厘清PPP模式的認知誤區

文/趙永珊 徐學才

?

厘清PPP模式的認知誤區

文/趙永珊 徐學才

2014年以來，在國務院、相關部委以及各省市一系列政策文件的推動引導之下，PPP成為了各地發展的一個“熱詞”。然而，對于到底什么是PPP模式？推進PPP模式的真正目的何在？等一些基本問題，當前包括一些地方政府在內的社會各方在認識上都還存在一些誤區，而這種認識上的誤區極有可能會導致PPP模式在實踐中“走偏”。因此，有必要冷靜下來重新梳理PPP的概念和推行PPP的作用。

不同定義的共性特征

PPP（Public-Private Partnership），英文直譯為“公私合作（合營）伙伴關系”，國際上一般把其理解為政府與私營企業長期合作提供公共產品/服務的各種形式的統稱。

盡管PPP模式在實踐中已經得到了廣泛的認可和應用，但是，對于什么是PPP這一最為基本的概念問題，不同的國家或組織間并未能形成統一認識。比如，聯合國發展計劃署將PPP定義為“政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式”。歐盟委員會認為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項源發揮更大的作用。（2）項目融資考慮將自己的風險最小化，PPP管理模式更多是考慮整體風險最小化。（3）與風險控制相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP模式在此基礎上突出了社會綜合效益最大化的取向。（4）PPP模式不僅可以通過BOT等項目融資的方式操作，也可以通過管理合同（MC）等非項目融資的方式操作。

PPP與特許經營。PPP模式中經營性和準經營性項目，可采取特許經營方式，例如BOT就是典型的特許經營模式。此外PPP還有一類非經營性運營的項目，可采取OM等模式，就不是特許經營項目。可見，特許經營只是目前應用較多的一種PPP形式，而且不是所有的PPP項目都要實行特許經營。

PPP與政府采購。從本質上說，PPP是政府為了提供公共服務而進行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇。PPP付費方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費，也就是公共采購；另一類是使用者付費，也就是特許經營。國際上普遍將服務和工程特許經營權的授予視為政府采購公共服務的一種方式。世界貿易組織、聯合國和世界銀行等國際組織及有關國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規則。財政部也將PPP項目選擇合作者的過程納入了政府采購管理。

當然，PPP采購與傳統采購相比，目或服務。亞洲開發銀行則將PPP定義為“為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系”等。

從我國的情況來看，我國財政部和國家發展改革委將PPP統一稱為政府和社會資本合作模式。具體而言，財政部將PPP模式定義為在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。國家發展改革委將PPP模式定義為政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

從上述定義闡述可以看出，盡管不同國家或國際組織對PPP的具體定義存在差異，但不同定義之間也存在著明顯的共性特征，即都包含有合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔等幾個要點。一是伙伴關系。作為PPP的第一大特征，伙伴關系能夠建立的核心和關鍵在于公共部門和私營部門有著共同的目標，即以最少的資源提供更有效的公共產品或服務。二是利益共享。通過合作，實現公共部門職能的同時也為私營部門帶來利益。需要注意的是，PPP項目并不以利潤最大化為目的，因此，公共部門需要對私營部門的利潤進行適度控制。三是風險分擔。重點考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，最終目標是將整體風險最小化。

實踐中的多種實現形式

作為一個統稱的概念，PPP模式在實踐中可以采取多種實現形式。比如，世界銀行將PPP分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營、BOT/BOO和剝離共六種模式。英國將PPP分為兩大類別，一是由政府付費也就是PFI，另一類是由使用者付費的項目，稱為特許經營。歐盟委員會將PPP分為傳統承包、一體化開發和經營、合伙開發三大類。加拿大PPP委員會將PPP分為O&M、BOT等11種具體形式。我國財政部按照“收入來源”將PPP模式分為使用者付費模式、政府付費模式、可行性缺口補貼模式（混合模式）；按照“公共職責和項目轉移程度”，PPP模式可分為委托運營(O&M)、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）6種類型。國家發改委按適用對象將PPP模式分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類。

相關的幾個概念辨析

PPP與項目融資。PPP不等同于項目融資，兩者的主要區別是：（1）項目融資是一種融資手段。PPP模式通過政府和社會資本合作和管理過程，不僅解決融資問題，更重要的是讓非公共部門參與提供公共產品和服務，使有限的資具有一定的特殊性：一是PPP項目的采購需求往往比較復雜，需要雙方通過談判不斷進行修正和優化。二是PPP項目并不都是以價格作為核心競爭要素。三是PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統采購項目，競爭程度也較傳統采購項目低。四是PPP項目對采購雙方履行合同的法律要求非常高。五是PPP項目不能只根據采購合同規定的各項技術和服務指標進行履約驗收，還需要綜合評價PPP項目的實施和管理效果。

正確看待PPP的作用

目前，一些地方在推行PPP的過程中，存在著過度強調PPP融資功能的傾向，甚至把其當作解決地方債務、刺激基建投資的主要措施和手段。而事實上，PPP雖然具備一定的融資功能，對化解地方債也具有一定的作用，但PPP模式更為核心也更具價值的地方在于其有助于推動政府職能轉變、促進政府治理能力的提升，這一點應該成為各地推行PPP模式的根本出發點和落腳點，千萬不能本末倒置。

PPP只是基建融資的一種重要補充。財政部相關文件明確指出，PPP模式適用于城市基礎設施及公共服務領域，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。但是由于PPP模式嚴格的適用條件、前端設計要求高、協調事宜多、操作比較復雜，加上我國的PPP處于起步階段，目前法治環境、市場環境、配套措施、契約精神等因素短期難以就位，真正適用PPP模式的基礎設施和公用事業項目并不多。從國外實踐來看，PPP也始終不是基礎設施融資的主要手段。2011年，英國公共部門基礎設施投資中PPP占比僅為15％，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家則普遍在3％-5％左右。

PPP對于化解地方政府債務作用有限。在近幾年來地方性政府債務不斷積累高漲的大背景下，國務院在2014年下發的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中，將PPP模式列入建立規范的地方政府舉債融資機制之中，可見PPP模式確實是地方政府又一條重要的融資渠道。但是，不能期望通過PPP解決地方政府債務問題。首先，公共產品采用PPP的比例對解決地方政府債務和將來的資金缺口作用有限。地方債納入預算管理后，主要的融資渠道應該來自于地方債自發自還。其次，PPP也不可能成為地方政府新的融資平臺。過去的地方融資平臺是政府信用擔保，而PPP是項目導向，銀行放貸主要看項目，所以不會形成債務的無序擴張。第三，在法律法規還不健全，相關運作機制和管理經驗的積累還不足的情況下，PPP模式對于解決地方政府債務將是一個循序漸進的過程。

推廣PPP模式的最終目的不是為了融資，而是國家治理能力的一次體制機制變革。公共基礎設施全部由財政資金投資建設和運營的傳統模式存在財政支出壓力大、效率低下等弊病。PPP模式確實在客觀上具有向社會融資及提高資金使用效率的效應，但是從更深入的層次講，PPP 通過規范性的約束監督機制和引入社會資本的市場競爭機制，發揮公共部門和社會資本的雙方優勢，實現“一加一大于二”的機制效應。因此，應當把PPP放在一種管理模式和運行機制的高度來認識。英國在最早采用PPP時，除考慮融資外，一個重要原因是解決當時政府項目經常超預算和超工期的問題。我國財政部也明確強調，推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所改革研究部）