當前我國地方政府公信力建設狀況及對策研究

段朝暉

摘 要： 政府公信力是由公眾作出的關于政府行政行為及其結果是否得到公眾認可的認知評價，表現為公眾對其施政行為的滿意和信任程度。無論是理論層面，還是實踐層面，政府公信力都是其政治合法性的重要支柱和來源。公信力下降，公眾認可度降低，將不利于政策的推行、施政綱領的實施和經濟社會的進步。地方政府作為政府體系的重要組成部分，是中央政府的基石，擔負著政策的具體執行任務，其公信力狀況如何至關重要。當前，地方政府的公信力建設存在著諸多問題，產生了不可忽視的消極影響。伴隨著新媒體時代的到來，解決當前我國地方政府公信力建設的問題不僅要注重提升治理能力、轉變政府職能、有效遏制腐敗、推動信息公開等，還應注重運用網絡等傳播媒體，以提升地方政府公信力。

關鍵詞： 地方政府； 公信力； 職能轉變； 信息公開

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.008

地方政府是執政黨和中央政府各項施政綱領的具體執行者。他們直接面對著社會公眾，其公信力如何，直接關系到黨和政府的執政根基。一旦公信力下降、失去民心，對于政策的推行將會帶來巨大的困難，同時也必將造成社會的動蕩不安，阻礙經濟社會發展。因此，地方政府公信力建設問題是當前我國亟待解決的重大問題。十八大以來，習近平總書記提出要創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力。在我國經濟社會發展的關鍵時期，為了鞏固黨的執政地位，也要求必須提升地方政府公信力。

一、地方政府公信力概述

政府公信力是政府行政行為及其結果是否得到公眾認可，并由公眾做出的認知評價，表現為公眾對其施政行為的滿意和信任程度。公信力作為公眾基于地方政府的一系列行政行為對其行政能力做出的主觀評價，是公眾滿意程度和信任程度的表現。公信力是各級政府建設的基本要求，代表著公權力的影響力和號召力，是地方政府合法性的來源、社會信用體系的核心和建立市場經濟體制的基本要素。反映了地方政府工作效率、民主、服務水平和法治水平的權威程度，體現了公眾對公權力的滿意度和信任程度。如地方政府出現行為失信，則會使整個社會陷入信用混亂的狀態。如公信力下降，公眾認可度降低，則會致使地方政府陷入“塔西佗陷阱”。即當政府部門失去公信力時，無論它說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。[1]目前，由于我國地方政府職能轉變尚未完全到位，權力監督體系依然不健全，官員官僚作風依然嚴重，腐敗問題依舊突出，與公眾的良性互動尚未形成，致使地方政府公信力建設面臨嚴峻的挑戰。在建設社會主義市場經濟的關鍵時刻，創新行政管理方式，提高地方政府的公信力正變得越來越重要。

公信力作為公眾對于政府及其官員的主觀判斷，其重要的基礎是政府信用的建立。即政府以公共利益實現為前提，信守對于公眾的承諾，以其具體的行政行為贏得公眾的信任。而地方政府公信力是當前市場經濟不斷完善發展條件下，社會整體信用體系構建中最為關鍵的因素。不僅體現在要求經濟主體講信用，尤其重要的是要求作為行政主體的地方政府也要講究誠信，認真兌現對于公眾的承諾，贏得公眾的認可與認同，增強自身的公信力。一方面，地方政府要具備為公眾提供社會服務的誠意，并積極實踐自己的承諾；另一方面，要不斷提升為公眾提供社會服務的能力。而這種能力與地方政府的職責劃分是否合理，資源掌握是否充足，制度保障是否到位等因素密切相關。最后就是這些因素為地方政府信用創造的客觀環境以及公眾的支持與評價狀況。換而言之，公眾對地方政府的認可與支持與地方政府為獲取信任而做出的努力是互為一體、緊密聯系的。沒有地方政府積極履行職責，兌現承諾的實際行為，就不會有公眾的認同認可。因此，對于地方政府公信力建設最為重要的，就是要求其切實履行責任、踐行承諾，真正擔負起保障人民利益，增進人民福祉的使命。

二、當前我國地方政府公信力建設的狀況分析

客觀地講，我國的政治制度、政治價值理念以及中央政府的積極施政對于普通公眾而言，有著充分的合法性基礎。但與之并存的是，公眾對于部分政府官員個人以及地方政府卻存在著信任危機，這種信任危機雖不必然導致社會公共事件的出現，但如若不能正確應對和反饋，形成彼此之間良性的互動，就會形成不必要的隔閡，使公眾對地方政府產生質疑，導致公信力下降。曾經有單位機構對各級政府的公信力做過調查，表明中央政府的公信力最高，省級次之，地級再次、縣級最差。[2] 從中可以看出公眾對于地方政府，特別是基層政府存在很多質疑，整個社會開始了“國民不相信運動”。[3] 對此，如不能形成清醒全面的認知，并采取有針對性的措施，則整個社會的發展就會難以持續，中央政府各項體現公眾利益的改革舉措就難以產生實效。概而言之，當前地方政府公信力建設主要存在如下癥結：

（一）官員貪污腐敗導致公眾質疑聲不斷

黨的十八大以來，雖然我國加大了腐敗的查處力度，提出了加強反腐敗體制機制創新和制度保障，完善和落實黨風廉政建設責任制。并由中央紀委牽頭，堅持“兩個責任”，落實“兩個為主”，實現“兩個全覆蓋”，取得了階段性的重大成果，得到了老百姓的認同和贊賞。但責任追究機制不夠健全，監督機制也尚未完善，許多地方政府官員腐敗現象仍十分嚴重，信用缺失，錢權交易、以權謀私等濫用公共權力的行為時常發生。而與之相對應的是監督不力。首先，內部監督機制缺失。監督首先是在行政體制內部實施的，這種內部監督具有其他監督機制所不具有的獨特優勢，信息獲得全面、準確、真實，監督著力點準確，監督效能最好。然而在實踐中，地方政府內部監督機制體系作用發揮不理想，被查處官員的信息來源線索多來自地方政府之外。究其原因，一方面，地方政府內部一些上下級之間基于官員任命所產生的依附和順從關系，形成特殊的利益集團和利益聯動關系，缺乏有效的上下監督，導致內部監督缺失。另一方面，監察機關和地方政府機關的工作人員職位任免都在地方政府各級領導手中，他們掌握著下級工作人員的生殺大權，且部分領導的權力過大，因此，下級工作人員基于自身利益，為避免打擊報復，即使發現上級領導的腐敗行為，基于自身利益的實現，也不愿意開展有效的監督。因此，很多地方政府內部的監督是無效的，毫無作用發揮而言。不僅如此，一些地方政府系統內部監督甚至出現真空的情況。其次，社會監督作用有限。包括各種公眾組織在內的社會監督是對地方政府監督的重要渠道，是對行政體制內部監督的有效補充。然而，現實的社會監督機制運行也是不完美的，法律規定的社會監督形式缺乏有效的監督通道，形同虛設。即使有公眾投訴，地方政府機關內部也往往視而不見，難以付諸解決和反饋。普通公眾基于傳統“官貴民賤”意識以及監督信息不對稱、監督成本過高而收益太少的原因，也不愿或不敢監督政府官員，缺乏收集信息并進行監督的內在動力，社會監督意識淡薄。同時，作為獨立于行政和司法的“第四權力”的新聞媒體監督作用也很難發揮，經常受到地方政府官員的干擾，不能發揮其作用。政府依舊把媒體作為社會治理的工具，要求媒體服從管理、聽從安排。即批評什么、何時批評、如何批評、批評的程度以及何時停止批評，都要服從“大局”的需要。[4]

在這種內部監督機制缺失、社會監督有限的監督體制下，貪污腐敗現象的產生嚴重影響到地方政府權威性及政策的合法性來源，影響到了地方政府的公信力。一般而言，普通社會公眾面對的是地方政府的各級官員，他們對各級政府的主觀態度及認知很大程度上是基于政府官員的個人行政行為。而由于行政權力監督不力，官員更容易不作為或亂作為，濫用政府權力，破壞了黨和政府在公眾心目中的形象，導致部分公眾產生強烈抵觸情緒，對地方政府公信力質疑聲不斷，不利于政令暢通，同時也是在不斷傳播“負能量”，有礙社會的和諧發展。

（二）部分地方政府行政職能轉變不到位，定位不清，存在“選擇性行政”

實踐中，我們并不否認各級政府及其官員合理的自利性。但行政管理的首要特點在于公共性，為社會公眾提供全方位的、無差別的公共物品和公共服務以及創造具有公益精神的意識形態。離開了公共性，政府就從根本上失去了存在的必要性和合法性。而一些基層政府行政職能轉變依然不到位，體制不順暢，經常出現職能越位、缺位甚至錯位。在工作不應該管的去管，應該管的沒人管，你干了我的事，我越了你的權。一些地方政府的制度履行者通常會通過實施“選擇性行政”，實現對社會資源的占有和自身不合理的利益追求。在需要完成的使命計劃中區分出“硬計劃”和“軟計劃”。對于上級督辦的，有著明確完成時限、質量要求，且政府官員意識到與自身的政治升遷有緊密聯系的“硬計劃”總是排除一切干擾全力執行。然而面向基層公眾提供服務或面對公眾質疑時，由于耐性勸說、循規蹈矩辦事收效甚微，因此許多官員通常會挑選較為簡略粗獷的方法，使得矛盾激化。至于那些需要長時間才能見成效的“軟計劃”，如基礎設施、基礎教育、文化建設發展規劃制定與實施等，卻通常很難見到詳細的方案和踏實的舉動措施。這種“選擇性行政”的實質在于部分地方政府及政府官員自身利益追逐使然。通過這種積極作為或不作為的方式來設租或尋租，非法獲取個人利益，影響公共利益的合理分配，從社會中汲取資源并使自己的利益超越公共利益，嚴重損害公共利益的實現，致使公眾對地方政府行為的目的產生疑慮，產生政府合法性危機。

在現代政府治理理念中，效率精神是“善治”理念的內在要求。善治提倡有效率的治理。[5] 當前，我國已基本建立適應市場經濟發展要求的行政體制，行政效率提升明顯，且在不斷完善之中。服務政府的理念也已得到包括各級政府在內的整個社會的認可，中央政府一系列轉變政府職能和行政管理體制改革的舉措也在逐步實施之中，并產生了實際的成效。但一些地方政府依然存在著以追求公共利益實現為幌子，而行自身政績之實的地方發展規劃，忙著投資促進和招商引資，而對于市場經濟秩序則監管不嚴，市場經濟秩序混亂失序。還有對企業日常生產和經營企業強行干預，抑制了市場的作用發揮。同時由于信用制度尚未健全，經濟合同的履行率不高，導致市場上出現偽劣產品，對我國市場經濟體系的完善帶來很大的負面影響。地方政府的職能定位不清也影響到政策的制定，使得官員在對某些事件制定政策時不該如何著手，部分官員不作為、行政效率低下，使得群眾對于地方政府執政能力產生懷疑。

一些地方政府的政策缺乏連續性，存在較為普遍的“新官不理舊事”，“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”狀況。當地方政府換屆時，上一屆地方政府還未辦完或基本上將近尾聲的政務便被擱置，下一任地方政府便重整旗鼓開始自己的計劃，導致此前對于社會公眾的承諾無法實現，政策缺乏連續性。其原因在于政府官員、政府部門以及地方政府追逐自身利益和部門利益，追求自己任內的政績工程，致使政府應當承擔的關系到社會長遠發展的職能被邊緣化，政府服務社會、服務民眾的根本職能被弱化，影響了地方政府的公信力。

（三）及時有效的網絡輿情應對機制尚未建立

在網絡時代，公眾獲取信息的速度大大提升，對于國外一些與我國制度不同的發達國家的了解情況也大大增加。通過對比，公眾民主意識也有所增加，在借助開放網絡暢所欲言的平臺上，民眾得以抒發自身情緒，對于一些出臺的政策也能及時在網絡上發表自身看法。但同時，一些地方政府的信息公開平臺尚未建立，政務信息的公開性和透明性依然欠缺，公眾不能及時通過各種傳媒獲取與自己利益相關的政策信息，信息謠言也在網絡開放的平臺上屢禁不止。2014年4月南京出現了機動車限牌謠言事件，盡管交管部門多次辟謠，甚至還找到了謠言的“傳播源”，但謠言的傳播依舊未得到制止，風波依舊未得到平息，甚至帶來了南京車市的持續大熱，使得南京市的日均新車上牌量比2013年同比增多了一倍。此類地方政府官方出面辟不了謠的情況屢見不鮮，謠言久久不散，折射出當前一些地方政府所發布的官方數據得不到公眾信任，公信力出現了嚴重危機。隨著科學技術的發展，公眾獲取信息的能力也在不斷提升，但一些地方政府信息開放的速度和準確度遠遠沒有跟上信息技術的發展，官方資料和數據的傳播失真，導致傳言四處傳播，地方政府機關的信用被人民群眾嚴重質疑。

誠然，地方政府在政務信息公開、公共危機事件預案建設方面還是有成就的，但不少地方政府尚未建立及時有效的應對機制，對于網絡輿情的應對方案與措施尚未配套完善，對輿情信息的回應性認識不足，不能對公眾的要求做出及時、有效、負責的反應，更談不上定期、主動向公眾征詢意見、解釋政策和回答問題。致使輿情產生之后，第一時間各媒體傳播的不是地方政府的聲音，而是沸沸揚揚的所謂“真相”；或地方政府聲音傳遞不實，無人理會。這是因為民眾基于“心理預先設定懷疑”，更愿意去相信網絡上傳得沸沸揚揚的所謂“真相”，而不愿理睬地方政府的解釋和辟謠。此外，公眾在網絡上大抒己見，但往往得不到相關地方政府部門的及時有效回應，使得部分人產生抵觸情緒，從而加深了對地方政府的不信任。

三、當前地方政府公信力建設的完善對策

（一）構建地方政府權力監督體系，有效遏制腐敗

為加快中國社會進步和改革發展的步伐，黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化。這對于提升地方政府公信力，構建地方政府權力內部監督體系而言，同樣是至關重要的舉措。通過政府、企業組織、社會組織和居民自治組織等治理主體作用的發揮，推進地方政府治理體系和治理能力現代化，體現主權在民，確保公眾意志和人民主體地位的實現，構建對地方政府權力運行的有效監督。同時采取激勵機制，調動公眾監督的積極性，防止權力濫用，有效遏制腐敗，建設廉潔政府。

1. 完善政府內部權力監督機制，強化紀委監察部門、審計部門以及法制部門的監督，實行監督部門的垂直管理，使他們從編制、經費等方面擺脫同級政府的干擾。對政府所屬部門和崗位實行分權管理，按照不同崗位、不同層級設權并授權，堅定實施領導干部跨部門跨區域定期輪崗，規范地方政府的權力運行，實現權力運行的制度化和規范化，維護公共秩序。

2. 根據社會發展和公眾的要求，破除現有的阻礙經濟社會發展和公眾利益實現的體制機制，特別是有著兩千多年歷史的官本位觀念和體制，建立和完善與中國特色社會主義發展相適應的新的地方政府治理機制。一方面，對各級地方政府官員進行民主、平等、公正、法治的現代政治價值觀念教育，使他們樹立公民權利至上的理念。另一方面，從制度層面遏制腐敗現象，消除權力設租尋租空間，保障公眾權利。

3. 在此基礎上，提高地方政府及官員的工作效率，督促他們把更多的精力和時間投入到基層，及時發現新情況，解決新問題。實施公共服務承諾制，建立地方政府信用評價體系和連續性的地方政府信用調查，將誠信記錄作為公務員考核、任免的依據。拿出實際行動努力建設一個干凈、廉政、勤政為民、作風優良的公務員隊伍，更好地在民眾心中樹立良好形象，增強地方政府公信力。

（二）加快行政管理體制改革，深入轉變地方政府職能，構建服務型地方政府

黨的十八大明確提出：“我們要加快推進行政管理體制改革，建設服務型地方政府。”轉變政府職能是中國改革的核心內容之一，是建立現代企業制度，建設服務型政府、推動行政管理體制改革的基礎。抓住了轉變政府職能這個關鍵，就會對提高政府公信力特別是地方政府公信力產生積極的作用。[6] 當前，行政管理體制改革的核心內容就是建設服務型地方政府，創新地方政府管理體制，轉變政府理念，以服務取代管理，實行以權力瘦身、職能轉變為內容的行政管理體制改革，加大簡政放權的改革力度，減少縮小行政審批的范圍。

加快實行地方政府權力清單制度，推進包括行政決策和管理事務公開在內的地方政府政務公開。積極推進電子政務的建設步伐，積極推進政務公開方式方法創新，加強電子政務建設。實施陽光化工程，使行政權力在公開透明的狀態下運行，讓包括企業組織、社會組織和居民自治組織等在內的公眾在最短時間內獲悉熱點難點問題的進展狀況，更好地接受公眾監督。實踐證明，越是公開透明，越具有公信力，越能得到公眾的信任與認同。

通過服務型地方政府的建立、職能的轉變和管理的創新提升地方政府的公信力，重塑地方政府形象。這種行政管理體制改革是市場經濟建設中一次極其深刻的“政府革命”，其目的不是地方政府行政的總體調整，更不是一個簡單的改變，而應當是遵循民主、法治、責任、效率和透明度價值理念，轉變地方政府職能，建立社會公眾積極參與，對地方政府進行嚴格監控，建立為人民群眾提供公正高效服務、并形成良性互動的服務型政府，改革政府部門機構，明確部門責任分工，加快地方政府行政管理體制改革，滿足公眾對政府的訴求，增強公眾和地方政府之間的相互信任，提升地方政府的公信力。

（三）利用網絡等傳播媒介，促進官民理性互動

從現代國家運行的基本原則來講，一切權力都來源于人民。他們通過一定方式選舉產生行政機關，同時有權監督行政機關。除涉及國家機密等不宜公開的信息之外，有權獲取行政機關發布的與自身權利實現有關的一切信息。只有圍繞公眾關心的熱點問題實現信息公開，將公共權力運行的全過程置于公眾的廣泛監督之下，讓公眾能夠及時通過各種傳媒獲悉各類政策信息，公眾才會真正清楚地方政府是否履行公眾賦予的責任。公開性愈高，地方政府的公信力才可以有效提升，其善治的程度也就愈高。尤其是在公共危機事件的處理過程中，公眾的心理是十分脆弱的，他們渴望能夠及時得到真實的信息，了解事實的真相，需要強大的政府領導和支持。信息不暢，甚至流言四處傳播，往往會導致危機和沖突的擴大，加劇公眾的無助和焦慮，也會影響和降低地方政府公信力。這就要求地方政府加強透明度建設，充分利用廣播、電視、報紙、網絡等傳播媒介，使信息迅速準確地向社會發布，減少不確定性和流言對民眾心理的侵擾，樹立戰勝危機的信心，同時也提升了政府的公信力。近年來，國內外處理自然災害和重大危機事件的經驗教訓充分證明了這一點。由此可見，只要做到了信息公開，地方政府與公眾才能夠真正意義上實現獲知信息的平等，一方面能降低謠言傳播的危害性，另一方面也為提升地方地方政府公信力打下堅實的基礎。

1. 網絡媒介等新媒介在政務公開、民意表達、收集輿情等方面的作用是不容忽視的。在信息時代的今天，網絡已成為公眾維護自身合法權利的必不可缺的重要平臺，公眾借助這個平臺可以表達自己對于包括政府在內的各類政治現象、政治行為的觀點、看法，尋求支持幫助。任何政府都無法忽視網絡等現代傳播媒介的作用。為更好地讓公眾了解地方政府、監督地方政府，形成公眾與地方政府的良性交流，在地方政府與民眾之間，必須加強彼此雙向互動與理性溝通。特別對于地方政府而言，時刻關注來自各方媒介的公眾聲音，對于制定能充分反映公眾心聲以及利益訴求的政策規范來講是至關重要的，是地方政府順利施政的重要保障。

2. 在地方政府官方網站上建立快速反應平臺。包括微博在內的官民網絡互動模式，具有平臺更新速度快、參與人群廣泛、公開公平等優點。但正是由于其參與人群眾多、更新速度快，使得許多民眾的發言石沉大海，而政務微博的管理者也往往忽視了這一問題，導致許多公眾想要解決的問題得不到解決。因此，應該構建一個單獨機制，不借助微博的平臺，而在地方政府部門相應的官方網站上建立起公開、實時的快速反應和反饋平臺，利用網民監督，敦促地方政府提高辦事效率，及時解決公眾問題，既可以通過問題的解決防止危機事件爆發，又可以讓公眾直觀地感受到地方政府為公眾辦實事，加強其信用。

3. 構建網絡監督檢舉體系。如今，依靠微博、論壇等舉報官員貪污腐敗的事時有發生，也逐漸成為被人們所能接受的一項監督行為。但由于是自發性的且沒有一個完善的體系去監管，時常會出現舉報信息不真實、舉報人個人信息易被“人肉”、舉報信息得不到關注、后續情況得不到反饋等問題。因此，構建網絡監督檢舉體系既能查處部分官員不作為，也能體現地方政府在該領域愿意下功夫，從而得到民眾認可，提升地方政府形象以及公信力。

4. 完善地方政府網絡信息發布平臺。當前，地方政府應對危機事件的第一舉措還是召開記者會，這的確可以將信息更完整全面的公之于眾。但考慮到當今網絡傳播速度，結合網絡新媒介發表實時性事件進展信息顯得尤為重要。應建立起應對公共事件快速反應機制，利用網絡迅速傳播的特性，確保信息正確、正面傳播，預防網絡輿論以訛傳訛，從而進一步增強地方政府公信力。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：楊栓保]