朝的政治家用盡了心計，想法子肅清貪污，樹立廉潔的吏治，不外兩種辦法：第一種是厚祿，他們以為官吏之所以不顧廉恥，倒行逆施，主要原因是祿不足以養廉，如國家所給俸祿足夠生活，則一般中人之資，受過教育的應該知道自愛。如再違約受贓，便是自暴自棄，可以重法繩之。第二種是嚴刑，國家制定法令，犯法的立置刑章，和全國共棄之。前者例如宋，后者例如明初?！?/p>

厚祿、嚴刑兩種方法，的確是中國古代主要的反貪思想，相應地也曾經落實到制度設計，并進行了實踐，但實踐的結果是反貪效果并不理想。

“高薪”無法“養廉”

吳晗先生所說的“厚祿”，當代的說法是“高薪”?！案咝金B廉”，也是中國當下不斷有人提議的。不過，從歷史實踐來看，“高薪”并不能“養廉”。

中國古代各王朝中，文官待遇最好的是宋代。吳晗先生介紹說：“宋代官俸最厚，京朝官有月俸，有春冬服（綾、絹、綿），有祿粟，有職錢，有元隨傔人衣糧、傔人餐錢。此外又有茶酒廚料之給，薪蒿炭鹽諸物之給，飼馬芻粟之給，米面羊口之給。外官則別有公用錢，有職田。小官無職田者別有茶湯錢。給賜優裕，入仕的人都可得到生活的保障，不必顧念身家，一心一意替國家作事?！?/p>

宋代對官員的生活的確很照顧，由此而給國家財政造成很大負擔，冗官冗費一直是宋代的大問題。但是，事實是否像吳晗先生所說的官員不貪污、“一心一意替國家作事”呢？

事實并非如此，宋代貪腐大案不少，著名貪官也很多。早在宋太祖時代，據不完全統計，查處的較大的貪污案就有30多起。北宋后期，貪污之風盛行，“士或玩法貪污，遂致小大循習，貨賂公行，莫之能禁。外則監司守令，內則公卿大夫，托公循私，誅求百姓，公然竊取，略無畏憚”。

著名貪官有因受徽宗寵信而被時人稱為“六賊”的蔡京、王黼、童貫、梁師成、李彥、朱勔，以及楊戩、高俅等人。近年出版的《中國反貪史》詳細介紹了宋代貪腐的史實，從中可以看到宋代貪腐相當嚴重，看起來并沒有比其他朝代好多少。由此可知，高薪并沒有達到養廉的效果，宋代實行的厚祿制很難說起到多少扼制貪腐的作用。

另一個實踐是清代自雍正年間開始實行的“養廉銀”制度。

雍正年間實行了養廉銀制度，相對于該制度實行之前，養廉銀是原有薪俸的幾十倍甚至一百多倍，完全可以說是高薪了，但是，官員廉潔了嗎？事實是，雍正年間制度實施之初，加上雍正的高壓政策，貪腐現象略有收斂；而在雍正之后的乾隆年代，貪腐非但沒有減少，反而加劇了。

據檔案初步統計，清初順治、康熙、雍正三朝，總督、巡撫因貪腐被查處的案件不過十余件，而在乾隆一朝，督撫被查處案件即有29件。

有研究統計，清代二品以上大員，因侵貪或因侵貪與另罪并罰而被處斬、處絞、令其自盡的官員共有41人，而乾隆朝則有27人之多，其中因侵貪而被處以極刑的督撫有17人，如閩浙總督陳輝祖、江西巡撫郝碩、浙江巡撫王亶望、山東巡撫國泰等，皆是大貪。

乾隆四十六年（1781）被處斬的王亶望，家產被查抄后估值銀達“三百余萬（兩）之多”。在乾隆后期，甚至出現了中國歷史上第一大貪和珅。這就說明，實行養廉銀制度，對反腐沒有起到多少實際作用。

“嚴刑重典”治貪不可持續

清代歷史學家趙翼認為：“宋以忠厚開國，凡罪罰悉從輕減，獨于治贓吏最嚴。”（《廿二史札記》卷24）北宋開國皇帝趙匡胤曾有政治遺囑，要求他的后代善待讀書人，不要殺知識分子。

但在對待貪腐問題上，趙匡胤卻沒有松口，嚴懲不貸，殺了不少貪官污吏。如建隆二年（961）四月，“商河縣令李瑤坐贓杖死”，五月，“供奉官李繼昭坐盜賣官船棄市”，八月，“大名府永濟主簿郭顗坐贓棄市”；建隆三年（962）八月，“蔡河務綱官王訓等四人坐以糠土雜軍糧，磔于市”；乾德三年（965）四月，“職方員外郎李岳坐贓棄市”，八月，“殿直成德鈞坐贓棄市”，十月，“太子中舍王治坐受贓殺人，棄市”，等等。

中國歷代皇帝，尤其是開國皇帝，看到前朝因為貪腐橫行導致民不聊生、社會動蕩而導致王朝更替的事實，為了王朝基業的長久穩固，都會總結經驗教訓，重視反腐，大多主張要嚴刑峻法，力剎貪腐之風。如上述宋太祖外，明朝開國皇帝朱元璋的反腐力度尤其驚人，其嚴酷做法，導致政治氣氛緊張甚至恐怖，甚至已到“官不聊生”，讓人不敢做官（“人不愿仕”）的地步。其做法包括：

降低貪腐被處死刑標準。朱元璋制定和頒布《大明律》，對官吏貪贓枉法犯罪的處罰規定比前代更具體、更嚴厲，如在貪腐被處死刑方面，規定官吏貪贓枉法至80貫者，或監守自盜至40貫者，都要判處絞刑。以洪武年間寶鈔40貫不到現在2萬元錢。貪污2萬元就會被判死刑，這是相當重的刑罰。

采用酷刑。朱元璋對貪官采用諸如凌遲、梟首、墨面文身、挑筋、去膝蓋、剁指、斷手、刖足、閹割等30余種酷刑。此法殘忍無比，朱元璋以后未再采用。

大開殺戒，甚至牽連無辜。在洪武十八年（1385）的“郭恒案”中，“自六部左、右侍郎以下皆處死”，從中央到地方，幾萬人死于非命，其中既有郭恒之類的貪官，也有一些無辜者。曾受朱元璋表彰的循吏（清官）——曾任山東濟寧知府的方克勤（方孝孺的父親），就受洪武年間的另一大案——“空印案”牽連致死。朱元璋搞的兩個大案——“空印案”和“郭恒案”，殺人據說達到8萬多人。

朱元璋用“嚴刑重典”來反貪，其效果到底怎么樣？歷史上有肯定意見，如《明史》評論說，朱元璋的肅貪使得官吏“一時守令畏法”，“吏治煥然丕變矣”，其效果很好——“吏治澄清者百余年”。

不過，這種說法也讓人懷疑，中國歷代王朝，建國初期七八十年一般比較清明，貪腐不像中晚期那么嚴重，這是普遍現象，朱元璋時代腐敗受到扼制固然無疑問，但朱元璋死后很多嚴刑酷法已廢棄不用，“吏治澄清者百余年”即使為真，也未必就是朱元璋“嚴刑重典”的效果。另外，朱元璋自己都說：“我欲除貪贓官吏，奈何朝殺而暮犯！”這就說明，實際效果可能也有限。

再者，“嚴刑重典”的可行性是很成疑問的。

朱元璋去世后，孫子建文帝繼位，曾諭刑官曰：“《大明律》，皇祖所親定，命朕細閱，較前代往往加重。蓋刑亂國之典非百世通行之道也。”朱元璋和建文帝的話，實際承認了“嚴刑重典”是不可持續的。即便是《大明律》，有些規定如貪腐被處死刑標準過低，實際上也是無法實施的。清承明制，《大清律例》繼承了《大明律》的相關規定，對官吏“受財”即貪污80兩銀子就要判絞（監候）。

在乾隆四十六年（1781）案發的甘肅全省官員集體貪污案中，幾乎全省官員都涉案，如果執行貪污80兩就要判絞刑的標準，則可能全省官員要被殺光，乾隆無奈將判處死刑的標準提高到2萬兩，是80兩的250倍，最后被處死的官員還有56人，包括總督、巡撫、布政使各1人，道員、知府5人，同知、知州8人，通判2人，知縣35人，縣丞3人，這些都是縣級以上官員。

對于上述“高薪養廉”（厚祿）和“重典治貪”（嚴刑）反腐的實際效果，吳晗先生總結說：“宋代厚祿，明初嚴刑，暫時都有相當效果，卻都不能維持久遠。原因是這兩個辦法只能治標，對貪污的根本原因不能發生作用。”

監察、巡視制度效果有限

中國古代很早就有比較完善的監察制度。監察百官的機構，從秦漢到宋元叫御史臺，官員稱御史。隋唐時期，出現監察御史的職銜。

到明代，朱元璋將御史臺改名為都察院。都察院設左、右都御史（正二品），左、右副都御史（正三品），左、右僉都御史（正四品），以上為坐院官，有時并不全設。另有總督軍務、漕運、糧儲、巡撫地方等項事務官員，因事添設，無定員。

為了監督地方官員，明代設十三道監察御史（清代為十五道），十三道是按省來劃分的——明代政區有兩京（南京、北京）十三省（浙江、江西、湖廣、陜西、廣東、山東、福建、河南、山西、四川、廣西、云南、貴州），每省7～11員，總共110員。十三道監察御史官秩不高（僅為正七品），但負有糾察之權，還被派遣分巡天下，即巡按御史。巡按御史是“代天子巡狩”，對巡按地方的官吏“大事奏裁，小事立斷”，所以地方官員聞風喪膽。對御史也有監督，如果他們貪污受賄，比其他官吏罪加二等。

為了監督吏、戶、禮、兵、刑、工六部等中央官員，朱元璋又設六科，官員叫給事中。剛開始時各科給事中2人，后來各科設都給事中1人、左右給事中2人、給事中4～10人。六科給事中后來事實上擁有了糾察百官之權。

這樣，在理論上就形成了對中央、地方官員的嚴密的監察制度。各部和各省之內，上級官員對下級也負有監督之權。上下級監督，加科道官員的專門監察，理論上每個官員都處在監督之下，不留死角。應該說，這種官員監督制度的設計是相當完善的。

現代以來，人們對古代監察制度的評價不一。有些人（如孫中山、錢穆等）認為，御史制度是運作良好的監察機制；另一些人（如著名歷史學者何炳棣）卻認為，御史制度所起監察職能有限，更經常的是淪為官僚政爭的工具。

在明代中后期，負責反腐的巡按御史，本身就貪贓腐敗，已起不了反貪的作用。如御史陳志先按察江西，途中丟失4件行李，為地方官查獲，發現“其中皆金寶”，還有受賄簿，記載受賄“不下數萬”。殷正茂以右僉都御史巡撫廣西，“歲受屬吏金萬計”。沈汝梁巡視下江，“贓賄數萬”。祝大舟巡按江西，“臨行票取多贓”。由此可見，御史的設想和設計雖不乏合理之處，然而實際運作的結果卻不甚理想。

如同前文所述，明清時代各個時期都很腐敗，表面完善的監察、巡視制度，實際效果有限，并沒有扼制住貪腐。

中國古代起到預防腐敗作用的制度設計還包括任期制和回避制。

中國古代在反腐實踐中，除了反腐制度設計之外，也有對官員進行反腐倡廉教育以扼制腐敗的經驗。比如朱元璋的反腐策略中就包含這方面的內容。朱元璋曾頒布反腐倡廉材料，試圖從正反兩方面影響官員心理。

朱元璋在反腐倡廉上實行的正、反兩方面的教育，應該說一時會有一定作用，但高壓態勢不可持續，官員也有另外不得不貪的理由，對官員廉潔的心理塑造恐怕也難有長效。

縱觀中國古代反腐思想和制度設計，可謂窮盡古人的智慧，各項設計都很合理?，F代西方經濟學家認為，扼制貪腐，需從貪腐的動機、機會、收益及風險等方面綜合設計。古代反貪設計，厚祿（高薪）意圖減少腐敗的動機，回避減少腐敗的機會，監察、巡視及嚴刑都提高了腐敗的風險，因此，它們都是合理的設計。按照這些設計，按理應該能夠扼制腐敗，但實際效果卻不理想，歷代王朝反貪最終都以失敗告終，王朝也因官吏貪腐虐民而被更替，其中原因，恐怕是因厚祿、嚴刑、監察、回避等等設計，都是治標之術，并非治本之法。

（摘自《共識網》）