進一步推進陜西“簡政放權 放管結合 優化服務”改革的建議

劉培倉++左貴元++王彩梅++王坤

摘 要： 2014年以來，陜西省委、省政府把推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革放在貫徹中央“四個全面”戰略布局中謀劃和推進，并取得了一定成效。但仍存在簡政放權同步性、系統性不強，行政審批規范化、信息化水平不高，監管機制、責任機制不完善等問題。建議加強改革的統籌規劃和協調推進，以法治思維和方式加大改革力度，大力推進行政審批標準化、信息化和基層政府承接能力建設，強化中介組織的規范與管理，制定規范、高效的監管制度框架。

關鍵詞： 陜西； 政府職能轉變； 審批制度改革

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.001

一、陜西推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的特點

（一）高度重視、統一部署全省“簡、放、優”改革

陜西省委、省政府把推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革放在貫徹中央“四個全面”戰略布局中謀劃和推進。2015年6月成立了職能轉變領導小組，7月印發了《推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，分解落實了55項重點工作任務。同時，按照分層推進的思路，加強對市縣行政審批制度改革工作的指導。根據省委書記趙正永的批示，總結了渭南市簡政放權、轉變職能“6張清單、6大平臺、5項重點改革、5大監管體系”的改革經驗，積極推動各市縣行政審批制度改革的深入開展。全省各市縣工作力度進一步加大，紛紛出臺改革措施，并取得成效。

（二）簡政放權力度加大，企業和市場活力進一步釋放

在將國務院取消下放的審批項目承接落實到位的同時，陜西主動推進本級政府行政審批制度改革。2013年以來，經過五批次清理，省級部門行政審批事項減少了556項，精簡比例達52.65%。公布了《省級部門行政許可項目匯總目錄》，實現了“目錄之外無審批”。特別是2015年5月以來，按照李克強總理提出的“五個再砍掉一批”的要求，全面清理行政審批中介事項，推進非行政許可審批事項取消的改革。同時，率先在全國推行工商注冊制度改革，實施“先照后證”和“三證合一”制度。咸陽市結合實際，將企業公章刻制許可納入改革，實現了“四證合一”。通過改革，大幅減少了行政審批事項，進一步降低了創業門檻，提高了辦事效率，使市場主體和社會活力得到釋放。截止2015年上半年，全省累計登記各類市場主體183.53萬戶，比上年同期增長17.90%，在全國排第17位。2015年上半年，全省新登記各類市場主體18.75萬戶，同比增長34.14%，在全國排第15位；全省中小企業營業收入1.3萬億，同比增長15.22%，增速居全國各省市第7位，處于全國增速“第一方陣”；全省實現生產總值7898.36億元，同比增長7.3%，超過7%的全國平均水平。

（三）簡政放權和精簡機構編制同步推進

2014年，陜西按照國務院關于地方政府機構改革的相關規定，對省政府45個工作部門重新核定“三定”規定，整合職能交叉、相近或者簡政放權后職能弱化的機構，共調整職能327項、精簡內設機構57個、核減編制632名。2015年，對省級黨群機關40個部門重新核定“三定”規定，精簡內設機構19個、核減編制323名。同時，市縣兩級同步推進黨政群機關機構改革，按比例精簡內設機構和編制，嚴控領導職數。積極推進鎮村綜合改革，實施新一輪鄉鎮行政區劃調整，減少鄉鎮數量207個。這些舉措為簡政放權提供了組織保證，鞏固了行政審批制度改革的成果。

（四）積極探索審批機制創新，邁出了實質性步伐

在審批機制改革創新的實踐中，一方面根據《行政許可法》提出的“相對集中行政許可權制度”，探索推進部門行政審批服務科室向政務大廳集中的審批運行模式，如：省住建廳組建了綜合便民服務中心，將建筑業、質量安全、勘察設計等分散在多個業務處室辦理的7個方面，27類專業，830多個事項納入便民服務中心，實行“一廳式”辦理。另一方面“以規范權力運行為基礎、以強化監督為抓手、以便民利民為目標”探索形成了“事進權不進、權力受監督”“集中服務、分散權力”的新的政務大廳運作的“銅川模式”?！般~川模式”既不同于過去行政審批權分散于各部門的審批模式，又不同于審批權高度集中的“濱海模式”，而是吸收了二者的優點，能夠最大限度地實現政務大廳整體性的組織管理、一體化的業務運作、無縫隙的對外服務，較好地實現了高效合法審批、服務便捷優化和對權力運行的有效監督。

（五）推動市場監管體系建設，事中事后監管加強

認真貫徹落實國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，加大對事中事后監管工作的督查力度，加強對重點區域、重點領域、重點環節和重點產品的監管，成效明顯。僅2015年上半年，全省查處食品藥品安全案件5991起，搗毀食品藥品違法窩點49個，食品藥品安全狀況得到改善。加強事中事后監管的基礎設施建設，基本建成了涵蓋省市兩級的全省統一信用信息平臺，30個省級部門已經與之實現了互聯互通。省工商局建成了全省工商部門企業信息公示平臺，實現了企業信息網上公示、查詢和監督，與全省統一信用信息平臺實現了有效銜接和實時信息交換，為全省各級部門共享企業信用信息提供了技術支持。為了加強企業信用監管，省政府出臺了《關于落實<企業信息公示暫行條例>促進企業誠信建設的實施意見》。同時，陜西積極探索推進大市場監管體制、推動市場監管體系建設，整合了縣區工商、質監等部門職責，成立了縣級市場監管局。在韓城市推進綜合行政執法體制改革試點，著力解決多頭執法等問題。

（六）積極探索實施“互聯網+政務”，政務服務不斷優化

2014年以來，陜西各地借助“互聯網+”的模式，優化政務服務，成為推進簡政放權改革中的最大亮點。如：寶雞、安康兩市公安部門按照“互聯網+交通管理創新”的思路，積極推進互聯網交通安全綜合服務管理平臺建設，預期實現130多項在線服務。咸陽市實施了互聯網“優政四大工程”（即：網絡安全共享、系統平臺共享、信息數據共享、網絡媒體共享工程）和惠民“六個一”項目（即：群眾辦事“一站通”、便民服務“一號通”、智慧醫療“一卡通”、治理社區“一格通”、掌上咸陽“一點通”、協同辦公“一網通”項目[1]），通過借助“互聯網+”，轉變了落后的服務方式，整合了分散的服務資源，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，把“服務群眾最后一公里”延伸到了群眾家門口、案頭電腦和掌中手機，真正落實了簡政放權、優化服務的要求。

二、改革中存在的突出問題

（一）簡政放權同步性、系統性需進一步加強

橫向上不同部門共同負責審批的項目，在取消或下放審批權時缺乏溝通，沒有同步進行，企業投資建設項目審批難；個別部門認為行政審批制度改革是牽頭單位的事，自己是改革的對象，主體作用發揮不明顯，工作中只是被動應付?？v向上由于事權下放與財權、要素配置不配套，少數部門和部分基層由于對改革認識不到位，行動不自覺，專業人才和經費缺乏等原因，導致基層政府承接能力不足的問題日益凸顯，成為改革的“梗阻”。

（二）行政審批規范化、信息化水平需進一步提高

目前，全省在行政審批目錄編制和取消下放方面取得了一定的進展，但在規范和優化方面，僅提出了一些原則性的要求，尚需進一步全面深入推進。一些審批項目內部審查標準不明、內控機制不嚴、前置要件多、程序繁雜、效率低下。由于種種原因，省級政務大廳建設滯后于改革發展需要。各地、各級政務服務中心發展水平參差不齊，部分地方政務服務中心以窗口為主導的行政審批運行機制尚未真正建立，企業和群眾辦事依然存在“兩頭跑路、兩頭送材料”問題。行政審批事項數據庫、網上辦事平臺建設落后于實際工作需要。

（三）事中事后監管機制、責任機制需進一步完善

簡政放權后，盡管省級各部門，普遍具有“既放又管，放管結合”的理念，但對加強和創新事中、事后監管缺乏研究，有效的監管機制、監管方式還沒有完全形成，在日常監管、綜合監管、聯動監管等方面缺乏相應規劃標準、設計標準等；對法律、市場和技術手段運用不夠，成為取消和下放行政審批事項的軟肋；部分基層部門仍然存在“重審批、輕監管”的意識和“嚴準入、松管理”的現象，一些部門和地方不同程度地存在“會批不會管”的情況，有的甚至對“審批很迷戀，對監管很迷?！薄?/p>

（四）社會中介組織管理需進一步規范

目前，我省和各市區正在集中清理行政審批中介服務事項和機構，但對中介機構還缺乏有效的管理制度和方法。中介機構和服務存在底數不清、流程不規范、標準不公開等問題，導致企業重復評估，變相增加了行政審批難度，影響了企業效率，加重了企業負擔。 三、進一步深化改革的建議

（一）加強改革的統籌規劃和協調推進

1. 橫向間協同推進，避免改革的短板效應。當前，應以權力下放的整體性、匹配性和有效性為重點，對省級、市級部門下放的審批事項運行情況進行綜合評價，全面評估權力運行的實際效果，提出具體的調整措施，切實解決企業群眾“上下找、兩頭跑”的問題。

2. 縱向上統籌推進，進一步加強對市、縣以及基層政府審改工作的指導。定期掌握各地工作進展，針對審改工作中存在的問題，及時研究提出處理意見，細化政策解釋，統一標準口徑；加強對審改工作一線人員的業務培訓，[2]提升政策水平及業務能力；發揮典型示范作用，以現場交流等形式宣傳先進市、縣的經驗，推動全省改革深入開展。

（二）以法治思維和方式加大改革力度

1. 按照李克強總理提出的“五個再砍掉一批”的要求，進一步加大簡政放權力度，在對省市下放的權力事項運行情況進行綜合評價的基礎上，結合改革實際并嚴格按照《行政許可法》的規定、遵循法定權限和程序對權力事項進行調整和取消。

2. 加快推進非行政許可審批事項取消的改革。嚴格執行《陜西省人民政府關于取消非行政許可審批等事項的決定》（陜政發〔2015〕38號），及時研究解決改革中出現的問題，保證改革過程順暢，改革措施落到實處并取得實效。

3. 加快權力清單、責任清單編制和公布工作進度。在認真組織實施并保證按期公布權力清單、責任清單的基礎上，超前謀劃后續工作。要狠抓清單制度的貫徹執行，確保清單制度落地見效。根據法律、法規的頒布、修訂、廢止以及部門職能變化，及時調整完善政府權責清單，建立動態管理機制。

4. 繼續堅持開門搞改革。要進一步創新思路，拓寬渠道，以多種方式廣泛征集企業、專家和社會各方的意見，提高群眾參與的組織化水平，使社會參與落到實處，真正變“政府端菜”為“群眾點菜”。

（三）大力推進行政審批標準化和信息化建設

1. 充分發揮省政務服務中心的龍頭作用，統籌推進政務服務體系建設。將省政務大廳建設上升到進一步深入推進全省改革的戰略高度，加大建設力度和建設步伐。建議省政務大廳參照“銅川模式”進行建設。

2. 加大行政審批標準化建設的力度。盡快制定《陜西省行政審批標準規范》，編寫“審批事項業務手冊”、“辦事指南編寫規范”，推動各級、各部門開展行政審批標準化、審批流程標準化、審批服務標準化，監督考核標準化建設。

3. 推行“制度+技術”的先進理念和有效工作方式，進一步優化政務服務。借鑒咸陽、銅川等地的有益經驗，運用大數據、云計算、移動互聯等創新技術，依托電子政務平臺，整合省、市、縣三級政府的審批事項和服務資源，探索構建省、市、縣一體化的集行政審批、便民服務、政務公開、效能監督、互動交流于一體的網上政務服務平臺。

（四）切實加強基層政府承接能力建設

1. 省級各相關部門、各市、區應組織開展下放權力“回頭看”。要認真分析權力下放后基層承接能力不夠的主要原因，研究提出加強承接能力建設的具體方案，重點解決審批力量不足、業務能力不強、技術支撐不到位等問題，確保下放的權力事項有效落實、高效運行。

2. 進一步下放審批權限時，放權部門應提出相應的監管方案，承接方應提出承接配套的具體措施。放權部門要加強相關政策、法律法規及業務能力方面的指導，要定期組織專項督查，著重查找普遍性問題，研究提出改進對策，確保下放權限“放得下、接得住、管得好”。

3. 注重發揮機制的作用，提高基層部門自我改革的積極性和主動性。結合目前審改工作中積極性、主動性不高的問題，重點建立通報機制、比較機制、約談機制和倒逼機制，[2]促進基層部門提高自我改革的積極性和主動性。

（五）強化社會中介組織的規范和管理

在清理社會中介組織、摸清底數的基礎上，系統謀劃我省社會中介組織管理的體制、機制及制度設計。

1. 制定頒布中介組織管理的地方性法規。將社會中介組織的發展納入法制化軌道，優化社會中介組織的發展環境，加強對社會中介組織的依法監管。

2. 理順社會中介組織的管理體制。加快實現政社分開，探索社會中介組織分類管理體制；規范政府轉移程序，探索委托授權的轉移方式，協助中介組織做好轉換，使放、接、管、服務上下貫通，實現政府職能有效轉移。[3]

3. 健全和完善社會中介組織的管理機制。加強社會中介組織的信用管理機制建設，建立守信激勵、失信懲戒制度；建立健全對社會中介組織的監管及中介組織承接服務的責任追究機制，強化責任意識和服務能力。

4. 提高社會中介組織自我管理能力。建立健全社會中介組織內部治理制度及行業自律制度，完善職業道德準則和懲戒措施，推動行業誠信建設，規范中介組織發展。

（六）探索制定規范、高效的監管制度框架

1. 完善監管依據，健全監管標準和制度規范。盡快出臺《陜西省事中、事后監管實施辦法》，本著“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，明確制定對企業、社會組織、審批主體等不同對象的監管辦法、監管標準，明確監管權限和監管責任。

2. 改革完善監管機制，推動治理模式創新。完善跨部門、跨區域監管協作聯動機制，調動社會力量參與市場監管，強化監察、審計機關的監督職責，鼓勵支持新聞媒體、社會組織和廣大公眾參與監督，形成監管合力。

3. 探索打造監管大平臺，推動監管方式創新。在加快打造全省統一的電子政務公共平臺的基礎上，建立統一的政務信息資源系統；健全完善全省統一的信用信息平臺建設，完善市場主體信用信息記錄；建立健全守信激勵和失信懲戒制度，將市場主體的信用信息作為政府監管的重要參考。

4. 著力提高基層監管能力。在韓城市試點的基礎上，大力推行基層綜合執法，并與基層網格化治理和服務機制相結合，建立監管執法網絡，推動政府部門、行業協會、社會組織全面履行監管職責。同時，明確基層相關監管隊伍執法資格，提升基層監管隊伍專業化水平，加強基層監管隊伍建設。

參考文獻：

[1]第五鋒.我市實施“五個一”信息惠民項

目 打通服務群眾“最后一公里”[N].咸陽

日報，2014-07-05.

[2]山東省政府行政審批制度改革辦公室.

山東省行政審批制度改革存在的問題

及對策[J].機構與行政，2015，（2）.

[3]賈凌民，胡仙芝，劉祺.加強規范我國社

會中介機構和服務監管之研究[J].中國

行政管理，2015，（2）.

[責任編輯、校對：任山慶]