政策網絡中的政策工具選擇研究

韋彩玲

摘 要：政策網絡的結構影響著政策工具的特征及選擇，而不同的政策工具則反映出政策網絡中行動者的價值觀和行為模式。政策工具的選擇應該隨著政策網絡的改變而變化。我國政府在計劃經濟時代偏好于管制類工具，到了改革開放初期，則實施以經濟激勵類工具為主，輔以信息傳遞類工具。隨著我國經濟發展進入新常態階段，政府需要對政策工具進行更為理性的選擇并適時創新。

關鍵詞： 政策網絡； 政策工具； 政府

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.005

公共政策是政府進行社會管理的重要工具。在政策過程中，只要界定了政策問題、明確了政策目標，選擇何種政策工具對實現政策的預期目標具有關鍵性影響。從這個意義上，政策工具的選擇是政策過程中具有決定性意義的重要環節。

政策網絡是政治學和政策分析的流行概念，其因網絡治理是解決社會問題的有效途徑而引起了政界和學界的高度關注。在公共行政范式的變革中，西方諸多國家的政府在各領域引入了管理主義的政策工具。政策制定與政策執行也并非簡單的政治與行政二分法的關系，如何有效地達到政府與社會的有力整合繼而影響公共政策，“網絡概念”將有助于分析政策過程的實際狀況。政策網絡的結構在某種程度上影響著政策工具的特征及選擇，而不同的政策工具則在不同程度上折射出政策網絡中行動者的價值觀和行為模式。基于此，從政策網絡的視角來深入分析政策工具選擇，能夠對政府在實踐中的政策工具選取提供啟示和借鑒。

一、政策工具與政策網絡的相關理論

（一）政策工具的淵源及涵義

在西方國家，政策工具的研究在20世紀70年代之后得以快速發展，進而政策工具理論的研究也得到了迅速的發展，政策工具研究的代表性著作問世。胡德的《政府工具》是工具選擇途徑研究的代表著作。他指出，政策執行研究主要分為自上而下途徑、自下而上途徑、政策、行動連續途徑以及工具選擇途徑。[1] 彼得斯的《公共政策工具——公共管理工具評價》較系統地反映了當時歐洲大陸及北美政策工具研究的成果。薩拉蒙的《政府工具——新治理指南》在某種程度上代表了國外政策工具研究的新進展。

對于什么是政策工具，研究者們的理解角度不同，給出的定義也就各不相同。歐文·E·休斯認為，“政策工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制。”[2]81邁克爾·郝利特M·拉米什則認為，“政策工具也可稱為政策手段，是政府在部署和貫徹時擁有的實際的方法和手段。”[3]141也有學者指出， “人力資源政策”、“目標管理”等類的金融管理和金融控制也是政策工具。筆者認為邁克爾·郝利特M·拉米什關于政策工具的定義更加適合本文在研究政策工具時所使用的概念，一方面，他指出了政府是政策工具選擇的主體，另一方面，他強調了政策工具與政策目標二者的緊密聯系。

政府在政策過程中可以選擇適當的政策工具來解決社會問題，以達到政策的預期效果。從使用方式的角度對政策工具進行分類，主要有三類：管制類政策工具、激勵類政策工具、信息傳遞類政策工具。[4]17 “管制類”政策工具的目標是以強制的方式規范社會行為者的行為，諸如法律、法規等。“經濟激勵類”政策工具，在激勵和管制之間最為主要的差別就在于前者的非強制性質。信息傳遞的重要性與日俱增，“信息傳遞類”政策工具很適合于現代社會成員之間的關系。

（二）政策網絡的涵義及特征

政策網絡是將網絡理論引入公共政策領域，分析政策過程中政府主體相互關系的一種解釋途徑和研究方法。“政策網絡是指在公共政策制定和執行過程中，政府和其他行動者圍繞共同的實際是不斷協商的信念和利益而結成的正式的（制度性的）和非正式的聯系。這些行動者相互依賴，而政策就是從它們的相互作用中產生出來的。” [5] 政策網絡是一種社會系統，行為者在其中形成了與政策問題或政策目標有關的相對持久穩定的互動和溝通的模式。政策網絡有兩個明顯的特征，即相互關聯性和連貫性。相互關聯性主要表現在政策網絡中行為者之間的互動性的強度。連貫性的程度可以描述為個體、群體以及組織對于各自的屬于本政策領域的目標相互同情的程度。依據“相互關聯性和連貫性”[4]105這兩個維度，按照強弱兩種形式，可將政策網絡分為四種類型：

二、不同政策網絡中政策工具的選擇

由于現代生活的復雜化，多樣化和多元化的發展趨勢，現代社會中人們的民主參與意識的提高，政府的政策工具選擇不再是一種政府——社會單方面的行為過程，而是政府——社會兩者之間的有效互動。其中涉及政府同社會團體、政府同利益集團、政府同非政府公共組織之間的關系，涉及到社會利益在日益分化和多元化的條件下，政府政策工具的選取其實質是一個利益協調和整合的過程。因此，政策工具的選擇不單單是一種純技術上的安排，而是一種“戰略性”的互動。[6]

（一）強連貫性和強相互關聯性——采用實用主義的政策工具

在這種政策網絡中，具有很強的“連貫性”，權威機關的主要關注就是支持目標群體努力實現自己的目標，不會對目標群體提出強烈的規范訴求，尤其是在作較小政策調整時，一般采取措施是應對一些具體的行為方式，而非整體的行為方式。同時，權威部門將會積極地傾向于目標群體的主要目標。在這種情況下，政府顯然會通過獎勵而不是處罰的手段來影響有關行為。所以，政府一般會為目標群體提供資源而不是從目標群體那里抽取資源。高度的相互關聯性意味著在政府的政策制定者與目標群體的代表之間有許多的接觸。這就為雙邊政策工具提供了一種天生的“設置”，而且采用雙邊政策工具又確保了高度的相互關聯性。當涉及群體利益的時候，直接管制這樣的政策工具也會被采用。在這種政策網絡中，幾乎沒有什么政策工具是受到排除的，比較適合采用實用主義的政策工具。在運用此種政策工具時，重點強調補貼以及個人信息，但是存在著采取其他“按部就班處理問題”政策工具的空間。

（二）弱連貫性和弱相互關聯性——“管制類”政策工具

此種政策網絡對目標群體提出了強烈的規范訴求，并且會從目標群體取走一些資源，以反對那些不希望看到的行為。當然在沒有政策網絡以外壓力的情況下，政策實施會以一種非集中的方式發生，并且幾乎不受來自政策制定者之間監督。政府的政策制定者與目標群體的代表之間缺乏必要接觸，在政策形成的階段，并沒有想達到在行為與政府反應之間的比例性。政策實施的責任通常被傳授給其他的權威機構，就使某種許可制度得以可能。這樣的制度是使其執行個體化。在此種網絡環境下，比較適合采用“管制類”政策工具。如上世紀70年代荷蘭的環境政策一個典型的情況就是在政策制定者與目標群體（也就是各種污染者）之間相對較弱的互賴性與較弱的連貫性之間的一種結合。環境部的許多官員將工業看作是他們的“天敵”，往往采用強制性的方法處理環保問題。

計劃經濟時代，我國政府青睞于管制工具，尤其是行政命令。然而隨著市場經濟體制的逐步完善，我國經濟進入新常態階段，管制類政策工具的選擇成為如何才能擺正政府與市場之間關系的焦點，管制類工具也逐漸暴露出成本高、適應性低等弊端。加之，信息技術的快速發展打破了以前在自然壟斷領域內形成的新企業進入所需的技術基礎，通過管制來維持壟斷的根據逐漸被削弱。在這幾種因素的綜合作用下，放松管制由此盛行。需要強調的是，放松管制并非放棄政府的干預，而是要避免政府不必要的干預與控制，避免任何增加服從管制的成本。可以說，在放松管制后，管制類工具選擇的必要性和重要性并沒有降低，只是其選擇的環境和條件變得更為復雜和困難。

（三）強連貫性和弱相互關聯性——“經濟激勵類”政策工具

此種政策網絡中的政策工具是為目標群體提供額外資源的，并避免對目標群體提供規范性的訴求。在這種情況下，一些中介組織一般會參與該政策的實施。在此種網絡環境中，可能更多地會采取強調投資、補貼等的政策工具。荷蘭經濟事務部與荷蘭工業部之間的關系特征是較弱的相互依賴性。不過，在這兩種情況下，都有一種強大的連貫性，這兩個部都傾向于他們“自己的”部門群體一邊，以便促進作為整體的該群體的長遠利益。積極價格激勵的一個典型例子就是在荷蘭為大部分消費者保持低電價。

“經濟激勵類”政策工具是通過改變市場信號來間接促使政策客體行為的自我調整，這樣一來，市場信號改變的程度是否適當、政策客體做出何種反應、政策客體是否會采取政策預期的行為，這些并非能確定。所以，從這一角度出發，“經濟激勵類”政策工具作用結果的不確定性較為明顯。但如果“經濟激勵類”政策工具制定得當，在很大程度上能夠引導政策客體主動調整自己的行為。誠如，政府要對企業排放的污染實行控制，可采用排污許可證方式，通過市場找到向企業分攤污染成本的方案。從這個意義出發，可以說“經濟激勵類”政策工具的適應性較強。

（四）弱連貫性和強相互關聯性——“信息傳遞類”政策工具

此種政策網絡相關的政策工具是基于雙邊安排或多邊安排的，同時也對目標群體提出規范性訴求，其效果的產生在于應把強調重點放在目標群體自身的責任上。當訴諸這樣的個人責任感時，政策制定者所要確保的是目標群體的承諾。這樣的承諾通常可以體現在官方的協議中（如一些合同）。有關部門對合同的執行進行監督，因而繼續扮演著一種積極的角色。通過強制性的某些義務，目標群體自己的責任感也會得到增強。這方面的義務包括承擔責任或者研究、報告以及信息提供的要求等。強連貫性但弱相互關聯性的政策環境會引發人們采取協議和其他要求目標群體之間積極合作的政策工具，同時又增強了個人對于政策環境的責任感。

當代政府信息類工具注重與社會、公眾進行信息溝通，并非單純地局限于公眾的被動接受，而是通過輿論的正向宣傳、政府信息主動公開，“刺激”公民的積極參與來實現政策的預期效果。誠如，政府充分發揮政府門戶網站、政府信息公開統一平臺、政府公報、新聞發布會等作用，及時發布相關政府信息，正確引導輿論。

三、我國政府治理中政策工具的現實選擇

（一）計劃經濟時代政策工具的選擇及特征分析

在計劃經濟時代，我國面臨的環境是新中國剛剛建立，各類資源短缺且分散，整個社會市場的發展順序還沒有建立，人們的生產、經濟生活都不能正常進行，并且當時還面臨著嚴峻的國際環境。在這種復雜環境下，我國政府采取了高度集權的管制政策，集中和整合市場分散資源，并集生產、流通、分配的任務于一身，對整個社會經濟生活進行全面地干預和滲透，形成了高度集中的計劃經濟體制，此時是“全能的”、“管制型”的政府。統制型的政府模式，黨政不分，“二元結構”的政治運行機制在計劃經濟時代曾為我國社會和經濟的恢復發展起到了關鍵性的作用。正是由于各種高度集權的管制類政策工具在當時復雜的環境中發揮了作用，因而政府也根據環境的發展變化適時地采取了正確的政策工具。隨著生產力的提高，科學技術的進步，世界經濟一體化的發展，要求市場越發的開放以求更好地發展。計劃經濟時代，國家的政策工具是單一性的管制，政府是主導，集裁判員、運動員和經營者于一身，市場、社會、公民只能在其的規劃和安排下按部就班地進行各種生產活動。政府嚴格地控制產品的價格和數量，相關投資項目，社會組織在各行業的進出等事項，控制由于市場運行所產生的不平衡，以使其不失控。在社會層面上，政府選擇的政策工具往往是大量的法規，由政府的相關部門進行集中管理，如一些法律規章、許可、禁止、標準、準則等等。社會生活的許多領域，特別是涉及物品和服務的提供方面，政府實行了直接供給，如社會保障、教育、土地管理、道路修建等等。處于社會底層的公民，他們的意志往往被忽略，甚至連相應的意志表達渠道都是缺失的。在計劃經濟時代，公民完全可以說是政策的接受者而不是參與者。“管制型”的政府剝奪了公民應有的權利，事實已證明，這種“單一性的管制手段”已不適合當今社會的發展。自由與管制的沖突，使得政府政策失靈，政府不得不重新審視市場和公民社會的力量，于是改革開放政策勢在必行，以充分地發掘和利用市場的潛力，激發其活力。

（二）改革開放以來政策工具的現實選擇

我國自改革開放30多年來，不斷地放松各種管制，開放國內市場，積極地與世界市場進行人、財、物、信息的國際流動，降低有效的交易成本，促進國內市場與國外市場的接軌與良性互動。由于政府是社會一切資源的分配者，管制類的政策工具能讓政府能有效做到公平分配，但其競爭力是薄弱的，市場運轉的效率是低下的，社會公民意志表達的機制是不健全或是缺失的。我國在改革開放前之所以實施這類管制政策工具，與當時所處的政策網絡特征是相符的。隨著社會的發展變化，公民意識逐漸地增強，市場要求自由化發展，都要求政府放松管制，提高行政效率和質量。改革開放以來，我國一直堅持走社會主義市場經濟道路，實行宏觀調控政策。在此過程中，為適應發展的需要，政府的改革不斷深化，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年進行了六輪的行政體制改革，在發展過程中不斷地調整政府職能，明確政府職能，理順政府與企事業的關系，改革行政審批制度，不斷進行政府機構改革，依法行政，建立服務型政府。這一系列的改革舉措，伴隨著政策工具在適應不斷變化的政策網絡的選擇而改變。政策工具只有在充分地認識到并且保持現在政策網絡所擁有的特征，才有可能在進行政策決策時被選中。

網絡的復雜性在同一個網絡環境下，如何協調和均衡各種利益，使政策工具使用效率最大化。政策網絡的動態性體現在多元利益主體協調和整合過程中。市場的信號就是這一過程運動方向的指示燈。由于理性“經濟人”的特性，多元的利益主體在利益的博弈中，在政府層面總是想獲得更多的激勵與優惠，不管是資金還是優惠政策。所以，政府為了調動各方謀取自身合法利益的積極性，發揮市場信號的作用，在宏觀調控的格局下，運用各種經濟激勵類的政策工具為其提供額外的資源，如投資、補貼政策、相關發展的優惠政策等。改革開放初期，國家在開放沿海城市和地區的過程中，在投入大量資金支持的同時，更為其發展提供了大量的政策支持，放松對其經濟發展的控制，運用各種有效的經濟激勵促進其發展，為中國經濟走向世界奠定了基石。政府在出臺相關的經濟激勵類政策工具的同時，也使用了相應的管制類政策工具。如在促進經濟增長的同時，對相關行業的排污標準及處罰采取了嚴格的管制，目的就是減少由于大幅度的生產活動對環境的影響。又如，為應對2008年的金融危機，中央政府充分地使用了經濟激勵的政策工具，如國家4萬億的投資、出臺相關的扶持政策、對相關企業減稅以及政府各項財政補貼等等。這些政策工具的使用是通過市場的信號進行的政策調整，以改變政策相對人的行為能在政府的宏觀調控下有效的適應市場的變化，這樣既能有效的避免了不確定性也保證了效率和公正，使政策的網絡環境能得到有效的調控，擴大了內需，促進了外需，穩定了經濟發展大局，保持了社會的穩定。同時，對金融業的發展也制定了相應的制度制約，如嚴格對銀行的信貸規模進行控制和實行嚴格的責任追究制及相應的抵押、擔保制度和標準。可以說在在這場金融危機中，政府成功地運用了既有管制作用又有經濟激勵作用的政策工具，使得我國在2009年的經濟保8的增長目標能夠順利實現。

當然，社會每一個階段的變化和發展都離不開廣大民眾的支持與參與，廣大的民眾是政策網絡中的最重要的利益主體。政府代表的是公民的意志、行使的是公民賦予的權力，政府一切活動的出發點和中心都是為謀求廣大人民根本利益的最大化，如何通過公民的參與來實現行政的目的，達成公共利益，在某種程度來說取決于政府所選擇的政策工具。在我國，政府除了運用管制類和經濟激勵類的政策工具外，在實際的工作中也越發注重對具有弱連貫性和強相互關聯性的信息傳遞類政策工具的運用，公民本位的思想得到切實貫徹。例如，在計劃經濟時代，公民的意志往往被忽略，他們只是政策的接受者而不是參與者，在市場經濟時代，公民的利益和需求逐漸地受到政府的關注和重視，公民參與的行政模式在我國現在行政體制改革的深化中不斷地顯現出來。在經濟發展方面，眾多的公民及組織，正不斷地參與到有關公共服務領域的生產和供給，公私伙伴關系、合同外包、分散決策、特許經營等等市場化的工具正通過信息傳遞類的政策工具，如輿論宣傳、知識教育、信息公開等由廣大公民參與使用。信息傳遞類的政策工具為在公共政策過程中的民主對話，實現公民間和政府間的充分互動溝通提供了一個良好的渠道，既傳達了政府需要公民積極配合的信息，也充分地讓公民參與到政策過程當中，為政策預期效果的實現奠定了良好的基礎。隨著我國信息技術和電子政務的不斷發展，政府不斷加大信息公開的深度和廣度，網絡化的辦公平臺已成為政府使用信息傳遞類政策工具最佳的場所。

我國政府政策工具的選擇是根據我國的國情實際進行的，不同時期實行不同的政策工具。當前，我國經濟社會已轉向中高速增長，進入新常態階段，改革的不斷深入，各種社會問題和矛盾不斷涌現，社會管理不斷地轉變方式和調整結構，原有的政策工具“家族”已顯疲態，亟待政府對政策工具進行更為理性的選擇并適時創新，以適應新常態的要求。

參考文獻：

[1]顧建光，吳明華.公共政策工具論視角述論[J].科學學研究，

2007，（1）：47-51.

[2]Owen E. Hughes. Public Management and Administration： an

Introduction [M]. Beijing： Renmin University Of China Press，

2004： 81.

[3]邁克爾·郝利特M·拉米什.公共政策研究——政策循環與政

策子系統[M].上海：生活·讀書·新知三聯書店，2006：141.

[4]彼得斯.公共政策工具——對公共管理工具的評價[M].北京：

中國人民大學出版社，2003：17，105.

[5]林震.政策網絡分析[J].中國行政管理，2005，（9）：36-39.

[6]陳振明.政策科學——公共政策分析悖論[M].北京：中國人民

大學出版社，2003：89.

[責任編輯、校對：任山慶]