論地方保護主義的隱性腐敗性

王芳++肖文圣++周敏倩

摘 要： 地方保護主義的利益攸關方追逐的是個人利益最大化，最終損害國家的整體利益。地方保護主義違背國家的宏觀經濟管理政策，擾亂市場經濟，損害政府公信力，也是一種腐敗。一些地方官員與市場經濟主體存在關聯利益，形成利益攸關關系，導致地方保護主義行為泛濫，須從晉升考核、政府執政理念以及執政職業化等制度設計上消除地方保護主義。

關鍵詞： 地方保護主義； 利益攸關； 利益最大化； 大政府； 博弈

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.006

一、利益相關與攸關

社會中個體或單位組織之間普遍存在利益相關關系，即其中一方利益變化，另一方利益也變化的情況。由于競爭，市場經濟中的企業或個人之間的交易，存在一方的利益變化影響到另一方利益的變化的現象。即使在非市場經濟中的雙方，一般也是一種利益相關關系，比如犯罪、見義勇為等。同樣，在整個社會中也存在雙方利益關系非常密切的關系，即存在一榮俱榮、一損俱損的關系，這就是一種利益攸關關系。

利益攸關關系是指出現一方利益增加，另一方利益也增加；一方利益受損，另一方利益也必受損，這時雙方被稱為利益攸關方。所以，利益攸關是指存在關聯利益而形成的相互依存、密不可分的兩個主體之間的關系，這時，關聯利益就是攸關利益。任何兩個主體通過交易，雙方實現交易目的，則這兩個主體是利益相關，二者僅是利益相關方。當存在關聯利益時，交易的雙方之間存在不被第三方分享的隱性的或者第三方不能通過競爭獲得的利益時，使得二者形成相互依存，密不可分的關系，這時這兩個主體就成為利益攸關方。由于攸關利益的存在，使得雙方關系更加密切，超越了正常利益關系。

市場經濟的主體（即家庭和企業），按照市場機制進行產品和要素交換，即家庭向要素市場提供生產要素，獲得貨幣收入，然后向產品市場購買商品與服務；企業向產品市場提供產品與服務，獲得貨幣收入，再從要素市場購買生產要素進行再生產，這就是純粹的市場經濟。由于競爭的存在，任何兩個獨立競爭的交易主體只能是利益相關方，而在社會中非經濟交易的兩個主體一般不會形成利益相關關系，但是，當兩個市場經濟主體形成聯盟，就會存在共榮和共損的攸關利益，這時雙方就可能存在攸關利益。

在混合經濟中，政府加入市場經濟，行使政府管理職能，向市場經濟中的兩個市場（產品市場和要素市場）和兩個主體（企業和家庭）提供服務，獲得財政收入以維持政府管理成本的耗費。所以，當政府行使政治權力執行政府的管理職能時，相關利益方是國家、企業和家庭，形成的利益相關關系如圖1所示。

當市場經濟主體接受行政管理時，國家與市場經濟主體是利益相關方，政府提供的服務回報的是獲得國家整體利益，政府成員獲得的是財政撥款的工資收入，市場經濟主體接受服務回報的是其接受提供的商品或勞務的收入之后繳納的稅收或收費，其形成財政收入，所以兩者只是一般的利益相關關系。

由于政府干預經濟和社會管理，需要進行財政支出，而政府與混合經濟中的其他主體之間的交易，是政府提供的服務性與強制性的交易，不是市場經濟性質的交易。當存在利益的非正常、不公平的分配，即存在為特定主體利益的分配時，政府與市場經濟主體之間就可能存在攸關利益。

當地方政府奉行地方保護主義時，其行為不再以服務市場經濟為目的，為市場經濟提供公平的競爭環境，而是為特定的經濟主體服務。特定經濟主體在市場競爭下，不能獲得的超越市場的超額利益，為繼續獲得“非市場的超額利益”，必須支付必需的成本，這時，部分經濟主體與地方政府部門或官員之間具有了非市場交易的攸關利益，他們則成為利益攸關方，其形成機理如圖2所示。

當兩者之間存在攸關利益關系時，政府及其成員作為地方保護主義的主體，特定經濟主體成為地方保護主義的客體。主客體之間就不再是單向服務形成的利益相關關系，而是變成雙向的利益輸送關系，是利益攸關關系。這里的攸關利益，在地方保護主義的主體方面是政府機構或其成員的正常收入之外的經濟利益或政治利益；在客體方面是非正常的提供商品與勞務（或者是額外）的經濟利益，從而權力尋租等腐敗由此而生。

二、地方保護主義及其內涵

地方保護主義在我國歷史久遠，開始出現于古代中央集權、地方諸侯割據時代。但有的人認為這個時期只是地方主義，而不是地方保護主義。李世源（2006）認為地方保護主義是在改革開放的歷史條件下，由計劃經濟向市場經濟過渡，理順中央與地方、條條與塊塊的關系時出現的。[1]

吳家慶（1995）則進一步點出地方保護主義是一種處理中央與地方關系的錯誤行為，即地方政府在由高度集權體制下的非利益主體向市場經濟條件下轉化過程中，在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關系時，為了眼前利益和局部利益而損害長遠利益和全局利益的錯誤傾向。[2]

趙曉男（2006）則強調地方保護主義錯誤行使政治權力行為，即地方政府利用其手中的行政權力，對本地企業和外地企業在經濟上實行差別待遇， 對地方企業進行保護，還進一步指出地方保護主義措施就是違法、違反環保規定，提供保護傘，行政干預企業重組。[3]

譚小英（2005）則相對完整地定義了地方保護主義，即地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經濟利益或政治利益，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為，并指出其成因是法律法規不健全，財稅政策有缺陷，國企改革不到位，政績考核有漏洞等。[4]

章文光（2010）則采取列舉法介紹最嚴重的十種地方保護主義形式，即當地政府要求企業招工要求本地戶口，外地職員子女在當地入學成本太高，外地職員到當地落戶、解決戶口較難，因為政府職能不完善難以為外地職員提供養老、醫療和失業保險，限制技術人員， 特別是重要技術人員流動，在政府或企業進行建筑工程招投標時對本地企業照顧，打擊本地生產的假貨不夠嚴厲，在政府或企業采購時對本地企業照顧，外地企業起訴本地企業時司法部門不積極，在執行判決時，司法部門不積極。[5]

現實中，地方保護主義的常見形式有以下幾類：一是實行區域經濟體的內外公平競爭差別，如限制區域外的產品銷售數量、價格控制、質檢歧視以及其他行政壟斷，對內實現降稅率、地價補貼、減少管制等；二是對區域內的勞務、資金、技術等要素自由流動進行干預；三是為區域內的假冒偽劣等擾亂市場經濟行為提供司法等保護；四是扭曲中央政府政策。

綜上所述，從諸侯割據到封建帝王，從地方政府到政府部門及其官員，地方保護主義普遍存在，僅是內容和形式在不斷發生變化。所以，地方保護主義是地方政府機構及其成員，不符或違背國家或全體公眾利益，狹隘地維護或擴大地方或局部利益，從而濫用或消極行使行政權力，所形成的地方政府不作為、瀆職、違規、違法等行為及傾向，本質也是腐敗。

地方保護主義的主體是地方政府機構或其成員，狹義的主體就是指省級及以下的地方政府及其官員，廣義的是指能夠為特定團體、組織等帶來特殊利益的，擁有特定行政管理權力的機構或組織單位及其成員。地方保護主義客體是政府行使其行政管理的對象，包括市場經濟主體，包括企業、家庭及其個人。

地方保護主義的目的是狹隘地維護地方的經濟利益。比如，云南南盤江邊“鉻污染事件”。2011年9月1日，某化工廠被國家環保部責令停產，規定“在完成鉻渣無害化處理之前不得恢復生產”。但企業只對露天鉻渣堆場只進行了三分之一的防雨覆蓋，并違規擅自把一部分必須處理的鉻渣轉為庫存，然后企業在禁令下達之后不到一個月，就已部分恢復生產。然而當地環保部門卻宣稱“鉻粉生產線啟動后，對該廠的資金鏈有很大的幫助，這對于下一步處理新鉻渣所需的資金具有支撐作用”。這行為表面上看就是為了地方的GDP或財政收入，實際上是典型的地方保護主義成為違紀的保護傘。

地方保護主義的手段是政治權力。比如，舟曲縣無證水電站泛濫成災：沒有經過環評、安評、林業占地手續辦理等，小水電站就上馬，造成嚴重植被破壞，水土流失，河床干涸，農房裂縫，農田塌陷，還發生了舟曲特大泥石流災害。這是地方政府通過招商引資的政府規章等政治手段授予企業大肆上馬的水電工程。再如：2011年4月，媒體報道了南京溧水縣新河幾十年來持續污染無人管理的事件，某造紙廠長期排污，嚴重影響了當地居民的生活，并且還進一步污染了秦淮河。[6] 該事件被曝光后，當地主管部門立即回應，責令被曝光的污染企業停產，隨后將展開全面排查。然而，這樣的污染事故卻多次、多年不斷發生。事實上是地方政府收取企業罰款后，企業得到了繼續排污在政治上的保護。

地方保護主義的結果是違背國家整體利益，擾亂市場經濟秩序，地方利益的喪失，官員的瀆職、腐敗。比如，舟曲縣小水電站引進資金將近67個億，該縣確實從小水電站每年能夠獲得2000萬財政收入，然而一次特大泥石流災害，造成災后重建和援助卻需要50億。

地方保護主義特點是具有一定的合理外衣，其往往以保護地方的GDP增長、就業、福利水平等為借口，具有欺騙性、誘惑性和隱蔽性。比如，湖南省曾經出臺的《酒類管理辦法》中規定“外省啤酒進入湖南市場銷售，需再加貼每件（箱）1元的質量檢驗標識”，行政設置外地啤酒的銷售“壁壘”。2004年7月才根據《中華人民共和國行政許可法》才取消了這個不當規定。2006年雪花啤酒在四川、黑龍江、廣西等地相繼遭遇“暴力阻擊”，當地政府及其所屬部門通過非法限制經營者的正當廣告宣傳活動，設置行政壁壘，阻撓和變相限制外地啤酒進入本地市場。

地方保護主義實質是地方政府的不作為或濫用政治權力，小政府的狹隘思想，本質是追求政府官員個人利益，是一種腐敗。地方保護主義是地方政府機構和官員的行為傾向，他們不惜違法違規，甚至違背國家決策，使用行政權力追求個人的經濟利益和政治利益。

三、地方保護主義的隱性腐敗性機理分析

地方政府行使其政府職能時，應該有大政府意識，即國家整體利益為先；應該有公平意識，即為社會和市場經濟提供普遍公平；應該有服務意識，即為市場經濟服務。

“競爭”、“地方利益最大化（經濟增長和就業等）”成為地方保護主義者執行地方保護的主要借口，下面分析其隱性的腐敗性：

1. 競爭。經濟學家張五常曾經把我國的高速經濟發展成功的原因之一歸結為區域競爭（即縣域、省域之間的競爭），使得各地政府盡一切所能發展地方經濟，帶動了我國經濟的高速發展。然而，區域競爭卻成為地方保護主義的“擋箭牌”，為地方保護主義提供存在的“偽理由”。

相關競爭理論認為，自由競爭加劇經濟發展不平衡，它最終加大了競爭力量的差距，使強者愈強，而弱者愈弱。[7] 這種思想是一種市場經濟中市場經濟主體的競爭法則，不適用于一個主權國家之內的地方政府之間關系。由于國內不同區域經濟體的關系不同于國家之間的關系，他們不存在根本不同的政治利益、國家利益和民族利益，區域經濟體之間經濟利益統一于國家利益之中。若政府持有這種競爭關系的認識是一種小政府管理意識，必然導致地方保護主義。

以區域競爭為借口，為了地方利益目的采取地方保護手段，其中相關利益者是哪些？企業、居民、國家、地方政府還是部門？

由于地方保護使得受保護產業缺乏技術創新動力，扭曲了產業技術效率，能暫時提高受保護產業的銷售收入、帶來局部的短期競爭優勢，但地方保護主義政策形成了要素市場的區域分割，阻斷了要素自由流動，最終將提高企業要素成本，降低全社會資源配置效率，從而可能導致區域長期競爭優勢的喪失。實際經驗證明：地方政府有動機保護有較高利稅率和國有成分比例較高的行業，[8] 國有產出比例和國有企業的就業占總就業比重越高，該地區的國際化程度越低，[9] 但是，地方保護越嚴重的地區其國際化程度越低，經營環境越公平的地區國際化程度越高。再由于地方保護主義所引起的較低的資源配置效率轉嫁給企業，降低了企業的經濟績效和產業競爭力，從而，地方保護并不能提高區域產業競力和地方經濟實力。[10] 雖然地方保護有助于公司增加銷售收入，但也會帶來額外成本，出現了地方保護程度越嚴重，該地區企業勞動工資率越高，冗員越嚴重， 企業生產成本也就越高， 最終導致企業經濟績效越差的現象。[11] 最后，也有實證研究證明地方保護對中小企業的發展產生了抑制作用。[12]

在相關利益中，受保護的企業因受保護而受益，而其他企業會相應地受損；居民會因為要素自由流動被阻斷，不會受益，反而可能受損；執行地方保護的地方政府，長期看是不能提高競爭力和經濟實力，也是會受損；地方保護主義往往是違規和違法，不符合國家、中央的宏觀調控政策，不符合整體國家利益，即國家利益受損。

以提高地方經濟及產業競爭力、提高公司績效和帶來中心企業發展，只能是實施地方保護主義的借口，最終為利益攸關方帶來攸關收益，即一方是市場主體帶來直接的經濟利益，另一方地方政府官員帶來個人政治利益、現在或未來的個人經濟利益。

2. 地方利益最大化。西方經濟學認為市場經濟主體是自私的，都要追求利益最大化。在市場經濟活動中，市場經濟主體獲取的只能是市場化的“正常利益”，還不是利益最大化，如果還能夠從政府處獲得優惠，或正常利益之外的其他利益，即額外利益時，就會獲得超過“正常利益”，而實現利益最大化。但是，為這個額外利益必須支出必要的成本，這時這個成本就成為利益攸關方的攸關利益。

地方保護主義以實現地方利益最大化為目的，能否真正實現地方利益的最大化呢？

從整體看，地方保護主義是為了地方經濟利益最大化，用行政壟斷手段扶持地方企業，比如限制外地啤酒品牌進入本地銷售，增強地方企業的競爭，保護地方企業的利益；明知地方企業帶來環境破壞和人民財產與生命安全，卻聽之任之，不惜違反國家規定，導致國家的整體利益受損；為了部門的經濟利益，為了地方政府的財政收入、為了地方的GDP，地方政府、企業可能獲得短暫的利益，但其受益是來自于居民受損利益的轉移，且居民受損的利益大于企業受益的利益，絕對不能實現總體地方利益的最大化。

但是，從地方政府的官員個人角度看，地方保護主義是政府部門或官員個人利益的最大化。因為，地方保護獲得的短期的企業經濟效益增長以及就業率，或者短期的財政收入和GDP增長，實質是地方政府及其機構的政績追求，是政府或政府部門官員晉升的政治資本，本質仍然是政府部門成員個人的利益最大化，而且其中不乏有的人本身就是追逐個人利益，比如高速路上收費站查超載等亂收費、環保部門經常對排污企業罰款或工商部門對經常生產假冒偽劣商品罰款而不去根除，就是為了部門的經濟利益，而非為地方或行業謀取最大利益。

如果從博弈角度分析，地方政府奉行地方保護主義還有更深層次原因：

地方政府為了政績會充分發揮行政壟斷的權力，干涉企業經營；為了地方財政數量增長，可以縱容制假、售假。地方政府機構部門或官員積極采取地方保護主義，其實是去攫取政治資本或個人經濟利益，在這個過程中伴隨著博弈行為。對于“鉻渣問題恢復生產”：一是地方政府博弈國家不會問責地方政府負責人，因為出面處理的是環保局、工商管理部門，并且這些部門能夠給出一些“貌似合理”的解釋；二是進行問責時，也缺乏執法部門參與和相關法律為準繩，使得責任認定時具有很大彈性，即使進行問責，往往也是他人成為“替罪羊”，而不是首要負責人承擔責任；三是地方政府及其官員進行地方保護主義博弈個人利益，對于像造紙企業長期污染現象，如果關停，顯然地方財政收入減少，失業增加，不利于地方政府的政績，同時，執法查處部門環保局還可以借助其違法違規行為執行處罰，得到罰款收入，為部門甚至地方財政增加“攸關利益”。

因此，用博弈邏輯可以真正揭示其腐敗的內在機理：

（1）地方政府官員為了政績實行地方保護主義，這里存在著囚徒困境現象，如圖3所示：

圖中，甲表示經濟實力弱的地區，乙表示經濟實力強的地區，括號內分別表示甲乙采取地方保護和自由競爭行為的收益，第一個數字表示甲地區的收益，第二個數字表示乙地區的收益。按博弈中占優策略均衡分析，理性的地方政府必然主觀上選擇自己執行地方保護至少不是最壞的情況，或者按博弈論中納什均衡分析，理性的地方政府會形成（保護、自由）或（保護，保護）組合。同時，官員都有“近期晉升”的期望，地方政府官員為了短期的經濟利益而非理性，不計未來的地方收益，最終的結果是經濟落后地區必然執行地方保護。再按照重復博弈理論，有限次重復博弈，博弈的占優策略均衡解存在，[13] 即仍然是（保護，保護）組合；當每一個地區負責人都不能確定自己的任期時，根據無限次重復博弈的納什均衡解是存在的這個理論，博弈結果不會出現地方政府間（自由，自由）組合。

（2）對于地方政府部門或官員消極行使權力造成的地方保護，是官員追逐個人經濟利益行為，這里也存在博弈行為，如圖4所示。

圖中，經濟人就是市場經濟主體，他有守法經營和違法經營選擇，官員有積極（即不實行地方保護）行使權力和消極（即實行地方保護）行使權力的選擇，假設矩陣中數字組合，前者是指官員不同行為獲得的攸關利益，后者是經濟人的不同選擇獲得的經濟收益。一般經濟人違規或違法經營能夠獲得更多的利益，“攸關利益”對官員是很大的利益誘惑，官員的博弈思想認為“保護的合理性”使得積極執法與消極執法無法被區別，按占優策略博弈，一次博弈結果會是（消極，違法）組合；如果官員追逐個人經濟利益最大化，會傾向于權力尋租，這時，不會進行博弈，而是必然選擇消極執法；當一次博弈結果是（消極，違法）組合，則以后決策必然仍是（消極，違法）組合，不需進行博弈選擇，因為，兩者已經結合成穩固利益同盟，成為利益攸關關系。

四、打擊地方保護主義的措施

地方保護主義未必能給地方經濟帶來發展，卻給國家經濟運行帶來不好的影響，因其腐敗性也容易給政府公信力帶來負面影響。在繼續推進社會信息公開化，決策民主化，行政管理的制度化基礎上，進行如下制度完善，以打擊或杜絕地方保護主義。

1. 完善官員晉升制度。改變GDP增長率衡量政績的標準，增加“綠色GDP”、“大政府行為”以及是否有“地方保護主義行為”等重要考核因子，消除地方保護主義的政府行為；增加上級政府對地方政府負責人的審計與檢察，以及對“晉升后遺癥”的問責，增加其博弈風險，降低其預期博弈收益。

2. 讓執政成為一種職業。增加考核和監督，使其不具備關聯利益。只有當執政成為職業，使得執政與政治權力脫鉤，才可以真正落實首長問責制，增強地方政府部門或官員的自律，避免地方政府部門或官員追求個人或部門利益最大化；通過執政職業化，去除其因政治權力獲得關聯利益，從根源上遏制其因政府工作而能夠追求到利益最大化，以減少腐敗。

3. 加強制度約束與監督執行，明確政府部門與官員的工作范圍邊界，擴大邊界內工作與職責信息透明度，接受社會監督，從而增加其謀求個人利益最大化的成本，有助于打擊地方保護主義。

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[責任編輯、校對：任山慶]