新常態(tài)下地方立法原則的研究

丁孟洋，陳宏光

（安徽大學(xué)，安徽合肥，230601）

新常態(tài)下地方立法原則的研究

丁孟洋，陳宏光

（安徽大學(xué)，安徽合肥，230601）

黨的十八屆四中全會(huì)勝利召開(kāi)，將依法治國(guó)提到了新的高度，《立法法》的修改通過(guò)，將享有立法權(quán)的城市擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市。由此，中國(guó)的法治建設(shè)迎來(lái)了新常態(tài)。立法是法治建設(shè)的起點(diǎn)，地方立法又是立法的一個(gè)重要組成部分。在新常態(tài)背景下，立足于合肥市地方立法工作的實(shí)踐，結(jié)合地方立法的理論，提出新常態(tài)下地方立法應(yīng)堅(jiān)持法律至上的原則、堅(jiān)持人大主導(dǎo)的原則和堅(jiān)持地方特色的原則。

地方立法；法律至上；人大主導(dǎo)；地方特色

2014年，依法治國(guó)的觀念得到更新，依法治國(guó)的內(nèi)容得到豐富，從以前單一層面的依法治國(guó)，開(kāi)始向多領(lǐng)域、深層次的依法治國(guó)轉(zhuǎn)變。即在國(guó)家層面，推進(jìn)依法治國(guó)；在政府層面，推進(jìn)依法行政；在執(zhí)政黨層面，推進(jìn)依法執(zhí)政；同時(shí)推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)，使依法治國(guó)的觀念得到全面貫徹和執(zhí)行。我們可以說(shuō)迎來(lái)了法治建設(shè)的新常態(tài)。在新常態(tài)下，建設(shè)法治中國(guó)必須堅(jiān)持立法先行，加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。正因?yàn)榈胤搅⒎ㄗ鳛橹袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，所以更要關(guān)注地方立法工作；2015年，對(duì)施行十多年的《立法法》進(jìn)行了較大幅度的修改，其中所有設(shè)區(qū)的市都將擁有立法權(quán)，是此次修法的一個(gè)重要特色。在《立法法》修訂之前，我國(guó)只有國(guó)務(wù)院經(jīng)認(rèn)定的“較大的市”才享有地方立法權(quán)，一共不到50個(gè)；但在修訂之后，全國(guó)近300個(gè)設(shè)區(qū)的市都將擁有地方立法權(quán)，由此可以看出，具有地方立法權(quán)的市的數(shù)量的壯大。［1］但是，《立法法》也對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的范圍進(jìn)行了限制，只局限在解決地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的幾個(gè)領(lǐng)域。那么在國(guó)家全面推進(jìn)法治建設(shè)和放開(kāi)地方立法權(quán)的新常態(tài)的背景下，地方立法應(yīng)堅(jiān)持什么原則呢？結(jié)合合肥市地方立法的實(shí)踐，筆者認(rèn)為新常態(tài)下的地方立法應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：堅(jiān)持法律至上的原則；堅(jiān)持人大主導(dǎo)的原則；堅(jiān)持地方特色的原則。

一、堅(jiān)持法律至上的原則

所謂法律至上是指一切組織包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家武裝力量、企事業(yè)等組織與公民個(gè)人，在組織、開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，都必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定，任何組織和個(gè)人都沒(méi)有凌駕于憲法至上的特權(quán)。［2］新常態(tài)下，地方在立法的過(guò)程中進(jìn)行更需要遵守憲法和法律的規(guī)定。法律至上的原則較為抽象，具體工作中難以把握。因此，為了地方立法能夠便于執(zhí)行，有必要對(duì)法律至上的原則進(jìn)一步進(jìn)行闡述。我們可以從立法者應(yīng)該積極遵守還是消極踐行兩個(gè)方面，將法律至上的原則分成法律優(yōu)先原則和法律保留原則兩個(gè)原則。

（一）堅(jiān)持法律優(yōu)先的原則

法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)越。主要兩個(gè)方面的涵義，一是在法律有規(guī)定的情況下，地方立法機(jī)構(gòu)在制定地方性法規(guī)的時(shí)候，不能無(wú)視，隨意突破上位法的規(guī)定；二是在法律沒(méi)有規(guī)定的時(shí)候，或者制定法律的條件還不夠成熟，地方又迫切需要這方面的法律法規(guī)時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)可以制定地方性法規(guī)，也可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的地方規(guī)章。例如在沒(méi)有上位法的規(guī)范的前提下，合肥市基于規(guī)范城市管理，提高城市公共服務(wù)水平，創(chuàng)建文明、和諧宜居的城市環(huán)境的需要，向合肥市人大提出了制定《合肥市城市管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱城管條例）的議案。合肥市人大在認(rèn)真調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，于2014年通過(guò)了《城管條例》。條例規(guī)范了合肥市城市管理執(zhí)法的主體、范圍、職權(quán)、程序以及相應(yīng)的法律責(zé)任，為城管執(zhí)法的公開(kāi)透明、廉潔高效提供了法律與制度的保障，也為日后上位法的制定積累經(jīng)驗(yàn)。但是一旦制訂了相關(guān)的上位法后，先前制定的下位法與之后制定的上位法存在異議時(shí)，就要及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止。

（二）堅(jiān)持法律保留的原則

法律保留的概念最早是由行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶在《法國(guó)行政法原理》一書(shū)提出的，他認(rèn)為行政權(quán)的正當(dāng)性來(lái)源于法律的授予，行政權(quán)合法地干涉公民的人身和財(cái)產(chǎn)自由的前提是行政權(quán)獲得法律的授權(quán)。但這一概念被學(xué)者們誤認(rèn)為只是適用于行政法領(lǐng)域。后來(lái)，隨著自然權(quán)利理論的發(fā)展，奧托·邁耶對(duì)法律保留的概念進(jìn)行了修正，強(qiáng)調(diào)法律保留是普遍的一般的法律原則不僅僅只適用于行政法領(lǐng)域。［3］后來(lái)，德國(guó)《基本法》實(shí)踐了奧托·邁耶的學(xué)說(shuō)，將法律保留的原則應(yīng)用于立法領(lǐng)域，即著名的授權(quán)明確性條款。我國(guó)立法在實(shí)踐過(guò)程中接受了這一觀點(diǎn)，從而無(wú)論是舊的《立法法》，還是新修訂的《立法法》都對(duì)法律保留進(jìn)行了規(guī)定。

《立法法》規(guī)定，國(guó)家主權(quán)、國(guó)家組織、國(guó)家基本制度及公民基本權(quán)利以及必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)屬于法律保留的事項(xiàng)。其中有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)不得授權(quán)，屬于絕對(duì)保留的事項(xiàng)；其他尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，屬于相對(duì)保留的事項(xiàng)。2013年，實(shí)行了50多年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度被全國(guó)人大常委會(huì)廢除，就是因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)制度涉及剝奪和限制人身自由，但只是以行政法規(guī)的形式規(guī)定，而不是以法律的形式規(guī)定，顯然違背了法律保留的原則。因此，地方制定地方性法規(guī)的過(guò)程中，要嚴(yán)格堅(jiān)守“法律保留的紅線”，特別是堅(jiān)守“絕對(duì)保留的紅線”。

二、堅(jiān)持人大主導(dǎo)的原則

（一）堅(jiān)持人大主導(dǎo)的理論基石

新常態(tài)下，地方立法工作應(yīng)堅(jiān)持人大主導(dǎo)的原則，這取決于立法權(quán)的性質(zhì)，取決于人大的地位，取決于憲法的授權(quán)，取決于新常態(tài)的需要。

首先，取決于立法權(quán)的性質(zhì)。立法是將統(tǒng)治階級(jí)的意志通過(guò)代議機(jī)構(gòu)上升到國(guó)家法律的活動(dòng)。那么誰(shuí)享有立法權(quán)？自然由統(tǒng)治階級(jí)享有，但在社會(huì)主義國(guó)家，立法權(quán)由全體人民享有。人民通過(guò)代議制機(jī)構(gòu)表達(dá)和行使立法權(quán)，我國(guó)的代議制機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，各級(jí)的人民代表大會(huì)組成我國(guó)最基本的政治制度人民代表大會(huì)制度。人民的意愿和權(quán)利通過(guò)人大代表以議案的形式，在人代會(huì)上得到集中表達(dá)和行使。立法權(quán)的行使亦是如此，所以，人大的主導(dǎo)作用受制于立法權(quán)的性質(zhì)。

其次，取決于人大的地位。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大組成我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力的中心。在中央，全國(guó)人大通過(guò)選舉產(chǎn)生國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院。并將行政權(quán)、司法權(quán)分別授予他們，自己保留立法權(quán)。各級(jí)地方人大亦是如此，因此，不難得出人大在地方立法中的主導(dǎo)地位。

再次，取決于憲法的授權(quán)。堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持人大在立法中的主導(dǎo)作用，在1954年，我國(guó)第一部社會(huì)主義憲法中就得以確立。雖經(jīng)歷數(shù)次修訂，但從未動(dòng)搖，而且不斷加強(qiáng)和鞏固。我國(guó)現(xiàn)行的憲法明文規(guī)定：國(guó)家立法權(quán)和地方立法權(quán)分別由全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方人大及其常委會(huì)行使。除此之外，2015年新修訂的立法法也為各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法法中的主導(dǎo)作用提供了法律依據(jù)。憲法和法律的授權(quán)，使人大在立法中的主導(dǎo)作用具有正當(dāng)性的來(lái)源。

最后，取決于新常態(tài)的需要。在法治建設(shè)新常態(tài)的背景下對(duì)國(guó)家的治理能力、黨的執(zhí)政能力以及政府的行政能力都提出了巨大的挑戰(zhàn)，要應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持法治的思維，因?yàn)榉ㄖ问亲顬橛行У纳鐣?huì)治理模式已達(dá)成一種共識(shí)，而立法又是法治的起點(diǎn)，再者，立法權(quán)又由人大掌握，所以，人大在立法中的主導(dǎo)作用不言而喻。

（二）堅(jiān)持人大主導(dǎo)的路徑選擇

然而，在實(shí)際工作中，這種主導(dǎo)作用發(fā)揮得并不理想。具體表現(xiàn)為：一是在法規(guī)立項(xiàng)過(guò)程中的主導(dǎo)性不夠強(qiáng)；二是在法規(guī)案起草、論證中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠；三是在法規(guī)案審議中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。［4］為此，我們需要從以下幾個(gè)方面堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法工作的原則：

1.完善人大主導(dǎo)的工作機(jī)制

完善人大主導(dǎo)立法工作的機(jī)制，逐步建立其“人大主導(dǎo)型”的立法制度體系。在立項(xiàng)階段，每年公布立法計(jì)劃后，人大有關(guān)的專門委員會(huì)要跟政府相關(guān)的部門主動(dòng)進(jìn)行對(duì)接，指導(dǎo)前期的工作，共同參與調(diào)研、論證，形成“人大提前介入”制度，為后面的法律草案的起草做好準(zhǔn)備。《城管條例》在制定的過(guò)程中，合肥市人大常委會(huì)法工委的同志，就及時(shí)和合肥市城管局進(jìn)行對(duì)接，一同去基層調(diào)研，了解相關(guān)情況。在起草、論證階段，人大可以委托政府的相關(guān)職能部門起草，但要防止“部門利益法律化”的傾向，也可以委托法律專家或政府法制部門起草，但要注意過(guò)于抽象、缺少可操作性的問(wèn)題。這就需要人大常委會(huì)組織建立立法的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，讓政府相關(guān)職能部門、法制部門、還有法律專家，人大相關(guān)的專門委員會(huì)在一起討論、交流，讓職能部門的相關(guān)訴求，以適當(dāng)?shù)男问阶兂煞刹莅父宓臈l文。在審議階段，建立法規(guī)意見(jiàn)辦理機(jī)制，既要征求相關(guān)職能部門的意見(jiàn)和建議，還要通過(guò)門戶網(wǎng)站、報(bào)紙等渠道廣泛收集人民群眾的意見(jiàn)的建議，認(rèn)真梳理。同時(shí)，明確辦理責(zé)任、程序和辦理方式等方面的規(guī)定，對(duì)建議加以采納的，寫進(jìn)法規(guī)的修改稿中，不采納的，需給出充分理由，使法規(guī)草案審議更加規(guī)范，審議質(zhì)量不斷提高。《城管條例》在審議的過(guò)程中，就通過(guò)合肥市政府網(wǎng)站、合肥論壇等媒介向廣大市民發(fā)布征求意見(jiàn)稿，征求大家的意見(jiàn)和建議。

2.落實(shí)人大主導(dǎo)的工作制度

首先，為落實(shí)責(zé)任，確保有關(guān)立法的工作制度得到有效執(zhí)行，應(yīng)建立和完善一系列有關(guān)立法的規(guī)范、制度，形成一批切實(shí)有效的工作機(jī)制。例如可以制定《地方立法程序規(guī)定》、《地方性法規(guī)立項(xiàng)若干規(guī)定》。其次，堅(jiān)持開(kāi)門立法的工作制度。在立法過(guò)程中采取立法調(diào)研、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等工作形式，廣泛收集民意、集中立法信息、提高立法質(zhì)量。再次，完善審議制度。人大及其常委會(huì)對(duì)審議過(guò)程中存在重大問(wèn)題或爭(zhēng)議的法規(guī)草案可以采取擱置爭(zhēng)議或不表決的辦法處理；對(duì)于某些重要的條款，可以實(shí)行單獨(dú)表決。最后，加強(qiáng)督查制度，落實(shí)好法規(guī)和制度規(guī)定的任務(wù)和責(zé)任。人大常委會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)人大有關(guān)專門委員會(huì)、政府及有關(guān)單位的組織、督查，使其創(chuàng)新工作方式方法、改進(jìn)工作作風(fēng)、做好服務(wù)工作，進(jìn)而確保人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用得到較好的發(fā)揮。

3.把握人大主導(dǎo)的角色定位

準(zhǔn)確的角色定位對(duì)于發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用舉足輕重。人大在立法中首先是個(gè)組織者，組織各方參加到立法活動(dòng)中。其次是個(gè)協(xié)調(diào)者，協(xié)調(diào)各方在立法博弈中的利益平衡。最后是個(gè)推動(dòng)者，推動(dòng)整個(gè)立法活動(dòng)的進(jìn)程。在這其中尤其要處理、協(xié)調(diào)好四對(duì)關(guān)系，即人大主導(dǎo)作用與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府間的配合、公民的權(quán)利保障和常委會(huì)的主體作用的關(guān)系。

第一，人大主導(dǎo)作用和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木；離開(kāi)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)作用亦是如此，不能長(zhǎng)久。基于此，人大要善于把黨的主張、意見(jiàn)和建議通過(guò)合法的途徑，轉(zhuǎn)化成法律法規(guī)的要求。如黨提出要實(shí)現(xiàn)“全面二胎”、“延遲退休”等政策，現(xiàn)在從國(guó)家到地方各級(jí)人大正在審議修訂《計(jì)劃生育條例》。

第二，人大主導(dǎo)作用和政府配合的關(guān)系。政府配合是人大主導(dǎo)作用的重要方面，人大是立法決策機(jī)構(gòu)，但立法決策的前期立項(xiàng)、起草、論證以及后期的執(zhí)行、反饋、評(píng)估，甚至中間的審議都離不開(kāi)政府的支持配合。因此，地方人大在審議具體的法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)成立一個(gè)法規(guī)起草小組，其成員可以由人大、政府法制部門、職能部門以及法律學(xué)者專家組成。這樣，便于組織、協(xié)調(diào)各方利益，提高工作效率，推動(dòng)立法進(jìn)程。在這其中要注重調(diào)動(dòng)政府相關(guān)職能部門的積極性，因?yàn)榱⒎ǖ母黜?xiàng)活動(dòng)都離不開(kāi)相關(guān)職能部門的支持。《城管條例》的制定，就是因?yàn)楹戏适谐枪芫衷谝?guī)范城市管理、創(chuàng)建文明城市中有這方面的迫切需要，于是向人大提出立法需求，然后列入立法計(jì)劃，再到立項(xiàng)、起草、論證、審議，最后到通過(guò)，立法的各項(xiàng)活動(dòng)都離不開(kāi)政府職能部門的協(xié)助。

第三，人大主導(dǎo)作用和公民權(quán)利的保障的關(guān)系。公民權(quán)利的保障是人大主導(dǎo)作用不可或缺的一部分。只有公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利得到充分尊重，公民才能通過(guò)多種途徑了解地方立法的相關(guān)信息，參加到地方的活動(dòng)中，同時(shí)監(jiān)督地方立法的工作，從而實(shí)現(xiàn)地方立法的科學(xué)化和民主化。所以人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，要組織和引導(dǎo)公民有序參與立法工作，廣泛征求人民群眾對(duì)立法的意見(jiàn)、建議，集中民智，反映民意，邀請(qǐng)市民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議，主動(dòng)聽(tīng)取立法專家的看法，最終，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的目標(biāo)。

第四，人大主導(dǎo)作用和常委會(huì)主體作用的關(guān)系。人大主導(dǎo)作用的發(fā)揮離不開(kāi)人大常委會(huì)主體作用的發(fā)揮。人大每年只開(kāi)一次大會(huì)，一次會(huì)期只有十幾天，這就決定了人大能夠直接審議通過(guò)的法規(guī)案是有限的，而人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有專門的組織、專門的人員、專門的主任會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議等制度，這樣就為人大發(fā)揮主導(dǎo)作用提供人員、制度等保障。實(shí)踐中，由專門委員會(huì)負(fù)責(zé)法規(guī)草案中專業(yè)問(wèn)題的審查，由法律委員會(huì)負(fù)責(zé)法規(guī)草案中法律問(wèn)題的審議，在遇到復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，地方人大還組織兩個(gè)委員會(huì)在一起聯(lián)合審查，充分體現(xiàn)人大常委會(huì)在組織建設(shè)上的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，人大常委會(huì)還經(jīng)常組織委員和人大代表參加法規(guī)立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證、審議等各項(xiàng)活動(dòng)，使委員和代表盡可能全面、深入地了解立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高法規(guī)案審議的質(zhì)量。

三、堅(jiān)持地方特色的原則

（一）堅(jiān)持地方特色的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，一國(guó)的法律規(guī)范和政治制度要充分考量各種制約因素，例如一國(guó)的防御力量、進(jìn)攻力量、政治制度自由、公民自由、貿(mào)易、稅收、貨幣、宗教、地方風(fēng)俗甚至地理環(huán)境等要素。［5］我國(guó)地域遼闊，人口眾多；各區(qū)域之間，各民族之間政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)間存在著較大差異。作為在全國(guó)頒布實(shí)施的法律，要有普遍性，難以全部考量這些因素，但地方性的法規(guī)，要兼顧地方的特殊性，充分考慮地區(qū)差異的因素。例如在廣東省和安徽省盜竊罪的標(biāo)準(zhǔn)就不一樣，因?yàn)閮傻氐陌l(fā)展水平不一。所以地方在立法過(guò)程中要堅(jiān)持地方特色的原則。具體來(lái)說(shuō)：地方立法要立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分考量當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境與地理環(huán)境等因素對(duì)立法調(diào)整程度的影響，制定出有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性的地方性規(guī)章；同時(shí)要注意解決上位法礙于全國(guó)普遍施行的要求而不宜解決地方特殊性的社會(huì)問(wèn)題。［6］

（二）堅(jiān)持地方特色的制度實(shí)踐

地方性立法活動(dòng)根據(jù)其內(nèi)容主要分成兩類：一是實(shí)施性立法活動(dòng)，主要是為執(zhí)行中央層面的法律法規(guī)，再結(jié)合實(shí)施區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況作具體規(guī)定的活動(dòng)；二是創(chuàng)制性立法活動(dòng)，即利用地方立法解決地方性事務(wù)問(wèn)題而進(jìn)行的活動(dòng)。

1.堅(jiān)持地方特色的實(shí)施性立法

從實(shí)施性立法的涵義可以看出，其具有從屬性和自主性兩種特征。從屬性要求地方立法不可以把隨意突破抑或全盤移植上位法的做法，當(dāng)作地方立法的特色。自主性則要求地方立法工作充分發(fā)揮創(chuàng)造力，大膽進(jìn)行嘗試與創(chuàng)新。其中，地方性法規(guī)通過(guò)細(xì)化和補(bǔ)充上位法的規(guī)定，正是實(shí)現(xiàn)地方立法自主性、進(jìn)行立法創(chuàng)新的重要方法和手段。

所謂細(xì)化，就是地方人大結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)上位法的抽象性規(guī)定加以具體化，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，使上位法更接地氣，通過(guò)地方立法這一載體增強(qiáng)了法律行政法規(guī)的生命力。細(xì)化的對(duì)象，是中央層面制定的，同時(shí)與本行政區(qū)域相關(guān)的較為抽象的法律規(guī)范；細(xì)化的動(dòng)因，則是中央層面制定的法律規(guī)范與地方立法所要解決的發(fā)展問(wèn)題基本適用，但不夠具體，缺乏操作性。

所謂補(bǔ)充，可分為法律的填補(bǔ)和續(xù)造兩種情形。法律的填補(bǔ)，是指針對(duì)某一具體問(wèn)題，上位法沒(méi)有作出具體性的規(guī)定，但其立法精神、立法原則已有蘊(yùn)含，地方立法時(shí)可增加相應(yīng)的規(guī)定。法律的續(xù)造，是鑒于上位法的法律規(guī)范所具有的普遍性特征，對(duì)地方立法所需解決的一些特殊方面或者特殊領(lǐng)域的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定，在符合上位法的前提下，地方立法可對(duì)其進(jìn)行二次創(chuàng)造，從而豐富了上位法的內(nèi)涵。［7］續(xù)造的廣度和深度，不能違背法律至上的原則隨意實(shí)施，要嚴(yán)格依據(jù)上位法的立法精神進(jìn)行。但也不能墨守成規(guī)，僵化機(jī)械地遵守上位法的規(guī)定，要根據(jù)地方立法解決實(shí)際問(wèn)題的需要，在法律規(guī)定的框架內(nèi)適度創(chuàng)新。

2.堅(jiān)持地方特色的創(chuàng)制性立法

創(chuàng)制性立法活動(dòng)屬于對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行立法的活動(dòng)，沒(méi)有上位法可以遵循，甚至沒(méi)有周圍省市的地方性法規(guī)可以借鑒。這就需要地方立法者樹(shù)立能動(dòng)立法的理念，積極開(kāi)拓立法資源，善于發(fā)掘法律淵源和拓寬立法途徑，做地方立法的先行者、試驗(yàn)者，為地方立法創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn)。

首先，創(chuàng)制性立法要樹(shù)立能動(dòng)立法的理念。依法治國(guó)和依法行政要求我們要樹(shù)立能動(dòng)立法的理念，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。例如民營(yíng)企業(yè)普遍存在融資難、技術(shù)落后、人才引進(jìn)難、缺少政策扶植等發(fā)展難題，合肥市為破解民營(yíng)發(fā)展難題，制定《促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》（以下簡(jiǎn)稱《民營(yíng)條例》），通過(guò)建立銀企對(duì)接機(jī)制、設(shè)立高層次人才引進(jìn)資金、中小企業(yè)發(fā)展資金等制度安排，幫助民營(yíng)經(jīng)濟(jì)走出發(fā)展的困境，樹(shù)立了地方立法引領(lǐng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行和創(chuàng)造作用。創(chuàng)制性立法就是要對(duì)地方發(fā)展中急需解決而上位法又沒(méi)有明確規(guī)定的問(wèn)題，進(jìn)行立法規(guī)范，充分發(fā)揮地方立法拾遺補(bǔ)缺的作用，為上位法的制定提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

其次，創(chuàng)制性立法要善于發(fā)掘法律淵源。第一，汲取正確的立法指導(dǎo)思想，現(xiàn)階段黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于依法治國(guó)和地方立法工作的有關(guān)論述，是我們進(jìn)行地方立法工作的指導(dǎo)思想，并且要根據(jù)這一指導(dǎo)思想編制相關(guān)立法規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。第二，明確科學(xué)的選題立項(xiàng)方向。地方創(chuàng)制性立法主要是解決地方性問(wèn)題，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。地方人大在制定年度立法計(jì)劃的時(shí)候，既要征求政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，也要向企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織和個(gè)人尋計(jì)問(wèn)策，將《城管條例》列入2014年年度立法計(jì)劃，就是合肥市人大吸納合肥市城管局的意見(jiàn)作出的決定；而《民營(yíng)條例》則是在合肥市人大響應(yīng)國(guó)家鼓勵(lì)、支持和發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的號(hào)召，廣泛聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)家、社會(huì)公眾意見(jiàn)的背景下制定和頒布施行的。因此，只有明確科學(xué)的選題立項(xiàng)方向，才能減少地方立法偏差，減少“試錯(cuò)成本”，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧進(jìn)步。

最后，創(chuàng)制性立法要擴(kuò)寬立法路徑。創(chuàng)制性立法沒(méi)有上位法可以遵循，甚至沒(méi)有其他省市的立法機(jī)關(guān)可以借鑒。如何制定法律規(guī)范，需要立法者充分利用和調(diào)動(dòng)各類法律資源。第一，轉(zhuǎn)化相關(guān)方面的政策。黨和政府的政策是地方人大進(jìn)行立法的重要依據(jù)。政策的條文大多是號(hào)召性的、原則性的，可操性不強(qiáng)。將政策性的條文轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)中的法律規(guī)范，要明確政策制定和執(zhí)行的主體、范圍、內(nèi)容，便于監(jiān)督和管理；同時(shí)，又賦予政策的法律強(qiáng)制性，更有利于政策的實(shí)施。《民營(yíng)條例》是合肥市人大整合國(guó)家、部委和安徽省有關(guān)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)政策和條文，并結(jié)合合肥市發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要制定的。第二，先行制定有關(guān)法規(guī)。通過(guò)立法解決遇到的特殊問(wèn)題，破除制約地方科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的藩籬。如何管理好城市一直是實(shí)踐中的難題。對(duì)此，合肥市制訂了《城管條例》，明確城市管理人人參與的原則并賦予相應(yīng)的權(quán)利；引入城市管理委員會(huì)機(jī)制，對(duì)“城市養(yǎng)鴿”、“光污染”、“商家高音喇叭促銷”等最新出現(xiàn)的城市問(wèn)題進(jìn)行了明確的處罰。這些法律規(guī)范對(duì)于通過(guò)立法解決城市發(fā)展的難題，具有樣本意義。

地方立法堅(jiān)持了法律至上的原則、人大主導(dǎo)的原則以及地方特色的原則，就是把握了新常態(tài)下地方立法活動(dòng)的主要規(guī)律和行動(dòng)方向，就能為依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政提供完善的制度保障，為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、破解發(fā)展難題提供立法支持。

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D922.1

A

丁孟洋（1991-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。陳宏光（1963-），男，教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、政府法治。