街區制：我國城市發展困境的新探索

王愛國

(中共重慶市委黨校，重慶　400041)

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街區制：我國城市發展困境的新探索

王愛國

(中共重慶市委黨校，重慶400041)

街區制是世界上多數國家進行城市建設所采用的一種布局形式，我國未來城市新建住宅也將由現行的小區制逐步過渡為街區制，這不僅引起城鎮居民和社會各界的極大關注，也將深刻和全面影響我國城市的規劃、建設與管理。政府通過引導市民正確認知街區制，并采取有效措施避免因實行街區制而可能產生的安全和環保等方面的問題，可以有效減少人們的擔心和誤解。借鑒國外經驗，我國推行街區制應按照新建小區—單位大院—老舊社區的由易到難的順序開展，推廣建設規模適度的居住組團(50～100畝)，并且需要加強智慧安保、新型物業等各種保障措施，在老舊社區實行街區制還要依法充分補償業主。

街區制；城市建設；居住組團

2016年2月22日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下稱《意見》)指出，我國將“加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用”[1]。因事關我國7億多城鎮居民的切身利益，該項政策一經出臺就引起了社會極大關注。理論界和政府應盡快對該項政策進行深入闡釋并提出實施建議，以減少人們對施行街區制的擔心與誤解。

一、城鎮居民對街區制的擔心與誤解

居民對街區制的擔心可以運用“鄰避效應”來解釋。鄰避效應主要是指居民或當地單位因擔心建設項目(如PX項目等)對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響而激起人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理以及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。居民對街區制的擔心是理性經濟人與非理性社會人糾結的結果，不能簡單、粗暴處理。因而，推行街區制不能指望一夜之間解決，首先要清楚了解居民的擔心和誤解主要在哪些方面。

(一)內涵方面

目前，美國紐約、德國柏林、西班牙巴塞羅那、捷克布拉格等都有享譽世界的成熟街區。街區制是城市建設布局的一種形式，特點是在城市規劃的道路邊上建設房子且不設圍墻，上面住人(私有空間)，下面營商(商業空間或公共空間)，將住宅與外部世界全面打通，形成一個沒有圍墻的開放式社會。土地私有國家和我國改革開放早期大多采用這一方式。街區制的優點是可以增加公共道路和路網密度，提升公共綜合質量和消除貧富差距。在街區制的城鎮布局下，居民住房樓下雖然會出現車流增大、車速加快，老人和小孩的交通安全隱患增加，居住區的近噪音干擾增大等問題，但只要運用適當的管控措施，就可以保證居民擁有較高的居住舒適度，提高生活品質。

(二)安全方面

業主對小區安全等擔憂多是源于誤認為開放小區就是要“拆墻”，沒有圍墻可能導致小區偷盜等案件增加，車輛隨便穿行影響老人、小孩步行安全[2]。其實，開放小區主要是打開方便出行的出入口，讓更多的行人和車輛可以自由進出，增加城市交通的“毛細血管”，分散主干道的交通壓力。許多發達國家和地區的大學、住宅小區等基本沒有圍墻，樓棟安保比較到位，通過加強巡邏、技防、安防等多種措施保障街區內部治安管理，居民對安全問題不需要太過擔心。

(三)環境方面

在最初購買住房時，居民顯然是考慮到了小區的封閉性、宜居性、優美度等諸多因素，并為此支付了價款。而未來小區大門將向社會敞開，小區內部停車場可能被外來車輛大量占用；車輛鳴笛等將影響住戶們安靜休息；車流人流增大也會導致小區的空氣質量、環境清潔度下降；小區內公攤綠地、花園免費為其他人共享；部分內部廣場可能變成大媽們跳廣場舞的新場地；進出小區人員增多致使健身等設施使用頻率增大，從而影響其使用安全和使用壽命。但是，我們應該清晰認識到，《意見》并非將現有單位或小區的圍墻“一拆了之”，更不是運動式的馬上拆除，而是逐步、有選擇地將面積較大、影響交通組織的單位大院和大型居住社區劃分為較小的居住組團，疏通部分內部道路并給予小區居民合理和充分補償，而規模較小的社區并不需要對外開放。

多數國家都實行街區制并且成功運行，推行街區制有利于我國城市交通組織的順暢。但是在街區制推進過程中，必須對城鎮居民加強宣傳，使之充分認知街區制的內涵及其優點，并采取適當措施減少人們對街區制在安全和環境等方面的擔憂。

二、我國實行街區制的理論依據和現實需求

我國推行街區制，首先，必須依據相關法律實施，包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等；其次，需要尊重城市發展和演變的自然規律，運用城市規劃等相關理論進行居住組團規劃；最后，需要認真分析當前我國城市經濟社會發展的現實，因地制宜，因城施策。

(一)法律依據

我國《憲法》第十條和第十三條規定“國家為了公共利益的需要”，可以依照法律對土地和公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。《物權法》第七十三條規定“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外”。開放小區內部道路就必然妨礙小區業主們共有的土地使用權，因此需要給予補償。對此，《土地管理法》第二條規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；第五十八條“為公共利益需要使用土地的和為實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的……政府可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償”。《物權法》第四十二條也規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。對于不變更土地權屬，只變更土地用途的情況，《城鄉規劃法》第五十條規定“因依法修改城鄉規劃給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償”。由此可見，對于逐步開放小區內部道路，在我國法律上并沒有障礙，國家既可以通過法律途徑收回土地使用權，也可以不收回而只改變其用途，但是在實施程序、補償機制和標準以及公共利益范圍等方面還缺乏詳細規定。內部道路公共化后，道路所占土地產權歸屬或用途發生變化，政府需依據土地使用剩余年限和當時的市場價值等補償業主，涉及房屋征收的需依據《國有土地上房屋征收與補償條例》進行補償。另一方面，《土地管理法》第八十條規定“依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款”。因此，單位和個人有義務在國家因公共利益收回土地時交還土地使用權。

(二)住區規劃

依據我國《城市居住區規劃設計規范(GB 50180—93.2002)》，以中國建筑區劃Ⅲ(即大概與四川盆地在內以東的長江流域重合)為例，城市住區按規模大小和等級的不同可分為居住區(750～2 000畝(根據人均居住區中高層用地控制指標和居住人口規模計算得出，下同))、居住小區(200～500畝)、居住組團(20～80畝)[3]。目前，我國的城市住區多是數百畝的居住小區規模，也有少數上千畝的居住區，有些政府部門、醫院、高校、工廠等企事業單位也輕易占地成百上千畝，而他們的共同特點就是以院墻或透視籬笆圍合，外部人員和車輛不得隨意進出。由于部分企事業單位、居住區和居住小區占地面積較大，路網密度偏低，車輛和行人多數情況下要從其外圍繞行，增加了時間等成本、降低了交通效率，不便于城市居民的生產生活。在國外，一些國家開始意識到街區制的缺陷，推廣適度規模小區制(邊距不超過200米，總面積不超過50畝)，有利于兼顧公共交通和居住品質。例如，美國波特蘭就根據本市地形和交通等特點設立了60米的街區寬度標準。當地市政部門考察發現，60米的街區尺度有利于土地的高強度開發，容易形成緊湊、可步行、宜人的城市空間。波特蘭市政府在其核心區進行高密度、高強度的土地開發，實現土地的集約利用，提高人口密度，增強城市活力。以往我國多數城市住區建設規模偏大，借鑒國內外經驗教訓，未來國內城市新建住區規模應控制在50～100畝(即居住組團)，這樣既不降低居住品質也可有效增加路網密度，便于組織交通，老舊大型住區也需按照相近規模逐步開放，并完善相關配套措施。

(三)宜居宜業

《意見》針對未來城市建設發展提出了“宜居宜業”的要求。目前我國多數城市的職住分離問題突出，這對城市內部交通、能源節約和環境保護形成了巨大壓力。未來的城市規劃將著重把比較安全的工商業等設施與居住區綜合規劃，豐富城市業態、方便居民生活、合理充實城市空間，在居住用地周邊創造盡可能多的工作崗位，促使居民就近就業和生活。從公共管理視覺而言，城市的“宜居宜業”建設不應僅限于規劃層面。新規劃的地區實現起來比較容易，而老城區的改造卻比較困難。首先是現存多數城市老城區城市密度較小，容積率偏低，建筑物相對低矮，不符合城市建設的高密度要求。其次是多數城市依賴于土地財政，新城開發建設成本遠低于舊城改造。對原有中心城區的開發改造，地方政府要以高價征收原來以低價出讓的土地，其財政上難以獲得支持。因此，對舊城的街區制改造可在保護單體歷史遺跡基礎上，混合布置居住區、商業設施、酒店等功能，以點帶面，逐步為老城區注入新的活力。再次是公眾法治素養還有待提升。高密度的街區建設意味著人與人之間距離縮小、接觸的機會增大，因此摩擦發生幾率也將增大。我國城市社會居民長期缺失自組織能力，導致很多城市居民不知道如何通過平等民主協商處理矛盾和糾紛，因此增大了對城管和警察的需求，引致基層政府膨脹，最終社會糾紛的矛頭可能會從物業公司轉向基層政府，增加城市社會管理風險。最后也是最值得注意的是，任何理念都需要找到如何落地的具體措施。作為“街區制”理念落實的最重要的執行者，城市規劃師和設計師們不僅需要扎實的專業基礎，而且更應該建立一種意識，即需要儲備大量公共管理學、心理學、法學、政治學和經濟學等相關的專業知識，只有這樣才能做出符合實際需求、能夠真正落地的城市規劃與街區設計。

(四)現實需求

目前，我國北京、上海、重慶等多數大城市均面臨比較嚴重的“城市病”，這很大程度上與城市規劃不合理、封閉住宅區建設無序擴張有關。我國現有大量規模較大的封閉住宅區和企事業單位形成對城市空間的割裂，嚴重影響到整個城市的路網布局，導致道路密度偏低，車輛、人流等交通不順暢。尤其是部分超大型社區因實行封閉管理,極易造成“斷頭路”和“丁字路”,不僅成為城市交通擁堵的重要原因，同時也會產生霧霾程度加重、碳排放量增加等連鎖效應。未來實行街區制改革，公共道路長度和路網密度將會顯著增加，從而達到治理道路擁堵和疏解城市交通的目的。封閉式住宅區和單位大院的樓宇與相鄰街道之間的聯系緊密度不強，部分僅能滿足住宅區內的居住、休閑和視覺等功能，而無益于發展服務業。封閉式住宅區的居民往往躲進小區自成一體，長期以來形成了比較封閉的觀念。即使在小區內部，居民之間也常常相互不認識，長期不相往來。大量排他性空間的存在，既抬高了和諧社會成本，也埋下了社會沖突隱患[4]。另外，部分大型社區尤其是某些“貴族社區”的土地利用更加粗放，而且進一步加劇了社會的兩極分化。中央提出小區放開政策的初衷就是為了解決城市交通路網布局問題，促進土地節約利用。同時，實行街區制還會帶來更多的商業活動，有助于增強城市社區的經濟活力。因此，推廣街區制本質上就是將占據大片土地的單位大院或居住區小型化，讓小區不再成為城市的“梗阻”，改進城市管理、提高城市活力和居民生活品質。

三、順利實施街區制的具體對策建議

居民們所支付的購房款，其實已經包含了土地出讓金，而且不僅是房屋所占土地，也包括公攤部分。因此，居住區內的道路等屬于小區業主共同私有財產，而且業主們每月繳納的物業費也有很大部分是用于小區道路、綠化等公共設施的正常運行。因此，小區內部道路公共化需要遵從以下3個方面。

(一)開放封閉小區需要尊重居民權益

街區制的推行需要加強宣傳，務必使民眾知曉并非所有小區均要拆除圍墻，而是針對妨礙交通組織的單位大院和大型社區，并且要先行立法，在實施過程中還須有民意征集、社會聽證、征收補償等環節，切實尊重居民利益，爭取大多數市民支持。最優的情況是地方政府與業主們協商一致同意開放封閉小區。《物權法》第七十六條規定了7種由業主共同決定的事項，其中“改建、重建建筑物及其附屬設施”，“應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意”。小區道路公共化必然涉及對相關道路設施、門禁系統的改建，在獲得業主同意的前提下，可以通過協商方式解決。但是，如果業主不同意，地方政府只能以征收方式打開封閉小區，經過正當程序并給予業主補償，并把這部分土地的使用權收歸國有。其中，補償應當包括退回相關土地使用權剩余年限的土地出讓金、道路建設成本、給小區居民帶來不便的補償等。最后，現在已有少部分土地使用權限到期、政府作為土地所有者可以依法收回相關道路的土地使用權，將原小區部分公共用地改變用途，作為社會公共道路。但是，大多數住宅小區的土地使用權限為70年，現在考慮仍為時尚早，此種方法對于打開道路、解決交通擁堵只能是遠水不解近渴。

總之，在產權明晰和法治化的前提下，面對安全生活與交通方便等不同訴求，政府與私人業主之間可以依法通過博弈達成解決方案。合理的改革路徑應當是按照現行法律的規定，切實考慮業主付出的成本和現實需求，采用市場和法律的辦法實現“逐步打開”，而不應當采用行政手段強硬推進。

(二)明確開放程序需要由易到難開展

在城市人口密集處打破畫地為牢的格局，從長遠看無疑是積極的。然而，我們應清楚這需要一個有相當難度和時間長度的轉變過程，它的平穩推行應重在引導和順勢而為，充分考慮其實際可操作性，避免成為類似“拆遷”式的強制推進。首先從新建社區不再封閉做起，《意見》的這一主張是穩妥的。如果開放社區的樓盤能夠賣得出去，就會對新的居住風尚形成示范，逐漸積累對城市規劃改造的積極影響。然后開放老的社區，從超大型社區，以及其封閉性對包括區內業主在內的當地群眾構成嚴重生活妨礙、群眾對開放社區本身就有愿望的地方做起。對道路交通影響不大且牽扯到復雜物權的小區，不應過早列入開放規劃的范圍。同時，一些實際安全保密壓力不大的社會組織機構大院(包括大學、企事業單位和政府機構等)如果處在完善城市交通網絡的重要位置，也應去大院化。應當鼓勵它們當中一些單位(如大學等)帶頭拆除圍墻[5]，融入城市的街區化進程，助推城市的深度開放。這方面，湖南大學、哈爾濱工程大學等本身就是很好的范例。

針對大型老舊社區的開放，各地必須慎重且盡快啟動，選擇城區主要堵點附近的大型社區開展試點，并由相關專業組織機構進行跟蹤研究，總結經驗教訓以利于制定并推行具有可操作性的本地區“條例”。另外，可借鑒國內現有類似街區制的典型社區經驗，如重慶市渝北區江與城社區等。已建成的住宅小區和單位大院客觀上不具備共享內部道路的，堅決不能強拆硬搞；客觀適宜共享內部道路的住宅小區和單位大院，在法治先行和民主協商的前提下應逐步開放。

(三)借鑒國外經驗充分滿足居民要求

1977年，世界建筑師大會發布《馬丘比丘憲章》強調，城市應是具有持續性和一體化的結構體系，明確鄰里間、地區間以及城市內部各單元間的功能關系，解除城市模塊間的藩籬。現代規劃大師簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中指出街區制存在不安全因素的原因不是街區地理位置，也不是窮人和流浪漢的問題，若要消除街區不安全隱患，須增加街道“人氣”，如沿街開設夜晚仍活力不減的各式小店、小酒吧、電影院等，在裝點住宅區魅力的同時提升街道的吸引力，為街區提供穩定的安全保障[6]。1990年以來世界各國大規模實施街區制項目并逐年遞增，比如美國2004年比2003年增加了37%，達到648個項目[7]。較為保守的英國則通過制定相應的法律來維護街區安全秩序與休閑空間，包括《街區保護法》(1967)和《城鄉規劃法》(1971)等，從最初針對單體建筑的保護擴展到多個建筑的集合體，逐步形成街區保護的概念，這些制度存續至今并一直維護著英國的街區安寧。

中國推廣街區制，可以借鑒歐美國家的規劃與法律制定，新建或改造舊社區為規模適度、四面圍合的居住組團(50～100畝)，還要保證后續的智慧安保、新型物業等各種措施能夠跟上[8]，以滿足居民對安全、清潔、休閑的要求。

四、落實地方政府責任保障街區制推廣

法國思想大師、社會學家列菲伏爾指出“住宅是家庭免受外界侵襲的最后屏障，住宅、街區、城市都不是‘物品’，而是居民投入了時間和情感的‘作品’”[9]，城市居民對街區的歸屬感本身就成為集體占有城市空間的一種正當訴求。因此，首先就要求地方政府擔負起責任和義務維護城市居民的合法權益，并及時回應公眾對街區制的疑問和擔憂，完善居住區周邊的配套基礎設施，從而保障居民生命財產安全和提升居民生活質量。其次，地方政府是街區制推廣中社會公共權力的行使者，角色地位特殊。而推廣街區制必然涉及多方面的利益，地方政府需要權衡和協調各方利益，共同民主協商推動街區制實施。地方政府在推廣街區制時既要認真全面聽取社會組織和公眾等相關利益群體的意見和心聲，又要充分發揮多元主體的資源優勢，將部分設施工程外包給社會組織去建設，這樣既減輕了地方政府部門壓力，又能夠節約成本，并能激發社會組織的活力和帶動經濟社會發展。地方政府主動與居民協商，能夠更好地滿足居民需求，減少甚至避免不必要的社會矛盾及沖突，從而為街區制推廣工作減輕阻礙。再次，公共安全是公眾生活與工作的基本前提和基礎，地方政府有責任建立切實可行的應急管理與救援制度體系，科學維護社會公共安全和保護居民合法利益，保障經濟社會平穩健康發展。畢竟街區制的城市建設形式可能會加大居住區生活的安全風險，因此，地方政府必須積極回應居民對公共安全問題的擔憂，在保證不損害居民合法權利和不降低居民生活質量的前提下，引導社區居民接受街區制改造。

地方政府在推廣街區制中要充分履行自身責任。一是要充分了解和深入分析當地的城市規劃與建設情況，尤其是城市內部交通道路密度，在保證配套設施的基礎上制定與城市發展相適應的街區制改造方案，比如路網結構設計、主次道路分配、居住區出行距離、安保設施配備等。這些詳細指標和要求的制定既有利于增強街區制實施的適應性和體現我國城市建設的合理性，又可因城施策，使公眾深刻認知并充分理解和支持街區制的推廣。二是推行街區制必然導致物業管理方式的變革，如何繳納物業管理費就成為不容忽視的問題。地方政府需要及時出臺相關規定，保證物業費收繳和支出納入正確的管理和合法的監督范圍之內，并且不增加居民負擔。地方政府還要積極開辟推行街區制的穩定資金渠道，同時避免加重財政負擔。部分地方政府部門的人力要更多地深入到基層，加強與居民、物業公司和房地產開發商的聯系，及時溝通解決矛盾。三是地方政府在推行街區制過程中應敢于接受公眾監督。相關法律法規自然是政府部門和行政人員不可逾越的紅線，地方政府要在繼續抓好內部監督的同時，廣開言路，暢通反饋渠道，大膽引入公眾和非政府組織等第三方的監督。這樣既有利于降低監督成本并提高政府工作人員參與街區制推廣工作的積極性，也有利于居民和非政府組織及時了解街區制的工作進度及注意事項等，引導他們共同參與和順利推進街區制的實施。

[1]中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見[EB/OL].[2016-02-22].http://www.scio.gov.cn/zhzc/3/32765/Document/1469105/1469105.htm.

[2]王靜文.推廣街區制需弄清難點所在[N].中國城鄉金融報，2016-03-04.

[3]吳志強，李德華.城市規劃原理[M].4版.北京：中國建筑工業出版社，2010.

[4]王格芳.街區制改革需穩步推進[N].大眾日報，2016-04-13.

[5]師安寧.從法律視角正確解讀街區制改革方向[N].中國國土資源報，2016-03-03.

[6]JACOBS J.美國大城市的死與生[M].2版.金衡山，譯.南京：譯林出版社，2006.

[7]陳偲.歐美國家這樣發展街區制[N].學習時報，2016-03-31.

[8]街區制，考驗開發商的產品規劃、物業公司管理模式[N].徐州日報，2016-03-03.

[9]吳燕怡，萬高隆.私權與公權之沖突及地方政府責任[J].云南行政學院學報，2009，11(3):80-83.

(責任編輯魏艷君)

Block System: New Exploration of the Urban Development Plight in China

WANG Ai-guo

(Party School of Chongqing Committee of C.P.C, Chongqing 400041, China)

Block system is a kind of urban construction form adopted by most countries in the world, and it is also a future choice of China. The implementation of the block system will not only cause great attention from all sectors of society, but also influence the city planning, construction and management of our country profoundly. Through guiding citizens’ cognition of the block system rightly and taking effective measures to avoid the possible safety and environmental issues, their worry and misunderstanding can be effectively reduced. According to the foreign experience, China’s block system policy should be implemented in the easy-to-difficult order of new community-institution compound -old community, and promote the housing cluster of appropriate scale (50 to 100 mu), and enhance various security measures. Meanwhile, the citizen in old community should be compensated fully in accordance with the law.

block system; urban construction; housing cluster

2016-06-02

王愛國(1982—)，男，山東萊蕪人，講師，博士，研究方向：土地管理與城市規劃。

引用格式：王愛國.街區制：我國城市發展困境的新探索[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(8):54-59.

format：WANG Ai-guo.Block System: New Exploration of the Urban Development Plight in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):54-59.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.08.009

C939

A

1674-8425(2016)08-0054-06