高校內部治理結構優化與學生主體權利提升淺析

史亞飛 張彩霞 龍泳伶 潘華峰

（廣州中醫藥大學教務處，廣東 廣州 510006）

高校內部治理結構優化與學生主體權利提升淺析

史亞飛 張彩霞 龍泳伶 潘華峰

（廣州中醫藥大學教務處，廣東 廣州 510006）

立足于當前依法治校新形勢，從人員主體角度認真分析高校內部治理結構組成及學生主體權利缺失原因與內容，結合國外高校內部治理成功經驗，指出學生主體權利缺失是高校內部治理結構進一步完善的最大短板。加強學生主體作用，在法律層面上要明確表述學生在學校民主管理中的主體地位外，途徑上，在強化高校學生代表大會實質性參與管理的基礎上，在學校校務會之下成立由學生代表參與的專門事務委員會是重要舉措。在教學管理參與方面，學業指導制度即是一種較好的制度設計與補充。

內部治理結構；學生主體權利

高等教育治理體系是國家治理體系的重要組成部分，正如教育部袁貴仁部長所講“實現國家現代化，教育要率先現代化。實現教育現代化，教育治理要率先現代化”，加快推進治理體系改革的現代化進程，已成為高校實現國家戰略歷史使命的重要內容。內部治理體系現代化是高等教育改革發展的重要任務；而完善優化治理結構、調整不同利益群體權責關系又是推進高校內部治理體系改革的核心內容。學生是高校工作的主體，但長期以來受傳統思想與教育體制的影響，我國高校學生參與學校管理的制度空間極為有限。如何使學生主動參與高校治理、合理分享高校治理權責、強化學生參與治理主體地位，而非單純的治理對象，是在我國依法治國新形勢下高校機制體制改革尋求突破與發展的客觀需要。

一、內部治理結構基本內容

高校內部治理結構是現代大學制度重要的內部制度構架，是指高校內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定、體制安排和機制設計，集中體現大學管理結構、運行的主要特征和基本要求[1]。科學有序的內部治理結構是構建以制度設計來規范和制約利益相關者權責的平臺保證，可有效促使高校按自身辦學規律科學定位、運行和實現辦學目標。因此，內部治理結構是決定高校發展方向與辦學水平的重要因素。高校內部不同利益群體間的權責分配，及其相互作用關系是其基本表現形式。

當前我國高校內部治理結構主要包括：①政治權力，即高校性質與管理權力；②行政權力，即在校長法人治理體制下，推進學校有序運行而行使的管理權力；③學術權力，即根據人才培養規律與辦學專業設置基本要求，依托學術學位委員會等法定組織所行使的自然權力；④民主權力，即依據現代公民社會的基本利益訴求，依托職工代表大會、學生代表大會等組織形式，對涉及辦學及全體師生員工的重大事項等公共事務所擁有的知情與決策權力[2]。從行使權力的人員主體角度來看，高校內部治理結構又體現分為三類權利：行政人員主體權利、教師主體權利、學生主體權利。在由黨委領導形成的政治權力、校長負責形成的行政權力、教授治學形成的學術權力和師生參與形成的民主權力等四種要素中，民主權力與學生主體權利占的比例較大，而從現實行使權利的能力與范圍來講，所占比例卻是最小。特別是學生主體權利缺失。

二、學生主體權利缺失原因與內容

1.缺失原因

多年來大學內部權力配置不當、學生民主管理參與途徑不暢等問題，已嚴重影響到了高校內部治理結構的優化與效能發揮。學生主體權利缺失是我國與國外高校在辦學水平與管理成效上產生較大差距的重要原因。主要表現在以下幾個方面：

（1）主體地位未被確立

治理主體由參與治理或被治理的對象構成。在高校中主要包括行政干部、教師和學生等，按照公共管理理論的要求，三者均應享有平等的參與權、發言權和決策權。但在實際工作中，教師和學生的主體地位并沒有得到認可。特別是應該被重視的學生，相比教師而言，擁有的權力更少。他們上學前后對專業、課程、教師及學習方式的了解與選擇無法得到滿足：在學期間參與相關教育管理制度和與自身密切相關的管理制度的制訂與完善的途徑尚不健全，在發生問題后受到懲誡后又缺乏系統、合理的申訴與評判權，是當前學生主體權利無法得到充分體現與保障、無法有效參與到學校管理中的最主要方面。學校對于學生的訴求與意見常常是簡單漠視的，學生依法應該擁有的知情權與參與決策權等基本被忽略掉，這種被忽視的態度，給學生帶來的極大的挫敗感和不平衡感。學生在高校中的主體權利不被認可是當前阻礙高校發展與治理體系優化的最主要因素。

（2）參與治理途徑有待理順

公共管理領域治理理論的核心內容就是民主管理，提倡體系內的各個主體互相協調，合作管理[3]。但在高校實際治理過程中，往往是集中有余、民主不足；對于學生這一學校群體的主要成員，參與管理的途徑更加不暢。事關重大學校發展與教學管理的決策、制定、以及執行權都掌握在學校管理層手中。學生沒有表決權、參與決策權，只有聽從安排；課程的設置是否合理、必要，也不是全體學生共同參與表決的結果。現有的學生組織尚不能有效真實地反映學生的意愿，更談不到真正代表學生履行建言獻策、參與管理、依法監督的職能，這也直接影響到大學教書育人、文化引領職能的正常運行。途徑缺失致使學生與學校之間缺乏必要的聯系，甚至產生對立的局面。

（3）師生缺乏信任互動是導致學生主體權利進一步弱化的重要原因

師生關系是高校中最基本的人際關系；教與學又是師生兩者互動完成的雙向活動。但不可否認的是，隨著現代社會人際“隔離”形態在大學課堂上的蔓延，課堂某種程度上亦變成了教師將大量精煉過的專業知識嚴格遵照教學大綱傳授給學生的一種冷冰冰的教學模式。部分教師只負責“教”，而不關注學生的“學”，學生的學習主體地位難以得到彰顯。進而，逆反心理出現，產生逃避心理，逃課、不聽課、睡覺、厭學等情況大量出現。學生主體權利與主體責任的意識與行為不斷弱化，繼而出現高校行政“越俎代庖”代為行使權利的現象不斷發生，進一步強化了高校中行政權力的份額。

2.缺失內容與表現形式

目前學生最為重要也是目前缺失較嚴重的主體權利是陳述權與決策權。陳述權是指學生權利的有效表達，決策權反映著學生對管理決策的影響效力[4]。這兩種權利是學生確立主體地位、行使主體權利的重要表現形式。雖然，我國現行教育法等相關法規中均明確設置學生有就學校管理、自身權利保障等問題提出意見和建議的權利，《普通高等學校學生管理規定》規定學生有知情、陳述、申述的權利，但由于告之、陳訴、依法聽證等渠道不暢，學生的陳述權的作用非常有限，參與學校管理決策的權力更加微乎其微。

表現形式上，除上述法律層面外，制度設計亦未明確學生參與學校管理的具體內容。學生參與學校民主管理只能停留在較低的層次，只享有批評和建議權，參與管理的權利沒有切實保障。這與國外大學詳盡的學生權利保障章程形成鮮明對比。實施層面，學生會等組織也只是聽從學校的安排未能成為學生發表意見的有力平臺，基本使“學生參與民主管理”這一重要理念在高校管理工作中流于形式。

三、學生主體權利提升建議

學生主體權利缺失是我國高校治理結構構建過程中普遍存在的問題。從現實情況來看，高校內提升教師（授）治校的意識與舉措在不斷加強，但強化學生主體意識，讓學生積極參與和分享學校治理權責的聲音還較弱小。隨著高校治理體系建設的不斷深入，加強學生主體權利建設必須提到日程上來。

1.國外先進經驗的啟示

經過近百年的建設，國外已經形成較為完備與成熟的治理理論與實施體系。以美國為例，1967年美國即制定了《學生權利與自由的聯合聲明》，《聲明》成為美國高校學生參與學校治理的法律基礎。1991年美國國會通過《學生知曉權法案》，承認學生擁有知曉校內發生事件信息的權利[5]。可以說，在立法的規范與保障下，美國學生參與治理成為常態，也是美國高校事務管理的民主化、專業化的表現之一。除參與自我管理、后勤管理、素質教育等外，與我國有顯著差異的是，美國學生可以直接參與所有與學校發展、學生教育等重大事項或學生感興趣事項的政策決策。目前，絕大多數高校的董事會、校務會、課程設置委員會、學校預算委員會或者仲裁委員會中都有學生代表參加[6]。

2.學生主體權利提升舉措建議

基于對國內教育治理結構現狀分析，以及國外成功經驗的分析，可以得出，只有構建起共同體成員集體行使權力的高校內部治理結構才是進一步優化我國高校機制體制、提升教育教學職能的關鍵一步。其中學生主體是最大短板，加強學生這一主體的重要作用，是實現共同體成員集體行使自主管理權的根本。

在法律層面上如教育法等，要明確表述學生在學校民主管理中的主體地位外，途徑上，在強化高校學生代表大會實質性參與管理的權力基礎上，并在學校校務會之下成立由學生代表參與的專門事務委員會是重要舉措。這是由于，無論是事關學生學習生活等各方面主要規章制度的制定與修訂、以及涉及學生主體利益而產生的重要教育教學政策的變更與提升，不能僅停留在聽取學生建議的程度上，還應該接受學生代表會議的質詢、聽證、審議，使學校的管理更加科學、合理，更大范圍內體現多數學生群體的利益。專門事務委員會等機構的設立還有助于使處于被治理狀態的學生權力和行政權力形成制約，強化學生對學校政策規章的理解和認同，增進學校與學生間的信任與合作，促進學校教育目標的順利實現。

在教學管理參與方面，學業指導（中心）制度即是一種較好的制度設計與補充。其作為一種建立在學校、教師、學生三者之間合作與互動關系的基礎上，以促進學生的學習與發展為目的制度與平臺，可以較好解決學生參與教學決策、了解學校教育改革進程，使學生全程與學校共同推進教學管理。從治理機構設置角度來看，其與校長學生助理、綜合素質教育、職業規劃指導等互為補充，從而形成較為完善的學生參與學校治理綜合平臺。當然，要充分認識到學生由于自身學識和管控能力的局限性，學生參與高校管理應該是有限的、合理的、科學的，而不是簡單的參與與決策。在賦予合理的權力的基礎上，施以必要的監督和控制，科學確定學生代表在各專門委員會中的數量和比例，確保學生決策參與權的正常使用。

[1] 孟韜.高校治理的本質、機制與國際經驗[J].教育研究,2011(2):110-111.

[2] 于文明.深化我國公立高校內部治理結構改革的現實性選擇——基于多元利益主體生成的視角[J].教育研究,2010(6):67-72.

[3] 張紅梅.我國大學治理結構中的內部主體矛盾關系[J].現代教育管理,2015(3):78-83.

[4] 吳運來.學生參與高校治理權的正當性及類型化研究[J].現代教育科學,2012(2):90-93.

[5] 七曉燕,等.美國大學生參與學校共同治理的經驗及啟示[J].教育探索,2013(7):149-151.

[6] 姚加惠.美國、日本、英國地方高校內部治理及其啟示[J].西南交通大學學報(社會科學版)，2011,12(1):26-31.

Analysis of the Optimization of Internal Structure of University and the Improvement of the Students’Main Rights

Shi Yafei, Zhang Caixia, Long Yonglin, Pan Huafeng
(Guangzhou University of Chinese Medicine, Guangzhou 510006, China)

The analysis is based on the current situation which is governing university by law. Investigating inner governance structure composition from the angle of the students and the reason that student lacks of right.Also, comparing with the successful experience of foreign university, the analysis pointed out that lacking of rights is the main problem of improving the internal governance structure. Therefore, the subject stated that not only we should strengthen students’ subjective role and clearly stated at the legal level that students are the dominant part in the school democratic management. For example, based on strengthening College Student Congress’s power of substantively participating in management, establishing special affairs committee by representative students is an important measure. In the aspect of participating in teaching management, academic guidance system is a better system and supplement.

Internal governance structure; Students’ subject rights

2016-01-21）

史亞飛（1976-），男，研究員，博士。

廣東省教育研究院教育研究重點項目“廣東高校內部治理體系與能力現代化研究——基于學業指導制度為核心的學生參與治理平臺構建”（NO.GDJY-2015-C-a003）；廣東省高等教育教學改革項目“慕課理念下中醫課程建設與教學模式的改革與實踐”（NO.A1-AFD015151Z1568）。