論中國國家治理能力的現實困境與提升路徑

和晶 王硯蒙

(昆明醫科大學 人文學院，云南 昆明 650500)

論中國國家治理能力的現實困境與提升路徑

和晶 王硯蒙

(昆明醫科大學 人文學院，云南 昆明 650500)

“國家能力”與“國家治理能力”的指向相同，但其內涵卻存在細微的差別。在國家活動的“治理”時代，國家治理能力建設的理念和方式具有特殊的歷史意義。隨著國際環境、國內環境的急劇變化，我國國家治理能力面臨空前的挑戰，結合治理理念及我國的實際情況，探討提升我國國家治理能力的策略具有非常重要的意義。

國家能力；國家治理；能力提升

中國國家治理能力是關系到中華民族偉大復興和全面建成小康社會的一個重大問題。隨著地緣政治格局的變遷和中國社會的深刻轉型，中國國家治理能力遭遇外源性風險和內生力壓力雙重挑戰。在當前中國改革步入攻堅期和深水區的關鍵節點，如何提升中國國家治理能力，優化國家治理績效，已經成為當前中國政治實踐和理論探討不得不面對的一個重大問題。

一、國家能力與國家治理能力的理論釋義

(一)“國家能力”釋義與國家能力構成

關于國家能力的解釋，不同歷史時期、不同學派持有不同的觀點。馬克斯·韋伯認為，國家是“壟斷合法暴力和強制機構的統治團體……國家被視為應該暴力‘權利’的唯一的源泉”，國家能力則是合法使用獨占性權力進行活動的能力；[1]塞繆爾·亨廷頓認為，“強大政府就是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府”，[2]在其看來，國家能力主要指國家在權威合理化、結構離異化、大眾參政化方面的能力。衡量政府能力的標準包括制度化、自主性、適應性、內聚性等；米格代爾認為，國家能力是“國家領導人通過國家的計劃、政策和行動來實現其改造社會目標的能力……國家能力包括滲入社會的能力、調節社會關系、提取資源，以及以特定的方式配置資源四大能力”；[3]阿爾蒙德指出，國家能力“包括建立政治行政領導部門和政府行政機構，他們具有制定政策和在社會中執行政策，特別是維持公共秩序和維護合法性的能力”。[4]

上述解釋在具有合理性的同時，也具有一定的局限性。考察“國家能力”，必須窺探國家存在與發展的依據及條件。首先，是國家存在與發展的依據。國家的存在與發展是為了維護一定地域范圍內的人們的各種利益，國家的存在必須依托于國家權力，由此國家必須加強其合法性建設；其次，是國家存在與發展的條件。國家要存在和發展，必須履行好國家職能，包括國家機構建設、國家對外事務管理、國家對內事務管理。從某種意義上說，國家能力是國家職能的外在體現。綜上所述，筆者認為，國家能力是指國家通過合法性建設、組織機構建設、對外及對內事務管理等手段，有效維護一國內人們的共同利益的能力。

然而，在現實的國家活動中國家能力的構成如何？斯波克認為，國家能力要素包括主權完整、穩定的行政和軍事控制、忠誠的和訓練有素的官員、金融資源、部署財政資源的權力和組織手段；米格代爾認為，國家能力的要素包括國家滲透社會的能力、規范社會關系的能力、汲取資源和適當分配使用資源的能力；S.Wang認為，國家能力的要素包括汲取、調控、合法化、強制能力；布勞蒂甘認為，國家能力的要素包括監管、行政、技術、汲取能力；恩格爾伯特認為，國家能力的要素包括制定和實施政策來刺激經濟增長的能力、提供良好的治理、市場和有效可靠的機構的能力。因此，國家能力的基本構成要素包括維護國家主權的能力、國家滲透社會及合法化的能力、公共權力機構建設能力、刺激經濟增長的能力、汲取資源與適當分配使用資源的能力、調控社會關系的能力、國家與社會互動的能力、國家創新能力等。

(二)“國家治理能力”釋義

從現代國家的運作過程看，國家能力總是在國與國之間、國家與市場、國家與社會、國家與公民關系中加以展開的。因此，國家的管理涉及到許多關系問題。隨著時代變遷及國家管理環境的變化，國家活動方式從“統治”時代發展至“管理”時代，進而發展至“治理”時代。

在國家活動的“統治”時代，國家職能的重心在于維護國家主權完整、通過強制性手段獲得政權的合法性，以維護統治者的權益；在國家活動的“管理”時代，國家職能的重心在于加強政府自身建設、促進經濟增長、平衡經濟資源分配，以實現一國經濟的發展和國民經濟利益的提升；在國家活動的“治理”時代，國家職能的重心則在于調控社會關系、加強國家與社會的互動及合作、提升國家創新能力。因此，在不同的歷史時期，國家活動的本質屬性未發生變化，但國家活動的形式與重心則發生了變化。國家治理能力只不過是國家管理能力在新時代的變遷結果。

二、“治理”理念下的國家能力建設

治理源于在歷史變遷過程中公共事務的不斷復雜化。在農業社會時期，人類的公共事務較為單一，作為公共管理主體(亦為國家的載體)——政府的主要職能僅限于保護好共同體的安全、收取稅賦以使國家機器繼續運轉、防治各種自然災害、調解重大社會矛盾等方面。隨著工業社會的到來，公共事務日益復雜，政府這一“有形的手”開始伸向社會的每個角落以至出現了“行政國家”現象。而當人類向后工業社會邁進時，政府職能的加速度擴張使得政府自身難以承受時代賦予的重任，公共事務則日漸呈現出“不可治性”。在此背景下，人們為未來公共利益實現和維護設計了一條理想道路——治理和善治。

何謂“治理”？庫伊曼和范·弗利埃特提出，治理是“統治方式的一種新發展，其中的公私部門之間以及公私部門各自的內部的界線均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁……它之所以發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”[5]；格里·斯托克強調了關于治理的五個論點：其一，治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者；其二，治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊之點；其三，治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴；其四，治理指行為者網絡的自主自治；其五，治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引；而政府的能力和責任均在于此。[6]

在治理的框架下，政府不再是與社會“二元對立”的，而是與社會相互融合且二者之間的界限日漸模糊；政府不再是“凌駕于社會之上并對社會發號施令”，而是主動與社會建立合作網絡并與社會多元主體平等協商與對話；政府不再是公共事務管理的唯一主體，而是多元主體之一；政府不再是全能、包攬一切的，而是必須依賴于社會力量、與社會多元主體相互協作才能解決好公共問題。

基于治理的理念，國家治理能力建設實踐中必須實現觀念轉變：第一，改變傳統的政府與社會“二元論”的思想，將政府與社會視為一個利益攸關的整體；第二，作為國家的載體——政府必須樹立與社會及公民“平等”的思想；第三，主動搭建與社會溝通的平臺，與社會展開協商與對話；第四，積極構建網絡合作機制，與社會多元主體共同解決公共事務。

三、當代背景下我國國家治理能力面臨的現實挑戰

在信息化、經濟全球化時代背景下，國家治理能力面臨著前所未有的挑戰。國家治理能力不僅要應對國際環境變化帶來的挑戰，還必須對國內社會變遷帶來的挑戰給予高度關注。當代背景下國家治理能力面臨的挑戰主要表現以下方面。

第一，國際環境變化對我國國家治理能力的挑戰。在經濟全球化背景下，資本的對外擴張性對主權國家利益的維護造成沖擊。市場經濟的理念、活動、規則具有全球化的內在傾向，打破國家對市場的原有管制，這將導致國家對經濟的調控被迫弱化。此外，高科技、信息化、全球化使相關國際組織對國家能力進行蠶食。20世紀以來，政府間國際組織廣泛滲透于國際社會的各個領域，承擔了許多原有的國家功能，在此背景下，國家需遵守國際組織制定的國際規則，這意味著國家喪失了部分決策、管理與調控等權力；跨國公司的發展可能使本國的國內市場和經濟命脈被其控制；國際民間組織在全球范圍內承擔了諸多公共事務，對國家治理能力產生了部分替代作用；高信息技術對國家信息安全產生著巨大的威脅，等等。

第二，國內政治、經濟、社會環境變化對我國國家治理能力的挑戰。首先，國家政治治理能力的挑戰。隨著信息化浪潮加劇及國民政治意識增強，我國民眾政治參與空前膨脹，政治體系的壓力不斷增大，政府與社會之間的張力日益增強。其次，國家經濟治理能力的挑戰。在經濟現代化過程中，我國的主要經濟變遷是計劃經濟向市場經濟的轉變，在此過程中，政府職能的定位和履行遇到了較大挑戰。經濟領域還存在國有企業虧損、通貨膨脹、分配不公等難題；再次，國家社會治理能力的挑戰。當前，我國社會形勢表現為城市化進程的加快、社會期望的增強、社會流動的增多、社會參與的上升、價值觀念的變異等。我國國家社會治理面臨的挑戰包括城市膨脹、人口老齡化、資源浪費、環境污染等。

四、中國國家治理能力的強化思路

“國家能力”與“國家治理能力”指向的范圍相一致，但在國家活動側重點、觀念、行為方式上卻有不同。在國家活動的“治理”時代，國家職能的重心在于調控社會關系、加強國家與社會的互動及合作、提升國家創新能力，然而，這并不意味著國家活動其它職能的消失。在當代背景下，我國國家治理能力遇到空前的挑戰，國際環境方面面臨著經濟全球化對主權國家利益的沖擊、國際組織對國家職能的部分替代；國內環境方面則面臨著政治、經濟、社會等方面的嚴峻挑戰。基于對“治理”理念的闡釋以及對我國現實問題的分析，筆者認為提升我國國家治理能力的基本思路如下。

第一，實現觀念變革是提升我國國家治理能力的重要前提。首先，在經濟全球化背景下，我國應樹立全球意識，在國家治理能力建設中應從國內視野轉變為國際視野，從封閉的心態轉向開放的心態，積極主動地走向國際舞臺、參與國際合作與競爭、參與國際規則的制定；其次，在國家活動的治理時代，我國政府應樹立“政府-社會”一體、平等、合作的觀念，主動與社會建立合作網絡、搭建協商平臺，采用商議民主的形式真正地增強與社會的溝通，在溝通中合作解決公共事務、在溝通中化解矛盾和沖突；再次，隨著公共問題日益復雜，我國國家治理能力應該不斷增強，人們對國家治理能力的要求日漸增強，因此政府應高度重視。

第二，調整國家行為是提升我國治理能力的關鍵。主要策略如下：其一，在應對全球化挑戰方面，我國政府應加強國際間合作和聯盟關系，積極參與區域發展規則、全球發展規則的制定，增強我國在國際上的影響力；其二，在應對國內政治環境變化挑戰方面，我國政府一方面要拓展民眾的政治參與渠道、整治行政浪費和腐敗行為；另一方面也要維護中央政府權威，作為國家的重要載體，中央政府有責任推進民主政治建設，但同時也要維護自身權威，以利于統一領導及社會秩序維護；其三，加強國家對經濟的宏觀調控能力。在市場經濟條件下，政府應從資源直接配置中退出，讓市場對資源配置發揮更深刻、更全面的作用，政府的責任在于提供公平的市場競爭環境、完善的市場法律法規、有效的監督管理等；其四，增進與社會的合作治理。在社會環境日益復雜的背景下，僅憑政府的力量已難以解決好所有的社會事務，政府應與社會結盟，最大限度地整合社會資源，在合作中促進共贏。政府應合理整合非政府組織、非營利組織、社會團體、公民個人等多方面資源，增進與社會的協作，提高對各類社會公共事務的治理能力；其五，加強自身建設。一方面政府應提升自身解決公共事務的實力、提升自身的服務與廉潔形象；另一方面政府應加強與民眾的溝通與聯系，將民眾的處境和利益視為首要考慮的議題。

第三，增強國家創新能力是提升我國國家治理能力的根本。國家創新能力主要包括技術創新能力、管理創新能力與制度創新能力。首先，技術創新的貢獻。透過世界經濟發展史來看，每次世界經濟危機之后都將引起一次技術革命，而且世界經濟危機的損失也需要技術革命、科技創新帶來的經濟增長來挽救。人類的經濟飛躍無不是伴隨著科技創新而實現的；其次，管理創新的貢獻。如公司制的出現促進了世界經濟的巨大發展，甚至有人將之視為比科技發明還更偉大的一種發明；再次，制度創新的貢獻。制度影響著一國經濟、政治、文化等的發展，有效的制度能提升公平和效率，無效的制度則阻礙著公平和效率。因此，技術、管理、制度的創新影響著一國的國家治理能力及國際競爭力。在國內外環境帶來的挑戰日益增大的背景下，我國應增強國家創新能力。我國政府一方面要創造有利于創新的優良社會氛圍；另一方面要注重創新型人才的培養和激勵，培養人才、留住人才，通過創新型人才帶動創新實踐，增強國家創新能力，最終為提升我國國家治理能力服務。

[1](德)馬克斯·韋伯.經濟與社會[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館,1997.

[2](美)塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華,等，譯.上海：三聯書店,1989.

[3](美)喬爾·S·米格代爾.強社會與弱國家[M].張長東,等,譯.南京：江蘇人民出版社,2009.

[4](美)G.A.阿爾蒙德,G.B.鮑威爾.比較政治學:體系、過程和政策[M].曹沛霖,等,譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2000.

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2016-06-22

教育部人文社會科學研究青年基金項目(15YJC810015)

和晶(1979-)，女，云南麗江人，講師，主要從事政治研究。

D63-3

A

1673-1395 (2016)12-0045-03