農村法治建設現狀及解決路徑分析
——基于皖北地區農村調查

毛玉勇（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

農村法治建設現狀及解決路徑分析
——基于皖北地區農村調查

毛玉勇
（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

實現社會的善治，法治是社會治理現代化建設的重要保證，更是實現中華民族偉大“中國夢”的前提。十八屆四中全會提出法治社會、法治國家、法治政府建設共同推進。然而，我國廣大農村依然是法治建設的薄弱地帶。本課題組以皖北地區農村法治建設為考察對象進行實地調研，基本現狀是：通過“一五”到“六五”的普法和法治建設推進，廣大農民法律意識逐漸提高。但是，依然存在國家對“三農”立法滯后、村民法律素質偏低、農村法治運行機制不健全不科學等諸多亟待解決的問題。針對農村法治建設現實，要通過加大“三農”方面的立法，探討出適合農村法治運行的有效機制，來助推農村法治建設。

農村法治；建設；現狀；對策；探析

到2020年建黨百年時，我國將全面建成小康社會，這就意味著我國包括廣大農村地區的物質文明、精神文明、政治文明等建設將有大的改觀。法治建設狀況是衡量社會進步的標尺之一。改革開放三十幾年來，農村問題一直是薄弱環節，特別是農村法治建設方面仍是個短板，這與我國的城鄉一體化建設是不協調的。沒有廣大農村法治建設，就談不上法治社會的建設。筆者對當前皖北地區農村法治建設現狀進行了深入調研，組織派出所、司法所、鄉鎮政府工作人員共同組成調查組，深入皖北幾十個村進行實地調查，通過采取座談、家庭走訪、田野訪談、發放調查問卷等方式，深入了解當前農村法治建設現狀，在探討其成因的基礎上，思考其相應對策，以期助推農村法治建設工作。

一、當前皖北地區農村法治建設現狀

從1986年開始的“一五”普法，到現在的“六五”（2011-2015）普法，經過近30年的普法教育，廣大農民群眾法律素質和依法維權意識得到了普遍的提高。特別是近年來由于集體土地征收和拆遷補償問題，農民群眾將政府告上法庭的案例屢見不鮮。但由于長時期的城鄉發展不平衡，農村法治建設有很多不足之處，通過調查主要有：

（一）農村立法進程滯后，認識有偏差

現階段我國有著這樣一個現實的狀況：農業人口龐大，農村經濟單一、落后，農民思想轉變慢。從某種意義上我國依舊是一個農業大國，而農業乃一國之根本，因此，農村的穩定對于我國的發展就顯得相當重要。而在一個法治社會中，穩定是要由法律來保障的。可一直以來，農村一直都被忽視，甚至一度被壓制，這便導致農村與城市的發展差距日益拉大，再加上我國在涉農方面的立法存在歷史欠賬，沒有根據農村時代的發展及時做到廢、改、立。例如，現在由于發展的需要，各地集體土地征收拆遷工作如火如荼，其所依據的法律還是《中華人民共和國土地管理法》（1986年頒布實施，2004年第二次修正）和《中華人民共和國城鄉規劃法》（2007年頒布，2008年施行）。至今為止《集體土地上房屋征收及補償條例》仍未出臺。就連農民群眾都抱怨“國家的有關法律和政策也該改改了”。同時基層干部對農村法治工作在認識上也存在偏差，在現實的政績考核中經濟發展是“重頭戲”，多數基層干部認為農村法治工作是“軟任務”，農村法治工作沒有擺在重要的位置，甚至認為可有可無，其實這是一種短視行為。領導干部不重視，就談不上工作的有序推進了。這樣就給農村法治工作的推進帶來了一定的困難。

（二）農民群眾整體受教育程度偏低

目前農村文盲、半文盲人員仍存有一定比例，農民文化素質整體偏低，施教難，在接受法律認知、感知方面存在不同的歧義，加之很多普法教育宣傳工作流于形式，導致現在農村中有許多糾紛因這部分人缺乏法律知識，不會用法，不知如何依法維權，釀造不必要的糾紛而影響一個地方的穩定。這一點從調查數據上可以看出：在相對較貧窮的村里，有約55%的村民對法律一無所知，約19%的認為法律不如村規民約可信，18%的村民認為在不得已的情況下才會求助法律，約8%的農民認為在其利益受侵害時會主動用法律維權。這些數據充分證明了農民對基本法律知識之缺乏與維權意識之淡薄。目前農村文盲、半文盲人員仍存有一定比例，農民文化素質整體偏低施教難，在接受法律認知、感知方面存在不同的歧義，加之很多普法教育宣傳工作流于形式，導致現在農村中有許多糾紛因這部分人缺乏法律知識，不會用法，不知如何依法維權。農村人口的文化素質偏低在客觀上制約了農村普法效率的提高，加上現在農民外出務工人員增多，幾乎所有村莊都不同程度地出現了青壯年勞動力外出打工、老幼婦孺留守的現象，因此人員難以集中，普法時間難以安排。在家的農民不僅接受法制教育的能力低，而且很難做到學以致用，而外出務工的人員急需得到法律幫助，卻又缺乏學習的機會。

（三）法治宣傳教育保障差，法治學習難安排

自農村實行家庭土地聯產承包責任制后，農民的生產經營方式、生活方式都發生了根本性的變化，農民集體活動的時間和機會可謂少之又少，加之大部分農民常年外出，法制宣傳教育難以落到實處。農民經營活動的分散性、流動性和從業結構的多元化，使得法治宣傳教育時間難以安排。一是統一認識難。部分村干部擔心老百姓學法后，會斷章取義理解法律，給基層工作開展帶來“額外”難度。因此對普法工作抱著應付態度，不主動組織廣大村民學習法律知識。而農民群眾對少數干部以權代法、不依法辦事的現象既不滿又無奈，認為“打官司不如找關系”，從而不同程度地產生了對學法的抵觸情緒，造成“信訪不信法”的不利局面。二是集中村民難。自農村實行聯產承包責任制后，農村生產經營方式、生活方式發生了轉變，農民集體活動的時間和機會很少。加之部分農民常年外出務工，難以集中起來開展法制宣傳教育。三是因材施教難。由于農村文盲、半文盲人數仍占相當比例，參差不一的文化素質給“一鍋煮”式的普法宣傳帶來相當難度。這部分人員不懂法律，往往崇尚“用拳頭”解決問題，因此極易引發各類矛盾糾紛。四是務工參學難。隨著市場經濟的發展，農民外出務工經商已成時尚。這些人員一般只有春節時回來一趟，節后又外出務工，很難將他們組織起來進行法制培訓。五是經費保障難。農村普法經費嚴重不足，很多鄉鎮沒有列入財政預算，有的雖然列入了，但也往往是“空頭支票”。這導致了法制宣傳教育工作由于缺乏經費保障而無法經常性地開展。六是時間安排難。農忙時農民“兩頭不見日”，農閑時多又外出務工，很難組織他們坐下來參加法律知識學習。此外，個別執法不嚴、司法不公的現象在一定程度上挫傷了農民群眾學法的積極性，使一些農民產生了學法無用的思想，影響了農村法治工作的順利開展。

（四）普法認識尚不到位

部分領導干部，尤其是主要領導更換頻繁，一個五年的普法周期內至少要更換兩名以上的主要領導，“一朝君王一朝臣”，很多時候讓鄉鎮普法辦的負責同志難以適應。加之個別主要領導干部對法制宣傳教育重要性的認識不足，著力抓經濟工作、計劃生育工作、文明創建工作等，在他們看來只要經濟工作上去了，法制教育可做可不做。另一方面認為農村老百姓學法后，常常“法為我所用”，往往斷章取義片面理解法律，造成基層干部工作開展難。還有，農民群眾對少數干部以言代法、以權壓法、不依法辦事現象十分不滿，甚至出現糾紛寧肯信訪、上訪，也不愿意打官司，由此不同程度地產生了對學法的抵觸情緒，即使學法也是針對有利于最大化實現自身利益的法律，而且由于知識有限，理解偏差，造成斷章取義、偏頗執拗等現象。

（五）經費保障不足

調查發現，縣、鄉（鎮）農村普法經費嚴重不足，很多鄉鎮沒有列入財政預算，有的雖然列入了，但也往往只是“空頭支票”。這導致了法制宣傳教育工作由于缺乏經費保障而無法經常性地開展。盡管《安徽省法制宣傳教育條例》明確了普法經費的規定，市、縣（區）的五年規劃、每年的工作計劃等文件中也有明確規定，但落實很難，很多鄉鎮根本沒有列入財政預算，即使列入了財政預算，也僅僅是一小部分，甚至有的是開“空頭支票”。大部分鄉鎮的普法經費基本上是在迎接檢查時靠領導臨時審批解決一點，這就導致法制宣傳教育工作由于缺乏經費保障而難有實效。

（六）考核機制不合理

盡管每年層層簽訂目標考核責任書，但都是綜合方面的，農村普法宣傳教育及法治建設工作沒有擺到重要的位置，在年度檢查中只要鄉鎮的產業發展、結構調整、招商引資等社會事業搞好了，即使農村法治工作沒怎么搞，也不影響工作年度考核大局。在普法檢查的過程中形式大于內容，務虛的多，務實的少，不能引起主要領導的足夠重視，也正因如此，養成了領導在抓工作時更多的是抓經濟建設、抓上級布置的中心工作，從而出現忽視了抓普法教育的尷尬局面。在每年工作考核中，法制教育所占分值甚微，對普法工作抱著應付態度，走過場，流于形式，令負責普法的專職同志也隨之走過場，流于形式。

二、當前農村法治建設現狀形成的原因

第一，部分領導干部對農村法治工作的認識嚴重不到位，甚至嚴重缺位，對法制建設在推動中國社會進程、社會經濟發展的地位和作用沒有正確的認識和估價，在推進該項工作方面沒有發揮領導干部引領示范帶頭作用，在平時舉辦的法制教育培訓中多是一般工作人員，很難看到領導的身影，學習筆記也是其他同志代筆。部分農民存在法律實用主義和與己無關論的思想，對自己有利、有用的就感興趣，就去學習；對自己不利，暫時無用的就不愿學。只講權利，不講義務，更不想負責任。

第二，學用脫節、司法不公、執法不嚴，以及“出了糾紛找信訪”、“打官司就是打關系”等社會不良現象，嚴重挫傷了人民群眾學法的積極性。我國傳統社會以儒家思想為主導，在觀念上和實踐中都體現出“人治大于法治”，法治只是人治的輔助手段。由于長期以來“人治”的傳統思想深深根植于人們的骨髓里，遇事找關系擺平是解決問題的首選。特別在信訪問題上，地方政府大多“花錢買平安”，用“人民幣”解決“人民內部矛盾”，用行政手段解決司法問題，這實質上是對司法終局裁決的一種扭曲，纏訪鬧訪可以得到好處等這些現象嚴重挫傷了人民群眾學法的積極性。另外執法不嚴，司法不公現象的存在使群眾對司法產生不信任感，一些農民戲稱“法律雖是一本‘好經’，但讓一些歪嘴和尚念跑調了”。

第三，普法教育缺乏創新，觀念陳舊，形式單調，即使有創新也不切合農村的客觀實際，令基層普法工作者疲于應付，不能真正調動普法的主觀能動性。宣傳手段滯后，教育針對性、趣味性不強，難以適應新形勢下農村普法工作的客觀要求。單調呆板的形式不能適應村民需求，例如，每逢宣傳日在集市上散發一些傳單、開大會之類并沒有多大效果。應該隨著農村經濟結構的調整。農民思想觀念的新變化，采取廣大農民喜聞樂見的寓教于樂、寓教于文藝等形式把法治宣傳教育工作向深度和廣度發展。

第四，考核機制不健全，不完善。工作機制還不夠健全，在整合普法力量、落實部門行業普法責任制方面探索不夠。應當深入調查研究，達到普、治結合，著眼于“治”，一個地方的依法治理狀況正是普法教育的外在表現形式。隨著依法治國的進程不斷加快，作為農村法治建設工作理應強化推進力度，努力實現農村各項事業的依法治理。

三、加強農村法治建設的對策建議

推進農村法治建設工作，就是要引導農民信法、積極學法、自覺守法、正確用法。推進農村法治工作是一項艱巨的系統工程。

（一）扎實開展好農村普法宣傳教育工作，夯實農村法治建設工作的基礎

1.圍繞一個目標。農村普法的目標，就是通過普法宣傳教育切實提高農村干部群眾的法律意識，增強法制觀念和依法辦事的能力。使農村干部自覺依法行政，嚴格依法辦事，從而推進農村法制化建設。

2.突出兩個重點。一是突出重點對象。著重抓好鄉鎮干部、執法人員、農村“兩委”班子成員和法制宣傳員、人民調解員的學法與用法。在每次村委會換屆選舉結束后，都要把新任“村官”的法律培訓提高到首要位置。二是突出重點內容，重點組織宣傳與農民群眾生產生活密切相關的法律法規，如《農村土地承包法》、《土地管理法》、《婚姻法》、《人口與計劃生育法》、《治安處罰法》、《合同法》等，力求讓這些法律家喻戶曉、深入人心。

3.開展三項工作。一是開展面對面交談，宣傳法律知識。農閑時，村民有集中在一定場所休閑交談的習慣，結合這一實情，先集中鎮包村工作組成員學法，而后要求在農閑中分別到村民集中休閑地與村民面對面交談。在交談中既做到了解掌握糾紛情況的動態，又有針對性地宣傳相關的法律知識，以達到提高村民素質，預防矛盾糾紛發生之目的。二是抓好外出務工人員的學法。外出務工人員有在春節期間回家與家中團聚的習慣，抓住這一良機，在每年春節前夕，各鄉鎮組織司法所、綜治辦、派出所及勞動服務站的人員，深入到外出務工人員較為集中的村，協助村委會舉辦外出務工人員法律知識講座。三是抓好“小手牽大手”活動。通過學校向中、小學生宣傳有關法律知識，發放法律宣傳提綱，并由中、小學生帶回家向家長及長輩宣傳。實踐證明，這一做法能起到一定的法律宣傳效果。

4.用好四個載體。一是運用培訓開展普法宣傳。二是運用廣播電視開展普法宣傳教育。在電視臺增設律師說法專題板塊，選擇本地的實際案例以案說法，吸引群眾觀看，從而達到自然直觀的教育效果。三是利用各類專欄、板報開展普法教育。農村的板報、專欄更貼近群眾，極易為群眾所接收。四是通過其它載體進行普法宣傳。如鄉黨校、村婚育學校都是很好的宣傳教育平臺。

5.采取五項措施。一是集中上大課，由鄉鎮司法所長、法律服務工作者為各村“法律明白人”講授業務知識；二是普法講師團為各鄉鎮舉辦巡回法制講座，講授法律法規；三是結合觀摩組織座談講座；四是集中考核考試，每次培訓結束后進行測試。五是堅持每月一次對鄉鎮、村干部法律培訓。

6.打造六個平臺。一是黨員服務中心。利用各行政村黨員服務中心便民利民的特點，積極進行民主法治制度宣傳和法律援助服務。二是黨員教育活動點。通過組織收看電教片，學習普法讀本，組織討論等形式，對村級黨員進行普法教育，同時聽取黨員對普法工作的意見和建議，帶動更多的公民學法知法守法。三是農村現代遠程教育網。依靠這一載體，因需施教，分類指導地開展專題法制講座。四是農村黨校。各村依托基層黨校，定期邀請普法講師團成員和部門專家就法治建設，勞動法，出租房屋管理，治安管理等法律法規進行教育。五是農家書屋。增大法制類存書量，以滿足黨員群眾自主學法的需求。六是法制宣傳窗。在村級辦公室、各自然村設置法制宣傳窗，使其成為分布最廣、村民最喜歡的法制教育平臺。

7.實行法律七進。一是法律宣傳、法律服務進鄉村。二是法制文藝進鄉村。組建法制文藝演出隊，利用節假日和晚上，深入鄉村開展法制類文藝演出活動。三是法制文化進鄉村。設置永久性法制宣傳欄，不斷更新法律法規宣傳內容，設立法律圖書專柜。放映法制類影片，讓農民群眾在歡樂中接受法律宣傳教育。四是發動大學生送法進鄉村。利用寒暑假聯系大學生到農村進行法律咨詢服務，講法制課，體驗鄉村生活。五是法律志愿者服務進鄉村。組織政法系統的志愿者、律師協會會員等進鄉村，廣泛開展以維權服務、心理咨詢、法制專題講座為內容的專項活動。六是法制單位創建進鄉村。以“民主法治示范村”的創建為載體，開展各種法制創建活動。七是“一信一冊一卡”進鄉村。針對農村普法人員難集中、時間難安排、內容難理解、效果難顯現等問題，分類向農戶發送“一信一冊一卡”，即一封普法信、一冊維權指南、一張法律援助聯系卡。

（二）創新工作方法，務求推進農村法治建設工作出實效

1.貼近生活，突出實用性針對新農村建設的迫切需要和廣大農民群眾的現實需求，選擇與農民群眾生產生活聯系最密切的法律法規作為法制宣傳教育的重點。一要圍繞促進農村民主法治建設的要求，以憲法為核心，開展公民基本權利義務方面法律的宣傳教育，增強廣大農民依法行使權利和依法履行義務相統一的觀念，提高依法參與民主管理意識和水平。二要圍繞發展農村經濟的要求，開展農業生產和市場經濟方面法律的宣傳教育，培養農民契約自由、辦事合法、公平競爭、誠實守信等意識和習慣，滿足發展農村經濟的要求。三要圍繞實現農村社會和諧的要求，開展維護穩定和化解矛盾糾紛、保障合法權益方面法律的宣傳教育，引導農民依法解決各種矛盾和糾紛，依法表達正當的利益訴求，促進農村和諧穩定。

2.靈活多樣，突出針對性。農民群眾居住比較分散，人員流動較大，文化水平參差不齊，整體素質不高，人員難集中、時間難安排、活動難組織，針對農村的這些特點，要創新宣傳教育的方式方法，在增強法制宣傳教育的感染力和吸引力上下功夫。當前就是要大力推進“法律進鄉村”工程和“法律大集”活動，盡可能運用貼近農民生產生活的典型案例開展法制宣傳教育，寓法制于新聞事件，寓法制于典型案例，寓法制于百姓生活，寓法制于文藝娛樂，進一步提高法制宣傳教育的趣味性、導向性，真正使法律知識和法律意識在潛移默化中深入人心，使廣大農民群眾自覺主動地參與到法制宣傳教育中來。要充分發揮報刊、電視、廣播和網絡等現代大眾傳媒的作用，暢通大眾傳媒在農村的宣傳渠道。

3.抓住時機，突出時效性開展農村的法制宣傳教育工作與中心工作相結合，為開展各項工作營造良好的法制環境，如結合春、秋兩季的秸桿禁燒要大力宣傳《大氣污染防治法》；結合征兵工作要大力宣傳《兵役法》；結合計劃生育工作，要大力宣傳《人口與計劃生育法》；結合選舉工作，要大力宣傳《選舉法》；抓住農民工返鄉的時機，要大力宣傳《治安管理處罰法》、《信訪條例》等法律法規。

4.常抓不懈，要切實加強黨委、政府領導對這項工作的領導，形成黨委領導，政府實施，全社會共同參與的工作格局，把農村法治建設工作列入議事日程，與依法解決農民的實際問題結合起來，樹立法治權威。要切實加強農村法治宣傳教育制度建設，增加人、財、物的投入，落實普法經費，真正把農村法治工作做實、做細、做活，為建設社會主義新農村提供優質高效的法律服務和良好的法治環境，營造濃厚的農村法治建設氛圍。

（三）更新觀念、緊貼農村實際，構建農村法治運行新機制

1.要創新農村法治工作理念。要針對建設新農村的迫切需要和廣大農民群眾的現實需求，切實做到農村法治建設狀況需要什么法律就突出宣傳什么法律，農民需要什么法律就重點宣傳什么法律。大力開展以“四民主”、“兩公開”為主要內容的民主管理教育，進一步推進農村基層民主建設。

2.“法律進鄉村”應實現三個轉變。一是從偏重傳播法律知識向重視提高農民法律素質轉變。對階段性普法教育中成功的經驗、方法要在經常性普法教育中繼續運用并不斷發展。三是農村法律服務由被動型向主動型轉變。進一步建立和完善鄉村法律服務機構，在建立鄉鎮法律援助工作站的基礎上，建立村法律援助聯絡員制度，聯絡員一般要由村干部擔任，開展法律援助知識宣傳，了解和掌握當地困難群眾的基本狀況及對法律援助的要求，幫助當地需要法律援助的困難群眾向法律援助機構申請法律援助，協助法律援助機構調查核實法律援助申請人的經濟困難狀況，對困難群眾及時提供法律幫助，努力培育農村社會法治文化氛圍。

3.加強農村法治工作人才隊伍建設，發揮法律明白人作用機制。鄉鎮要把每村培養多名“法律明白人”作為重點工作實施，通過發揮“法律明白人”的引領、示范、宣傳作用，帶動農村法治工作。培養“法律明白人”要做到三個注重：一是注重對“法律明白人”的選擇，要把村“兩委”班子成員、回鄉知識青年和轉退伍軍人、外出務工人員、青少年學生做為“法律明白人”的重點培養對象，讓他們先學一步、多學一點、學深一點，把他們培養成為普法工作的骨干。二是注重對“法律明白人”的培訓。由鄉鎮統一舉辦培訓班，聘請專門人員，對培訓對象分類進行集中培訓，使他們掌握相關的法律法規知識。三是注重發揮“法律明白人”的作用。給這些“法律明白人”劃分責任區，包對象、交任務、教方法，并配備必要的宣傳資料和工具，讓他們在學法、懂法、守法的同時，逐步成為農村法治工作的宣講員。對一些素質較高的“法律明白人”吸納他們加入村民調解委員會，在調解群眾糾紛的實踐中，宣傳法律法規會受到良好的效果。

4.加強農村普法教育基礎設施和陣地建設運行機制。一是普遍設立法制報刊閱報欄。法制報刊具有涉法量大、以案釋法、知識性與趣味性相結合的特點，是農民群眾非常喜愛的普法教材。二是充分發揮電視的法制宣傳教育功能。電視節目具有迅速、生動、形象、直觀的優勢，寓普法于新聞的報道，寓普法于生活場景、寓普法于文化娛樂，深受廣大農民群眾的喜愛。三是集中力量建設村級法律圖書室。在村委會設立圖書室，購置一定數量的法律書籍，訂閱一些法制報刊、掛圖等，建立定期開放和圖書借閱制度，為農民學法提供服務。四是要整合各法律宣傳部門，根據當地農民生產生活實際，創作出廣大農民喜聞樂見的法制文藝作品，用于下鄉宣傳，發揮全社會聯動作用。

推進農村法治建設工作是一項復雜的社會系統工程，任重道遠。農村，作為一個特殊的社區空間，其內部傳統與現代相交織，變化與凝固相共生，各種內外、新舊因素紛繁復雜、相互制約、相互影響。在這種情況下，我們很難僅僅通過邏輯推理的研究方法來準確理解和把握法治在農村社會的實踐與推行。在現代化法治建設的過程中，我們必須正視這個活生生存在著的卻又似乎屬于另一個知識系統和傳統的社會生活的存在。

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D920.0

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中共安徽省委黨校系統2015年度重點課題（QS201520）

毛玉勇（1970-），男，研究生，副教授，研究方向為法理學。