我國環境保護投融資問題與機制創新研究

陳　雯

(福建師范大學 經濟學院，福州 350108)

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我國環境保護投融資問題與機制創新研究

陳雯

(福建師范大學 經濟學院，福州 350108)

摘要：隨著我國環境保護進入常態化，環保產業的發展迎來巨大機遇，環境保護投融資的需求也大大增加。盡管目前我國環境保護多元化、社會化的投融資模式正逐步形成，但在投融資總量、結構和渠道等方面仍存在一系列制約環保產業發展的問題。基于此，我國應加大財政投入并建立穩定的環保資金增長機制；構建更為科學的統計口徑，引入第三方治理機制；提升PPP模式的適配性，大力發展綠色金融。

關鍵詞：環境保護；投融資；機制創新；PPP模式；綠色金融

近年來，國家出臺了一系列環保政策法律法規，加大了環境保護的力度，全面推進了環境治理，特別是2015年1月1日開始實施新修訂的《環境保護法》,為進一步保護和改善環境、推進生態文明建設提供了強有力的法制保障，為我國環保產業的發展帶來了巨大的機遇，也促使環境保護投融資需求大大增加。盡管我國目前環境保護多元化、社會化的投融資模式正逐步形成，但仍存在總量不足、結構不合理、渠道不豐富、機制創新不足等問題，嚴重制約了環保產業的發展。本文擬剖析我國環境保護投融資的現狀和存在的問題，并就如何創新我國環境保護投融資發展機制提出相應建議。

1我國環境保護投融資現狀

1.1我國環境保護投融資總量

按照國際慣例，環境保護投資的統計指標為環境污染治理投資，而根據國家環境保護部的相關規定，環境污染治理投資范圍包括：城市環境基礎設施建設投資、建設項目“三同時”環保投資和老工業污染源治理投資。表1為2009-2013年我國環境污染治理投資基本情況。

表1　2009-2013年我國環境污染治理投資基本情況

數據來源：中國統計年鑒2014和中國環境統計年鑒2014

從表1中可以看出，近幾年來，我國環境保護投融資總量呈逐年上升趨勢，并且上升幅度較大，從2009年到2013年，環境污染治理投資總額增長了80.98%。在環境污染治理投資的3個項目中，城市環境基礎設施的投資額最大，說明國家一直很重視用于城市排水、燃氣、集中供熱、園林綠化、市容環境衛生等方面的投資。近幾年，工業污染治理投資增長較快，增速為96.05%，說明工業企業結合技術改造和清潔生產用于污染防治的力度越來越大。此外，我們注意到“三同時”項目環保投資增長最快，五年來增長了1倍多，說明國家對于產生污染物的新建項目的配套環保治理工作越來越重視。

1.2我國環境保護投資結構

環境保護投融資結構可以用城市環境基礎設施建設投資、建設項目“三同時”環保投資和工業污染治理投資的比重來反映，如表2所示。

表2　2009-2013年我國環境污染治理投資資金分布比例(%)

數據來源：中國統計年鑒2014

表3　2009-2013年城市環境基礎設施投資資金分布比例(%)

數據來源：中國環境統計年鑒2014

從表2數據看，2009-2013年城市環境基礎設施建設在我國環保投資中平均占比為62%，這說明：一方面，人民群眾對環境質量的要求逐漸提高，促使政府加大這方面的投入來滿足公眾對生活環境質量的需求；另一方面，從城市環境基礎設施投資資金分布情況來看(表3)，燃氣、集中供暖和園林綠化等比重超過了60%，在一定程度上影響了真正意義上的環境保護投資效果。從我國的經濟結構上看，工業在國民經濟中的比重約為40%左右，而2009-2013年的工業污染源治理投資的總額平均占比不到10%，從而影響了工業污染物所導致的環境狀況的改善。表2顯示，近幾年建設項目“三同時”環保投資比例逐年穩步上升，而新建項目是環境污染的重要來源之一，因此，只有保持長期穩定的投入，才能建立防治污染的長效機制。

1.3我國環境保護投融資渠道

目前，我國環境保護投融資渠道不斷增多，除了原先的財政轉移支付和銀行貸款之外，近年來公私合營的PPP 模式、綠色金融、環境產權交易等市場化融資手段層出不窮，形成了政府與市場、財政與市場資本相結合的多元化、社會化投融資格局。

(1)環保產業 PPP 模式進入擴大應用階段。從2014年國家提出在環保公共基礎設施建設領域大力吸引社會資本參與( PPP 模式)至今，國務院、國家發改委以及財政部等多部門已經圍繞PPP下發過近10份文件，強化了相應的政策支撐，各種社會資本開始大量進入環保領域，極大地推動了PPP 的發展。截至2015年5月，在國家發改委已公開發布的1043個PPP項目中，環保類項目達到370個，投資總額在1700億元左右[1]。而2015年全國已披露的環保PPP計劃投資項目已達到239個，總投資突破1270億元[2]。

(2)綠色金融體系正在逐漸建立。所謂綠色金融體系是通過發行綠色信貸、綠色證券和推進綠色保險等方式將社會資本引入環境保護領域。從“十三五”規劃可以看出，推動綠色金融發展是今后我國金融業改革和發展的重要內容。據專家預測，未來5年我國發展綠色金融的資金需求將達到4萬億—30萬億元之間[3]。從近幾年的實踐來看，中國銀監會和發改委分別于2012年和2015年發布了《綠色信貸指引》和《能效信貸指引》，對銀行業金融機構有效開展綠色信貸、大力促進環境保護提出了明確要求，同時鼓勵銀行業金融機構積極開展能效信貸業務。2015年在中共中央和國務院聯合印發的《生態文明體制改革總體方案》中，也詳細闡述了綠色金融體系的建設要求，包括建立綠色評級體系、推廣綠色信貸、支持設立各類綠色發展基金，以及積極推動綠色金融領域各類國際合作等。作為對政策的響應，各類銀行和金融機構大力推進綠色金融業務。數據顯示，截至2014年末，銀行業機構綠色信貸余額達7.59萬億元，其中21家主要銀行綠色信貸余額增長15.67%，為6.01萬億元[4]。而作為領頭羊的中國首家“赤道銀行”——興業銀行，業已累計為3400多家企業提供綠色金融融資5558億元，余額2960億元[5]。此外，綠色證券和綠色保險也有一定程度的發展，例如中廣核風電有限公司附加碳收益中期票據等綠色債券的發行、高環境風險行業環境污染強制責任保險試點的推進等等，但這方面總體上仍處于探索和起步階段。

(3)環保產業基金的成立和環境產權交易市場的健全為企業提供了更多的環保投融平臺。到目前為止，我國已經成立的環保主題基金至少有15只[6]，而環保產業股權投資基金的規模也已超過10億元，可撬動約50億元資本投入環保領域[7]。在環境產權交易方面，我國主要開展了排污權交易和碳排放權交易的試點工作：到2013年底，11個排污權交易試點省市的排污權有償使用和交易金額累計超過40億元[8]，可見，市場機制的引入改變了排污企業的收支模式，由初期的政府儲備出讓為主逐步轉變為企業間自主交易為主，為環境保護的市場化開辟了新的有效途徑；而碳排放權交易試點工作已于2011 年底在我國7個省市開展，截至2015年3月，試點省市碳排放權交易累計成交約2000萬噸，金額近13億元[9]。另外，我國計劃在2016年啟動全國碳排放權交易市場，碳排放交易量可能涉及30億-40億噸[10]。

2我國環境保護投資存在的問題

2.1我國環境保護投資總量不足

中國環境科學院的研究表明，要使我國環境問題得到基本的控制，環境保護投資需占GDP的1.5%-1.8%之間；而要使環境質量有明顯改善，環境保護投融資需占GDP的2%-3%[11]。但從2009-2013年的數據來看，我國環境保護投資占 GDP 的比重為1.64%左右，也就是說，雖然近幾年我國在環保投資總額上有較大增長，但是還不能使環境質量得到明顯改善。再比照國外，2011 年英國環保投資占GDP比重為5.28% ，法國為5.27%，意大利為3.14% ，日本為6.17%[12]95，遠高于我國的相應數據。另外，我國從 2012 年開始統計“環境污染治理直接投資”的指標，該指標反映直接用于污染治理設施和具有直接環保效益的投資，具體包括老工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資，以及城市環境基礎設施投資中用于污水處理及再生利用、污泥處置和垃圾處理設施等項目的投資，是衡量直接作用于環境保護的資金指標。從表 1數據看，2010-2013年我國環境污染治理直接投資占GDP比重均低于0.8%，可見，去掉具有爭議項目后的我國環保直接投資水平更低。環保投資總量的明顯不足，不利于我國環境污染的治理，既不能阻止新增污染的發生，更不能解決歷史欠賬的環境污染問題。

2.2我國環境保護投資結構不合理

由表2、表3可知，城市環境基礎設施建設在我國環保投資中的比重最大，而園林綠化、燃氣、集中供熱等城市基礎設施項目雖然具有一定的環境效益，但其與環境保護的目的卻有一定的差異，甚至是否將其作為環保投資的構成部分都產生了較大爭議。國外通常將此項目歸入環境收益的活動中，并不列入到環保投資的范圍中，我國也在2012年后以“環境污染治理直接投資”指標排除了非直接環保行為所用資金。如果將環境污染治理投資所包含的內容簡單歸為末端(城市環境基礎設施)、過程(老工業污染源治理)和源頭(“三同時”建設項目)治理3種類型[12]93，那么目前我國的環境污染治理仍明顯偏重于末端治理，而對過程和源頭的治理投入不足，這就會導致企業的污染治理水平、治理效果、治理設施無法滿足企業的發展，從而使環境質量無法提升。如果這種投入和治理模式不加以改變，環境保護的效果是無法得到改善的。

2.3我國環境保護投融資機制創新不夠

當前環境保護投融資機制創新的重點在于投融資模式，特別是PPP模式創新和綠色金融創新兩大方面，其中最主要的問題是大量的社會資本與環境保護需求難以融合。雖然PPP模式在環保領域的潛力被廣泛看好，但由于長期以來對環保專業知識缺乏了解，對環保團隊的運營與項目的建設缺乏經驗，投資人不敢貿然投放資金，這對社會資本的流入形成了障礙。此外，由于存在PPP的投資回報機制不穩定、市場公正性和規范性不足、風險防范機制和引導機制不完善等問題，投資方難以找到突破口和融合點。而在綠色金融方面，現階段金融機構環保投資引導機制的缺乏和環保項目本身經濟效益的低下，成為制約金融機構環保投資的瓶頸。同時，由于環境保護融資平臺還不健全，綠色金融產品品種相對匱乏，金融和資本市場對環境治理的支持力度仍然較小。截至2014年底，雖然21家銀行業金融機構綠色信貸余額占其各項貸款的比例為9.33%[13]，但與國外相比，綠色信貸占比和規模仍然偏低，綠色證券和綠色保險的發展也明顯不足。

3促進我國環境保護投融資發展的措施

3.1加大財政投入，建立穩定的環保資金增長機制

一是提高財政預算中環保支出的比例，加大財政對環保的投入。2009-2014年我國財政預算中環保支出占財政總支出的比例一直都低于3%，與其他公共服務類財政支出相比，環保支出也明顯偏低，因此加大投入尚有空間。此外，鑒于環保投資具有很強的正外部性，加大政府財政投入也具有十分重要的激勵作用。同時，隨著我國公共財政體制改革的推進，國家預算內環保投資比例的提高符合我國公共財政改革的方向，環保投資應隨財政收入的增加而相應地增加。因此，可以通過提高環保支出所占的比例來增加我國環保投資的總量。

二是構建穩定的環保資金增長機制，保障我國環境保護投資總量的增長。雖然目前環境保護已被正式納入財政預算支出科目，為增加環保財政投入提供了重要保障，但確保環保投資的增加更需要建立持續穩定的環保投入增長機制。例如，建立健全環保投入與GDP、財政收入增長的聯動機制，使環境保護科目支出額的增速大于GDP和財政收入的增幅[14]；還可以在規范一般性轉移支付和加大中央財政轉移支付力度的同時，對地方政府的環保績效進行評估，獎優罰劣，加大財政綠色獎勵和補貼力度，以更好地調動地方政府進行環境保護投資的積極性，從而提高環境保護投資的總量。

3.2構建科學的統計口徑，引入第三方治理機制

環境保護投資結構不合理的主要原因是環境保護投資統計口徑寬泛。在適當加大中央環境保護投入力度的同時，政府應研究和構建更為科學的環境保護投資統計口徑，建立切實的環境保護投資效益評估體系，避免夸大環保投資的范圍，防止環保投資的“虛化”和“盲投”。此外，應進一步明確政府、企業和社會的環保事權，推進環境污染第三方治理，引入市場化機制來改變環境污染末端治理的模式，增加對源頭和過程的治理投入，以此來優化我國環保投資的結構。

3.3提升PPP模式的適配性，大力發展綠色金融

提升PPP模式的適配性，首先，應構建良好的投資回報機制。通過優化市場機制、完善招投標等制度來構建良好的市場環境，并在建立規范有序、公平競爭的市場環境的基礎上，完善包括價值、權益的確認和交易流轉在內的使用者付費制度，提高建設和營運環保配套設施的投資回報水平。其次，應健全社會資本投入的風險管控機制，包括事前對項目進行充分論證，避免同質化競爭帶來的風險；通過引入推進第三方，為項目實施提供風險識別和防范咨詢等。最后，應建立常態化的環境金融服務機制，提高環保PPP項目的授信額度和信用等級[15]。

大力發展綠色金融，包括：①建立并完善綠色金融制度，健全綠色金融產品實施的配套機制，這是促進綠色金融健康發展的根本保證，具體包括建立健全綠色金融法律制度、綠色金融業務制度等方面[16]。②積極開展綠色金融產品和服務創新，這是構建綠色金融體系的根本和關鍵。例如，可以在信貸政策制定、業務流程管理和產品設計過程中積極引進綠色環保理念，大力推廣綠色證券、綠色基金業務，逐步完善綠色保險市場，增加環保產業基金，構建我國綠色金融衍生產品體系，不斷完善綠色金融市場及其業務。③培育綠色金融機構。目前我國綠色金融的參與主體是商業銀行，因此可以鼓勵證券公司、保險公司等非銀行類機構參與綠色金融市場的發展；還可以設立專門投資環保領域的綠色銀行，構建綠色金融市場體系；同時，還要大力促進綠色金融中介機構發展，借助其相對的獨立性和專業性，為綠色金融深入發展提供幫助。

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責任編輯：沈玲

Study on Investment and Financing Problems and Mechanism Innovationin China's Environmental Protection

CHEN Wen

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Abstract：With the normalization of China's environmental protection, the development of China′s environmental protection industry has ushered tremendous opportunities, and the demand for environmental protection investment and financing has been increased significantly. Although a diversified and socialized investment and financing structure in environmental protection industry gradually emerges，problems such as the total amount of investment and financing, structure and channel that restrict the development of environmental protection industry still exist. Accordingly, China should increase financial input and establish a stable growth mechanism for environmental protection funds; build a set of more scientific statistical standards and adopt third-party governance mechanism; enhance the suitability of PPP Model and develop green finance.

Keywords：environmental protection； investment and financing； mechanism innovation； PPP Mode； green finance

中圖分類號：F270

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)01-0011-05

作者簡介：陳雯(1978-)，女，福建福州人，講師，碩士，主要從事財務管理和環境管理研究。

基金項目：福建省教育廳資助項目(JB13044S)；福建師范大學“青年教師成才”基金項目(VH040)

收稿日期：2015-10-20