主體功能區下協作性土地利用規劃管理機制研究

李志剛，姜 海，陳海洋

（1.南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.淮安市國土資源局，江蘇 淮安 223001）

主體功能區下協作性土地利用規劃管理機制研究

李志剛1，姜 海1，陳海洋2

（1.南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.淮安市國土資源局，江蘇 淮安 223001）

研究目的：基于土地利用總體規劃面臨的困境，結合主體功能區規劃管理，探討應用協作式規劃理論完善中國土地利用規劃管理機制的思路。研究方法：文獻分析法，比較分析法，案例分析法。研究結果：協作式規劃的理論基礎是溝通理性，倡導參與主體多元化、溝通過程民主化、以公眾利益為導向、轉變規劃師角色、共識導向的規劃成果；主體功能區規劃通過區域差別化定位、錯位競爭等途徑，為改善土地利用總體規劃沖突提供了重要機遇。研究結論：應在規劃地位上強化土地功能區規劃的引領作用，在規劃過程中加強自然、經濟上緊密聯結的地區間協調溝通，破除土地利用總體規劃單純按照行政區劃管理的弊端，提升地區間土地開發保護分工與協作水平，更充分地發揮土地利用總體規劃的整體優化功能。

土地規劃；主體功能區；土地利用規劃；協作式規劃；機制創新

1 引言

規劃是對事物和現象未來發展的一種超前性調配和安排，是不同利益博弈協調的過程，以降低發展成本或增進發展效益[1]。通過對土地空間利用進行安排和超前性配置，土地利用規劃有助于解決因不確定性、利益沖突等引發的土地問題，提升國家或區域土地配置整體效益。但在經濟增長考核主導、用地配置中央計劃控制的背景下，地方土地利用規劃在建設用地指標分配上競爭激烈，地區間土地配置出現零和博弈、負和博弈，對區域協調發展和土地資源配置總體效率產生不利影響。在此背景下，國家提出實施主體功能區規劃，以更好地協調空間秩序，發揮規劃的基礎性戰略統籌作用。王利等認為按照行政界線進行的土地利用剛性控制難免與其他規劃沖突，應結合主體功能區規劃，提高縣級及縣以下規劃的協調性[2]。常艷等在不同規劃的特性、功能和手段比較基礎上，指出應加強管理主體、管理對象、管理方式的研究和創新[3]。史育龍認為應以主體功能區作為宏觀層面的框架性規劃，指導土地利用規劃在空間上的落實[4]。盡管在宏觀思路或框架上已經形成主體功能區下土地利用規劃的改革對策，但是如何在具體管理模式和機制上改變地區間土地指標過度競爭和協作不足的狀況還需要進一步研究。顯然，單純采取強制性手段會削弱主體功能區規劃對地區間土地利用規劃的協調耦合作用。借鑒協作性規劃理論，結合中國實際探討借助主體功能區管理改進土地利用規劃管理機制的路徑與對策，對完善中國土地規劃管理有重要的現實意義。

2 工具理性到溝通理性：協作式規劃的產生與要義

協作式規劃的理論基礎是溝通理性，它是對公共事務治理中社會公平、公眾參與重要性提升的回應，是繼理性規劃和系統規劃后一種新的規劃理念。

2.1 協作式規劃的理論基礎與發展

協作式規劃被稱為第三代現代城市規劃理論[5]。在此之前，城市規劃由理性規劃和系統規劃思想主導，二者均表現出工具理性和技術理性特征。吉登斯“結構—行為理論”和哈貝馬斯“溝通行為理論”是協作式規劃最重要的理論基礎。吉登斯打破了社會結構和個人行為“二元”對立局面，認為通過意思溝通、權力行使、行為估量形成行為過程，行為人利用結構作為中介手段，使行為轉化為社會實踐，而社會實踐成果又轉化為結構的一部分，由此人的溝通行為和社會結構會緊密聯系在一起[6]。哈貝馬斯認為受工具理性影響，行為人在實現自身目的時并不關心對其他人利益、價值的影響。溝通理性通過社會互動來實現相互理解和共識，進而在行動上彼此合作[7]。哈貝馬斯定義了客觀世界、社會世界和主觀世界，認為在不同空間范圍內，溝通理性比工具理性涵蓋的內容更加廣泛，尤其是在社會和主觀空間中，只有溝通理性才能發揮作用。

區別于傳統的單向決策過程，協作式規劃注重不同社會群體利益均衡，強調通過主體間雙向互動、協調、合作等方式達到利益目標和價值取向共識。福瑞斯特率先將“溝通理性”引入規劃領域，認為規劃不是為公眾工作，而是與公眾一起工作，規劃的關鍵是組織公眾，強調規劃過程中參與主體的多元性及主體間關系的多樣性[8]。此后，Harald Vacik等深化對協作式規劃的研究，發展出聯絡規劃、協商規劃等理論。協作式規劃已在西方國家生態環境治理、城市社區問題、公共事務協商中得到應用實踐[9]。通過構建共同體和其他各種形式的協作式團體，不同利益主體的參與和協商，協作式規劃能夠引導達成規劃共識，克服類似于當前中國地方土地利用規劃之間競爭大于合作的問題。在中國，土地規劃、城市規劃從技術理性、工具理性向溝通理性轉變的趨勢同樣存在，但應用背景、發展軌跡等方面與西方國家有所差別[10-11]。

2.2 協作式規劃的要義

2.2.1 參與主體多元化 協作式規劃追求各類主體的地位平等與廣泛參與。規劃過程的參與者應足夠多并多元化，應包括私人部門、公共部門、公民個體，只有在深入交流基礎上，合作才能成為需求并被有效供給[12]。不同參與主體之間的競爭、協作和互惠關系共存，可能導致溝通出現障礙甚至是沖突，但這也是公共態度、偏好和利益整合的過程[13]。

2.2.2 溝通過程民主化 規劃作為指導現實世界的方案，自然被期望是科學的、客觀的。但工具理性面臨許多苛刻限制：以已有信息為基準預測未來，極度簡化客觀世界，崇尚“價值中立”。不同于以工具理性為基礎的官方規劃模式，協作式規劃追求公平、民主和可持續的溝通過程，致力于通過溝通協商來應對技術難以解決的現實問題[14]。該過程不論輸贏，更關注如何在綜合各方利益和觀點基礎上獲得規劃成果，使規劃對社會的正向影響最大化，更容易獲得社會支持。

2.2.3 公眾利益導向性 協作式規劃強調規劃的動態性、過程性和參與度，通過循序漸進的方式將直線型目標規劃優化為螺旋型階段性過程規劃，通過各利益主體的交流和協商在長時期內不斷調整規劃目標[15]。引入人的和諧價值理性，將工具理性和溝通理性有機結合，重點關注增加開放性，提高公眾參與度，彰顯規劃的公共政策屬性。尤其注重弱勢群體的聲音，擴大其對規劃的影響力，發揮規劃在維護社會公平、縮小區域差距方面的積極作用。

2.2.4 轉變規劃師角色 協作式規劃強調高質量的公眾參與，改變規劃由少數規劃人員或專業機構把持的局面，將權威理性轉變為集體溝通理性。規劃師應扮演參與規劃的組織者和促成者、公眾意見沖突的調停者、為特定價值和弱勢利益辯護的交涉者等角色[16]。由于絕對中立可能削減弱勢群體獲取資源的可能性[17]，規劃師的立場應更多地偏向于難以在政治生活中發出聲音的弱勢群體，維護和保障公民的私權力[18]。

2.2.5 共識導向的規劃成果 通過構建多元化主體參與途徑與平臺，協作式規劃讓不同利益代表和價值觀合作博弈并達到均衡，以實現高質量的規劃成果并符合多方利益共識導向[19]。社會動員、協商交流及互動談判等過程對制度創新、公眾規劃意識培養及參與積極性等方面也有顯著的促進。

3 過度競爭到協作共贏：主體功能區管控下的土地利用規劃機制

3.1 現行土地利用規劃體系的局限性

分稅制改革使中國地方政府擁有更多的經濟自主權，促進了地區間競爭[20]，推動了中國工業化、城鎮化發展。但是地方政府之間的競爭也表現出非理性和盲目性，部分地方政府以犧牲自身長遠發展前景和損害相鄰地區利益為代價追逐短期利益，將政府間合理的利益競爭演變為“雙輸”結局。土地是經濟發展的關鍵要素之一，地方政府間競爭也表現為對土地指標的激烈競爭。各地都不約而同地追求本地區建設用地指標最大化，都希望其他地區多承擔耕地和生態保護職責，土地利用規劃統籌土地資源配置的作用明顯削弱。在現有規劃體系下，往往只局限于“優化”各級行政區內部城鄉建設用地規模與中心城區、鎮區的用地布局，即便在自然條件、經濟發展上有天然聯系的縣（市）、鄉（鎮）之間，也缺乏必要的合作分工，土地利用規劃在更大層面上提升土地資源配置效率的作用極其有限。

3.2 主體功能區管控對協作式土地利用規劃的潛在支撐作用

面對中國規劃管理困境及逐步提高的生態建設要求[21]，國家提出實施主體功能區管理，強化主體功能區規劃的戰略性、基礎性、約束性作用[22]。主體功能區規劃統籌考慮生態環境功能和經濟社會發展方向，將區域劃分為不同的具有特定主體功能定位的空間單元[23]，實行差別化地區管理策略，以破除所有地區都把招商引資、城鎮化、工業化作為唯一發展途徑的思維定勢，將發展經濟、集聚人口的區域同承擔糧食安全、生態保護功能的區域區分開來，實現區域的功能再造和空間重構，使不同地區更加充分地發揮比較優勢，實現國土資源開發利用與保護整體效益最大化。主體功能區的劃定和管理，對于破解地區間土地利用（規劃）過度競爭難題提供了潛在支撐。

3.2.1 規范不同層級政府溝通過程 中國現行土地規劃管理完全采用自上而下的管理方式，規劃組織方式上沒有承認規劃實質上是不同地區間博弈、協調的過程，規劃編制過程中隱藏、回避而不是實事求是地解決地區間矛盾。協作式規劃要求不同層級政府進行必要的溝通協調。在主體功能區管理框架下，高層級政府可確定低層級地區土地利用主導功能，但是低層級地區也可向高層級政府提出合理發展訴求和相應的轉移支付要求及差別化政績考核方式，使土地利用規劃真正成為“上下結合”的管理過程。

3.2.2 拓展同級政府分工協作空間 不同地區土地利用規劃缺乏協作，地區間主導關系是分割、競爭，難以實現全域協調發展和整體利益最大化。在主體功能區管理框架下，通過差別化定位和建立利益共享機制，有利于不同地區更加理性地判斷自身土地利用定位和目標，減少地區間土地利用上的相似性和競爭性，為區際分工及協調發展奠定基礎，打破行政邊界對土地規劃的資源優化配置功能的限制。

3.2.3 提供部門規劃協調融合載體 協作式土地利用規劃強調代表不同利益訴求的管理部門之間的協調。城市規劃、土地規劃、生態規劃之間的沖突，最終歸因于不同土地利用目標的沖突與主次地位不清楚。在主體功能區管理框架下，土地、城市、生態等規劃均圍繞地區主體功能的實現展開，提供了部門規劃矛盾沖突協調的價值標準與評價方法，為規劃融合提供了重要載體。

3.2.4 完善政府—社會關系協調機制 主體功能區管理不僅需要地區（政府）間利益補償，還要求建立政府對私人的利益協調機制，例如對農業和生態保護區農民的生態補償，以達成地區內部的規劃共識。這對于改變土地利用規劃重政府間關系協調（管制）、輕政府—社會協調狀況提供了機遇，有利于深化土地利用規劃中的公眾參與，增強規劃的溝通理性。

3.3 主體功能區管控下協作式土地利用規劃機制設計

主體功能區管控為地區間協作性土地利用規劃提供了機遇與基礎，要真正實現地區間協作，還需建立相應的組織協調、利益補償、績效評估考核和規劃動態調整等機制。

3.3.1 協調對話機制 設立各級功能片區協調機構，做好地方政府、管理部門之間的對話、協商與協調，為建立合理的地域分工合作體系提供交流平臺。其中，應重點加強管理層面的溝通協調，提高土地利用規劃中地方政府、部門之間的溝通交流。

3.3.2 利益平衡機制 按照受益者付費、破壞者付費、保護者收費等原則，加強區域間發展權轉移、生態補償機制的制度建設。明確政府的責任主體地位[24]，量化優化開發區和重點開發區的環境污染、土地開發造成的生態損失并征收稅費建立全國性生態保護基金，加大向限制開發區和禁止開發區轉移支付力度。同時，建立建設用地指標、林權指標交易體系，促進土地發展權有序轉讓并實現最優配置。

3.3.3 績效評估考核機制 針對以GDP為中心的考核體系強化地區分割和過度競爭難題[25]，應建立基于主體功能定位的差別化考核指標體系與考核方式：限制開發區與禁止開發區弱化經濟增長考核，強化耕地保護和生態建設考核；重點開發區和優化開發區經濟增長速度與增長質量考核并重。

3.3.4 規劃動態調整機制 優化開發區和禁止開發區的穩定性較強，但限制開發區和重點開發區可能隨著經濟社會發展而明顯變化，應建立功能定位定期動態調整機制[26]，以增強主體功能區下的土地利用規劃的長期公平性。

4 主體功能區管控下土地利用總體規劃初步嘗試及評價——以淮安市為例

4.1 淮安市功能片區土地利用規劃編制背景

針對當前土地利用規劃管理存在的地區間協調不足問題，結合國家“多規合一”試點和《江蘇省推進節約集約用地工作方案》，淮安市圍繞新型城鎮化中土地使用制度改革，以功能片區“多規融合”、“土地利用空間優化”等為重點，初步劃定白馬湖生態保護功能片區、漣水縣高溝小城市功能片區等5大功能片區，圍繞不同片區土地主導功能，編制跨縣（市、區）和跨鄉（鎮）片區土地利用總體規劃，以解決現有規劃體系土地資源配置整體性不足、效率水平不高等問題。

圖1 主體功能區下協作性土地利用規劃管理機制框架Fig.1 The framework of collaborative land use planning management mechanism in the main functional area

4.2 淮安市功能片區土地利用總體規劃實施方法

功能片區是具有特定功能的空間發展區域，是新型城鎮化中土地使用制度改革的載體，通過整合片區土地存量資源，以“多規融合”優化空間用地形態。淮安市在主體功能區規劃基礎上，以相關規劃為依據，打破片區行政界線，在市域整體上劃分功能片區，并依據區域發展的主導方向，制定差別化的土地利用戰略和目標。在耕地、建設用地和生態用地“三線”劃定基礎上建立功能片區規劃控制線體系，以“片區規劃、多規融合”來強化土地利用規劃的整體管控作用，加強土地利用規劃與相關規劃的銜接融合。同時，實施差別化的發展政策和方向，對片區內和片區間經濟發展、土地利用進行統籌安排。為確保規劃編制的科學性和規劃實施的有序落地，專門成立工作領導和協調小組及各片區工作組。領導小組由淮安市政府主要負責人任組長，參加人員包括市發改、環保、國土、住建等部門，加強對規劃的組織領導和統籌協調工作，各部門按照各自的職責落實分工責任，建立工作共同推進機制和定期協商會辦機制。同時，市政府建立了與省國土資源廳的聯系溝通制度，研究工作中出現的新情況和新問題。

4.3 白馬湖生態保護功能片區土地利用規劃初步成果

白馬湖片區位于淮中、淮南城鎮密集區邊緣的生態過渡帶，片區功能定位為在生態保護的基礎上，積極利用河湖資源，培育以休閑度假為主的新興功能，依托“一心、一帶、四節點”（“一心”指白馬湖生態綠心，“一帶”指環湖旅游發展帶，“四節點”指城鎮發展節點），將白馬湖生態保護功能片區打造為國家公園、國家級湖泊生態環境保護示范區、長三角著名的生態旅游度假基地。片區規劃范圍覆蓋淮安區、洪澤縣、金湖縣9個鄉鎮（街道）、2個農場①資料來源于淮安市人民政府《白馬湖生態保護功能片區土地利用規劃》（2010—2030年）規劃文本。。因鄉鎮管轄權都在各縣區，要實現跨縣區發展，首先需要打破行政壁壘，解決管理分散化問題。白馬湖片區通過統一規劃，從整體上明確片區開發和保護的空間邊界及各區縣的職責，統一管理，實現跨縣區的工作交流和協商，促進片區的整體協調發展。片區追求錯位定位，差異競爭，以此來實現用地的重新布局和指標的合理調整。根據區位條件、資源稟賦、經濟基礎等因素在溝通的基礎上對片區整體進行差別化管控，確定片區定位錯位為淮安市區后花園，區別洪澤湖旅游觀光，以旅游度假為主；鄉鎮定位錯位為分別對各鄉鎮進行區分引導；市場定位錯位是面向淮安都市區、南京都市圈。鄉鎮的功能定位都進行了相應調整，其中岔河鎮由普通的旅游服務重點鎮調整為生態旅游全國重點鎮，南閘鎮、林集鎮、前鋒鎮定位為區域旅游特色鎮，范集鎮為工業特色鎮，呂良鎮、陳橋鎮為農業特色鎮（表1）。結合功能片區規劃下的差別化定位和鄉鎮功能調整，對各鄉鎮基本農田保有量、新增城鄉建設用地規模進行調整。其中，岔河鎮作為片區發展重點區，基本農田保護任務從現行規劃的693.9 hm2調整為681.0 hm2，新增城鄉建設用地總量增加11.0 hm2。范集鎮功能定位由工業型重點鎮轉變為白馬湖活力休閑區的重要組成部分，基本農田保有量任務量從現行規劃的328.3 hm2調整為366.7 hm2，新增城鄉建設用地總量從87.1 hm2調整為70.5 hm2。

同時，建立統一的市級平臺，加強片區間、部門間的溝通和協商。淮安市政府成立白馬湖建設管理辦公室，成員包括國土、規劃、環保等部門和相關縣（區）負責人，辦公室負責白馬湖片區規劃工作中重大事項的決策。片區是跨鄉鎮的，在縣區范圍內由規劃管理辦公室管理，跨縣區則由市政府組織協調工作。此外，為支持片區試點工作啟動，在反映實際情況和困難之后從上級預借一定的規劃流量指標，前松后緊地建立靈活的政策安排。功能片區規劃編制的過程中，通過專家論證、市與縣級相關部門意見征詢以及召開聽證會等途徑，廣泛征求社會各界特別是相關權利人的意見，使規劃盡量符合社會經濟發展要求和多方利益訴求。規劃成果征求發改委、環保等部門和各鄉鎮意見，對規劃目標、用地規模、結構布局等進行協調論證。功能片區規劃通過與國民經濟和社會發展規劃、生態保護規劃等規劃的差異性分析，采取多種措施進行差異性處理，通過與相關規劃部門的協商來強化土地利用規劃的管控作用。

4.4 淮安市功能片區土地利用規劃試點工作評價

淮安市白馬湖功能片區積極開展主體功能區下的土地利用規劃管理工作，對片區內城鄉發展進行分類引導，調整片區內各鄉鎮的功能定位及指標分配，實現環湖地區旅游和耕地資源的高效集約利用，有效協調城鎮建設與生態保護兩者的關系，優化國土空間開發格局，為生產、生活、生態空間協調發展提供重要契機，為破解現階段中國土地利用規劃管理體制難題提供了重要的參考價值。但是，在其規劃編制及管理實踐中還存在一些需要繼續改進和完善的方面。首先，因缺少生態補償等利益協調機制，縣（區）之間的利益沖突和矛盾沒有得到實質性解決，不利于區域均衡發展，部分地區對于片區土地利用規劃的主動協作性不足，主體功能區建設追求的整體性、協調性難以落實，過度依賴市級層面的強制推行。其次，市場機制作用發揮有限，受現行土地管理制度影響，縣（市、區）普遍期望的城鄉建設用地指標跨區配置難以實現，土地要素、資本活力未能充分發揮。第三，地方政府的績效評估中經濟發展仍然居于首要地位，以生態保護為主的白馬湖片區能否切實根據功能定位履行好自身耕地及生態環境保護職責有待驗證。最后，功能片區規劃與土地利用規劃的規劃期限不同，部門管理難以形成合力等問題可能影響規劃的具體落實。

表1 白馬湖功能片區鄉鎮功能定位及規劃指標調整Tab.1 Function and planning index adjustment of townships in Baima Lake functional area

5 討論

中國土地利用總體規劃采用完全自上而下的管理方式，強化了（同級）地區間的土地發展權競爭，導致地區間土地利用分工和協作不足。引入協作式規劃理論對于完善中國土地利用總體規劃管理體系，促進在自然經濟上緊密聯系的（同級）地區之間加強溝通協調，更好地發揮規劃的整體協調功能具有重要意義。根據中國實際，應首先推進政府間協作，再逐步推動更深層次的公民、公眾協作。但是，即便是在政府層面，協作式規劃理論的應用也面臨許多障礙。首先，地方政府長期習慣于各自為主的發展及規劃模式，在以GDP為地方政績考核主要指標的情況下，沒有地區會輕易犧牲自身經濟利益接受協作式規劃來加強區域間的協商和溝通。其次，即便地方政府間進行了協作，其質量和深度短期內可能也難以顯著提升。在規劃的操作和實施階段，協作式規劃面臨著耗時費力、效率低、最終的規劃共識難以形成等難題，弱勢群體、弱勢地區的利益和需求可能難以得到實質性保護[27]。

主體功能區規劃的引入為推動協作式土地利用總體規劃的發展創造了重要的歷史機遇。主體功能區規劃和土地利用規劃都屬于資源約束型規劃，都旨在通過強化規劃管控使其真正落地達到資源保護、優化布局和經濟社會可持續發展的目的。主體功能區規劃讓土地規劃在功能片區內得以開展和實施，有利于利益沖突、規劃矛盾的緩解。加快主體功能區規劃融入土地利用規劃管理，對于完善中國國土空間規劃體系，提升土地利用總體規劃管理效率具有重要意義。由于缺乏地區間的經濟補償和利益共享制度，主體功能區下的協作規劃過程制度化存在諸多困難，縣區層面主動配合市級規劃的積極性不足，且現階段的功能分區大多只到市級層面，縣區鄉級層面開展的相關實踐較少，不成規模。規劃層級越低越有利于規劃的實施和落地，主體功能區下的土地利用規劃在未來能夠真正的落實還需要縣區鄉級層面的理論探討和研究并在實踐中付諸實施。

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（本文責編：陳美景）

Research on Collaborative Land Use Planning Management Mechanism from the Perspective of Main Functional Areas

LI Zhi-gang1, JIANG Hai1, CHEN Hai-yang2
（1. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Bureau of Land and Resources of Huai’an, Huai’an 223001, China）

The purpose of this paper is to explore the application of the concept of collaborative planning regarding land use planning to improve the management mechanism, based on the main functional area planning management and given the context of difficulties land use planning faced. Methods employed are literature analysis, comparative analysis and case study. The results indicate that 1）the theoretical basis of cooperative planning is communication rationality. Cooperative planning advocate the diversification of participating subjects, the democratization of communication process, the orientation of public interest, the changing of planners’ roles, and the consensus-orientated planning works. 2）The main functional area planning provides an important opportunity for the introduction of collaborative planning methods e.g., regional differentiated position and stagger competition to mitigate the conflicts of the general land use planning. It is concluded that 1）the leading role of land function area planning in the planning status and regional coordination that natural and economic are closely linked in the planning process should be strengthened. 2）Measures should be come up with for the purpose of offsetting the drawbacks thatplanning is only in accordance with administrative divisions, and to enhance the level of division of labor and cooperation in land development among regions as well as to make full use of the general land use planning’s optimization function.

land planning; main functional areas; land use planning; collaborative planning; mechanism innovation

F301.23

A

1001-8158（2016）12-0010-08

10.11994/zgtdkx.20161217.013250

2016-09-22；

2016-12-09

2015年度江蘇省國土資源科技項目（201501）。

李志剛（1993-），男，安徽馬鞍山人，碩士研究生。主要研究方向為土地規劃與管理。E-mail: 2015109060@njau.edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，博士，教授。主要研究方向為土地經濟與政策、土地規劃管理等。E-mail: jianghai@njau.edu.cn