我國的互聯網彩票：經營模式、發展策略與管制框架

王長斌

(澳門理工學院博彩教學暨研究中心，中國　澳門　999078)

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我國的互聯網彩票：經營模式、發展策略與管制框架

王長斌

(澳門理工學院博彩教學暨研究中心，中國澳門999078)

彩票存在問題賭博、未成年人參賭、犯罪以及貧困問題等負外部性，需要政府的嚴格管制。我國互聯網彩票一直采用競爭性經營模式，妨礙政府進行有效管制。我國應當采取壟斷性經營模式，僅允許一至兩家公司經營互聯網彩票。同時，對互聯網彩票發展采取謹慎而不是自由放任的態度，制定漸進展開、分階段實施的互聯網彩票發展戰略，注意與實體投注店的分工合作，并對購彩者采取適當的保護措施。對于互聯網彩票公司及相關人員，實行行政許可，督促其建立健全內部控制，并對其進行經常性的評估、檢驗。

網絡售彩;互聯網彩票經營體制;互聯網彩票管理;負責任彩票

一、引　言

我國的互聯網彩票銷售發軔于本世紀初*例如中國足彩網成立時間為2001年，是國內最早一批開展專業彩票咨詢代購業務的互聯網平臺。，與世界其他國家相比，起步時間不算晚*芬蘭是歐洲第一個發行互聯網彩票的國家，時間為1996年；美國第一個網上銷售彩票的州是伊利諾伊州，時間為2012年。，但發展道路并不平坦，經歷了發展—禁止—再發展—再禁止的過程。2005年以后，由于電子商務在我國持續發展、第三方支付手段逐漸完善以及消費者網購習慣開始形成，我國互聯網彩票銷售出現了興盛局面。但大量網站短期內涌入這一缺乏政府管制的領域，導致互聯網彩票銷售出現了不少問題。2007年，財政部等部委聯合下發公告，明確要求除國家批準的彩票機構外，任何單位或個人不得利用互聯網銷售彩票，互聯網彩票銷售由此進入寒冬期。但兩年之后頒布的《彩票管理條例》并未明令禁止網絡銷售彩票，所以各彩票銷售網站相繼重操舊業。2010年，財政部發布《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》，以規章的形式正式認可互聯網作為一種彩票銷售形式存在，這被視為鼓勵互聯網售彩的信號。但該規章實施進展緩慢，迄今為止只有兩個網站被批準試點，互聯網售彩的審批工作尚未展開*2012年財政部發布一則通知，同意兩家公司進行互聯網銷售體育彩票的試點，分別是中國競彩網和500彩票網。。根據2012年頒布的《彩票管理條例實施細則》，未得到政府批準的網絡售彩，屬于非法行為，所以各網站實際上是冒著法律風險銷售彩票。2013年財政部發布《彩票發行銷售管理辦法》，再次把互聯網彩票視為與實體店銷售、電話銷售同樣的彩票銷售的合法途徑，這又給業界帶來盼望。但2015年伊始，財政部、民政部、國家體育總局聯合下發了《關于開展擅自利用互聯網銷售彩票行為自查自糾工作有關問題的通知》，又一次對互聯網銷售彩票進行整頓。中國互聯網彩票起落沉浮十幾年，始終在法律與政策的灰色領域內發展。

互聯網彩票銷售之所以在我國歷程曲折，主要是因為我國政府對該行業的管制不足。彩票，乃至所有的博彩行業，由于具有天然的道德瑕疵(例如利用、誘發人們的貪婪心理)、上癮性強以及現金交易集中等特點，必須受到政府的嚴格管制。但我國政府比較看重彩票的集資功能，強調發展，而對彩票管制多有忽略。具體到互聯網彩票，我國政府始終沒有明晰的發展戰略，也沒有有效的管制措施，使互聯網彩票銷售陷入一放就亂、一亂即禁的循環。我國學術界對互聯網彩票的研究極其薄弱，只有少數對策性文章有所觸及。宋杰(2013)提出對彩票銷售網站進行強制認證，并成立專門的針對互聯網銷售彩票的管制機構[1]。陳煊(2014)指出我國互聯網彩票存在私彩、易產生問題彩民、缺乏監管等問題，他建議建立全國統一的互聯網銷售管理平臺，多管齊下防止非理性投注[2]。馮百鳴(2014)指出我國互聯網彩票在數據安全方面存在風險，也存在對問題彩民的管控更加困難等問題，他提出避免彩票網站混亂爭賣的局面、改變彩票的同質化現象等措施[3]。這些文章盡管一定程度上指出了互聯網彩票存在的問題，并提出有價值的改善建議，但整體而言，我國對互聯網彩票的產業性質、特點及政府管制問題尚缺乏系統深入的研究。如今，互聯網已經成為社會生活的不可或缺的部分，互聯網銷售彩票似乎已成為大勢所趨，但如何發展互聯網彩票仍然是擺在政府面前的難題。鑒于此，本文從互聯網彩票的經營模式、發展策略與管制制度框架等方面探討我國互聯網彩票存在的問題及對策，希望能為我國互聯網彩票的健康發展提供一些幫助。

二、互聯網彩票的經營模式：競爭還是壟斷？

中國的互聯網彩票自始至今采取競爭性經營模式。本世紀前十年，中國政府對是否允許互聯網銷售彩票的態度不明朗，互聯網公司于是自主與各省、市的彩票銷售中心簽訂協議，競相銷售彩票，形成多家公司爭奪網絡售彩的格局。2010年，財政部發布《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》，正式承認了互聯網彩票的競爭性經營模式。該規章規定，彩票發行機構可以與單位合作或者授權彩票銷售機構開展互聯網銷售彩票業務，也可以委托單位開展互聯網代理銷售彩票業務。換言之，只要具備該規章規定的條件*該規章規定，合作單位、互聯網代銷者應當具備以下條件：(1)具有獨立法人資格；(2)注冊資本不低于5000萬元人民幣；(3)有符合要求的場所和安全保障措施；(4)有健全的組織機構、內部控制制度和風險管理措施；(5)單位及其高級管理人員近五年內無犯罪記錄和不良商業信用記錄；(6)取得相關互聯網信息服務經營許可證。，經過民政部或國家體育總局同意，并經財政部批準，即可開展互聯網售彩業務。這一模式是開放的，允許多家公司進入互聯網售彩領域，因而也是競爭性的。

中國互聯網彩票競爭性經營模式的好處，是可以為購彩者提供最大程度的方便，有利于擴大購彩者隊伍，增加彩票收入。政府之所以合法化彩票，在很大程度上是為了募集資金，彌補財政收入的不足，并把募集來的資金用于社會福利、大眾體育等有利于社會的事業。互聯網彩票采取競爭性經營模式有利于實現這一目的。但是，彩票本質上屬于賭博的一種，存在負外部性(社會成本)，政府不宜采取敦促、刺激、提倡、引誘等手段鼓勵購買彩票。彩票的負外部性主要表現在以下幾個方面：(1)問題賭博(Problem gambling，也稱受迫性賭博 compulsive gambling)。購買彩票以及參與其他形式的賭博就像吸煙、飲酒、吸毒一樣，可以上癮，成為一個社會難以解決的公共衛生問題。世界衛生組織已經把問題賭博列為一種疾病(disease)，美國心理學會則把問題賭博列為一種精神不正常(mental disorder)[4]。李海等人(2011)對上海、廣州、鄭州、沈陽、成都等5個體育彩票銷量最大的城市進行了調查，發現問題賭徒的比例為2%[5]。北京師范大學中國彩票事業研究中心2011年開展的中國彩民行為網絡調查發現，我國問題彩民流行率在3.2%-4.6%之間[6]。(2)青少年參與購買彩票比成年人更容易變成問題賭徒[4]。北京師范大學的調查發現，盡管我國法律禁止未成年人購買彩票*《彩票管理條例》第18條。，但仍發現不少未成年人，特別是中學生參與購買彩票[6]。(3)犯罪問題。問題賭徒更容易產生諸如欺詐、貪污、盜竊等犯罪現象，因為問題賭徒需要為自己持續的彩票消費融資[7]。(4)貧困問題。彩票給人產生一夕致富的幻想，因而對低收入人員更具吸引力，但因為中大獎的概率畢竟較低，所以低收入群體非但難以通過購買彩票改變命運，反而因為在彩票上花費過多而可能陷入更加貧困的狀態。北京師范大學的調查發現，中國購買彩票群體的主流是中低收入者，其中月收入在人民幣3000-5000的占69.3%，月收入在1500-3000元的占14.3%，還有3.7%的人月收入在500元以下[6]。當存在負外部性時，自由競爭模式對商品的配置是缺乏效率的，這是因為彩票的提供者不必考慮社會成本。因此，對于具有負外部性的彩票，并不適合采取自由競爭的經營模式[8]，政府必須進行管制，限制其過量的供給[9]。

政府對互聯網彩票的管制，如果不改變目前存在的競爭性經營模式，是難以奏效的，我國十幾年來的管制實踐證明了這一點。第一，多個網站經營彩票，各有自己的操作系統及銷售平臺，政府根本不可能對眾多網站銷售彩票進行及時有效的管制。第二，互聯網技術復雜，互聯網彩票銷售公司極易采用技術手段規避政府的管制。第三，在國外，對彩票公司主要股東、董事及主要雇員實行行政許可制度是對彩票業的主要管制手段之一[10]。通過行政許可，政府力爭把不適合進入彩票業的人排除在外。如果從事互聯網銷售的公司過多，政府則無力實行這一制度。第四，多個網站經營，不利于購彩者區分何為正規網站、何為違法網站。不法分子可以渾水摸魚，開辦私彩，使國家喪失應得的彩票收入。另外，有些網站可能鋌而走險，利用技術優勢，坑害購彩者，久而久之損害中國彩票信譽。第五，售彩網站眾多，各網站為了競爭客戶，必然大肆使用廣告手段，引誘更多人加入購彩隊伍或增加購彩投資，從而造成彩票的過度消費，增加上癮賭徒的幾率。從實際情況看，我國互聯網售彩存在十幾年，上述問題均已出現，有些甚至比較嚴重，這也是政府屢次頒令禁止互聯網售彩的原因。

基于對互聯網彩票管制的需要以及競爭性經營模式阻礙政府有效管制的現實，世界上絕大多數國家采用壟斷經營模式，即在一個國家或一個具有較獨立管轄權的地區內只允許一個網站經營互聯網彩票，購彩者只能到該指定網站注冊及完成所有購買彩票的程序，彩票經營機構并不委托其他網站銷售彩票。例如在美國的伊利諾伊州，購彩者只能到該州彩票經營機構的網頁上注冊并購票；在英國，購彩者只能到英國國家彩票公司的網頁上注冊并購票。為了經營互聯網彩票，經營機構通常聘請一家在博彩技術領域聲譽卓著的公司為其開發注冊及交易平臺，并提供持續的技術服務。為此，該公司必須接受政府的嚴格管制。

為了解決我國互聯網售彩的痼疾，筆者認為，我國應當放棄競爭性的互聯網彩票經營模式，代之以壟斷經營或寡占經營的模式。采用壟斷經營模式一方面可以一定程度上滿足一部分人對彩票消費的內在需求，另一方面也比較有利于節制人們對彩票的消費，最重要的是有利于政府對互聯網彩票的有效管制。從這一角度而言，我國成立一個壟斷性的互聯網彩票網站就夠了。但是，我國長期以來形成了福利彩票與體育彩票的兩大發行與銷售體系，如果僅建立一個網站可能有許多技術性問題不易解決。鑒于此，也可以考慮沿襲過去的傳統，由中國福利彩票與中國體育彩票各經營一個網站，中國體育彩票的網站專門經營與體育運動有關的互聯網彩票，而中國福利彩票的網站則經營其他種類的互聯網彩票。另外，由于互聯網彩票與傳統彩票形成直接競爭，從而有可能沖擊長期以來形成的彩票公益金及發行費分配格局，建議互聯網彩票引入地理識別技術，從哪個地方來的互聯網彩票投注仍然視同當地的投注站投注，從而基本上按照以往的原則分配彩票公益金。這樣做，有利于爭取各地政府及彩票銷售中心的支持，減少它們與其他網站私下合作的激勵。

三、我國互聯網彩票的發展原則與策略

互聯網彩票是一個新興的產業，既有增加政府收入的正面效果，也存在不可忽視的負外部性，我國應當制定一個發展戰略，對該行業進行規劃、引導與管理，揚其長避其短。在制定發展戰略的時候，應當貫徹以下幾個原則：

(一)互聯網彩票應當漸進、分階段實施，不宜一步到位

我國之所以應當對互聯網彩票采取逐漸推進的策略，大抵出于以下幾點理由：第一，互聯網彩票在世界上剛剛興起，即使在西方發達國家，也是處于試驗階段，尚無成熟的經驗可資借鑒。美國是互聯網的鼻祖，且是全世界網絡最發達的國家，但其互聯網彩票自2012年才開始有所發展，而且，迄今為止，其境內真正為購彩者提供互聯網彩票的只有伊利諾伊與佐治亞兩個州。第二，一個產業一旦放開，是難以收回的，我國的互聯網彩票之所以屢禁不止，在很大程度上是因為太多網站已經染指彩票，每個網站都投入了成本，嘗到了甜頭，它們是不愿意輕易罷手的。第三，互聯網彩票存在不少管制難題，管制部門需要逐步積累經驗，否則難以管制到位，導致互聯網彩票處于失控狀態。第四，互聯網彩票有其不可忽視的負面社會效果，在缺少有效管制的情況下，這些負面社會效果累積起來會形成社會問題。

幾乎每一個允許互聯網售彩的國家或地區都采取了逐漸推進、分階段實施的策略。加拿大卑詩省(British Columbia)2004年開始允許網上體育投注，2005年加上樂透(Lotto)和基諾(Keno)游戲，三年之后才允許賓果(bingo)和單局撲克(single game poker)上網，又過兩年，才允許幸運博彩(casino)上網。美國的伊利諾伊州是美國第一個允許網上售彩的州，其互聯網彩票始于2012年，但迄今為止只有Mega Millions、Powerball 和樂透三種彩票允許在網上出售。佐治亞州也是2012年開始允許互聯網彩票，到目前為止經歷了兩個階段，第一個階段只有三種彩票類型，包括Mega Millions、Powerball 和 Fantasy 5，第二個階段加上了基諾。

盡管我國彩票管制機構2012年前從未允許任何一家網站銷售彩票，但并沒有堅決制止鉆法律空子銷售彩票的網站，致使我國的互聯網彩票出現了一哄而上的局面，造成不良社會后果，亦對我國互聯網彩票的健康發展造成阻礙。2012年，財政部允許兩個網站試點，但對于可以在這兩個網站上銷售的彩票品種以及互聯網彩票經營銷售方式等，沒有采取任何具體的管制措施。試點網站一開始就被允許銷售與實體投注店相同的任何類型的彩票，且在許多方面沒有遵守《互聯網彩票銷售管理暫行辦法》的規定，無法起到先試點、后鋪開的作用。

我國應當總結過去的經驗教訓，謹慎、分階段推進互聯網彩票。在當前階段，可嘗試從體育競猜類彩票開始。此類彩票比較適合網上經營，因為它們對于賽事信息的需求量較大，購彩者可以通過互聯網較迅速地獲知賽事更新信息和各種數據分析資料，比實體店投注更具優勢。體育競猜類彩票經營成熟之后，再考慮逐步擴大到其他彩票品種。

(二)互聯網售彩應當與實體店售彩互利互補，不宜與實體投注站構成過度競爭

彩票經營，通過實體店銷售的，屬于B2B(business to business)經營模式，即彩票發行銷售中心不直接銷售彩票，而是通過投注店銷售。而互聯網彩票則屬于B2C(business to consumer)經營模式，彩票發行銷售中心直接面向購彩群體，因此與實體投注店構成直接競爭。我國的實體投注店在彩票發展過程中立下汗馬功勞，解決了相當一部分人的就業與生計問題，且有接近社區、方便購買的優勢，也是部分購彩群體(例如老年人)不可替代的銷售渠道。因此，我國發展互聯網彩票應當盡量照顧實體店的利益，保護這一部分重要的資產。

但是，十幾年來，我國的互聯網售彩的發展卻對實體店售彩造成了巨大沖擊。我國以往的互聯網售彩基本上采取兩種模式，一是平臺模式，一是代購模式。所謂平臺模式，就是互聯網網站只是充當彩票銷售中心與購彩者之間的平臺，購彩者通過這個平臺購買與該互聯網站簽約的彩票銷售中心的彩票。換言之，這種模式只是以互聯網站代替了實體投注店，本應當通過實體店銷售的彩票變成了通過互聯網銷售。代購模式，是購彩者在網上下單購買彩票，互聯網從業者再以電話投注的形式從彩票銷售中心購買彩票。在這種模式下，互聯網站的功能是充當購彩者的代理人。無論那種模式，都是簡單地把實體店銷售的彩票改為互聯網銷售，所以，我國的互聯網彩票只是銷售渠道的改變，而不是彩票品種的創新，對實體店構成了直接的替代，而不是與實體店互利互補。

為了避免對實體投注店造成過度沖擊，我國互聯網彩票與實體店彩票在經營品種上應當有所分工。我國彩票目前有四種形式：數字樂透型彩票、體育競猜型彩票、即開型彩票和視頻彩票，其中體育競猜型彩票比較適合互聯網銷售，可以考慮先行上網，其他品種的彩票短期內仍然以實體店銷售為宜。另外，我國將來也可以結合互聯網特點，發展專門在網上銷售的彩票新品種，這樣既可以吸引新的購彩群體，也避免與實體店產生直接競爭。

如果設計得當，互聯網彩票的發展甚至可以對實體店彩票銷售起到促進作用，例如在網上提供、宣傳實體店的位置信息，設計只能在實體店兌獎的促銷計劃等。在美國的佐治亞州，購彩者必須購買一種預付卡，然后才能在網上購彩，這種預付卡既可以在網上購買，也可以在實體店購買。在實體店購買預付卡對于購彩者、實體店和州彩票公司都有好處。對于購彩者而言，可以獲得實體店的幫助服務(例如幫助設定賬戶)，也有利于保護個人信息(有的購彩者擔心在網上提供社會保障號碼容易造成泄露)；對于實體店而言，購彩者光臨本店增加了銷售彩票的機會，因而可以促進彩票銷售，并可以取得銷售預付卡的傭金；而對于彩票公司而言，可以通過實體店面對面認證購彩者是否未成年人，從而保證彩票業的健康發展。

(三)互聯網彩票應當體現保護購彩者的原則

互聯網彩票比傳統彩票更容易致人上癮，主要是因為互聯網彩票的購買不受時間、空間的限制，且具有私密性，購彩者較少受到限制。在我國禁止互聯網售彩之前，未成年人可以輕易地在網上買到彩票，互聯網售彩公司甚至想方設法鼓勵、引誘人們購買彩票，政府亦未采取任何限制措施。既然我國彩票的目的是社會公益，我國在發展互聯網彩票的同時，也應當采取措施保護購彩者。

首先，從事互聯網彩票的網站必須具備一套識別購彩者身份的系統。任何人在網上注冊購買彩票，必須提供基本的身份資料，包括姓名、住址、郵政編碼、出生日期、電話、電郵、身份證號碼等。誠然，身份認證系統不是完美的，部分人總是能夠找到方法繞過認證。但是，一方面，身份認證系統對于一般人而言還是有效的，至少能夠對一部分未成年人購彩造成一些阻礙；另一方面，可以將該系統作為身份認證的基礎資料，再配合其他措施，達到阻止未成年人購彩的效果。例如，為了保證身份的真實性，可以要求注冊者提供身份證明文件的副本，甚至可以強制要求注冊者到指定的實體投注店驗證身份資料。例如我國澳門允許在網上投注足球賽事和籃球賽事，但要求投注者在網上開戶后，將身份證明文件傳真至公司客戶服務部，這種做法值得學習。另外，對于以欺詐性方法騙取注冊者，政府應當采取嚴厲措施進行處罰。這樣，多種手段相結合，達到阻止未成年人過早接觸彩票的問題。

其次，應當限制互聯網彩票的品種。某些種類的彩票，例如高頻彩票、視頻彩票，不能允許在互聯網上銷售，這是因為高頻彩由于開獎的頻率高，視頻彩票具有一定的趣味性，如果購彩者在家里就能夠購買或玩耍，很容易上癮，成為問題賭徒。

最后，可以采取一些負責任博彩的措施，例如限制購買彩票的數額，或讓購彩者自己選擇一定的購彩金額范圍，如果超出這一范圍，購彩即無法完成。相對于傳統彩票而言，對互聯網彩票采取負責任博彩措施可能更容易，技術上更容易實現，只要管制部門有保護購彩者的意識和決心，應當能夠取得不錯的效果。

(四)互聯網彩票應當易于管制

彩票的生命在于信譽，而維護彩票信譽的核心在于嚴密的管制[10]。互聯網彩票以網絡技術為基礎，在日新月異、紛繁復雜的技術面前，管制部門常常感到無能為力。購買傳統彩票，一切都有書面的記錄，彩票就是是否中獎的憑證。而對于互聯網彩票來說，數字的記錄不見得是真實買賣的記錄，我國過去的互聯網售彩就出現一些不出票、吃黑票的例子。如果互聯網彩票公司能夠輕易地利用技術優勢，與管制部門玩貓鼠游戲，那么互聯網彩票的前途堪憂。因此，作為發展互聯網彩票的一個策略，管制部門應當盡量保證互聯網彩票技術的簡單化，確保自己能夠了解并有效監督互聯網彩票交易的過程。為此，彩票管制部門最好只聘請一家公司(當然可以通過招標投標等競爭方式)開發基礎性的互聯網交易平臺，一是確保彩票交易的穩定性，二是確保對交易系統的全面控制。如果像以往那樣，各互聯網公司自行其是，各有自己獨特的操作及交易平臺，政府是無法對互聯網彩票進行有效管制的。

四、構建有效的互聯網彩票管制制度

我國的互聯網彩票目前尚處于無序發展時代，雖然彩票管理部門曾發布《互聯網彩票銷售管理暫行辦法》，但該辦法對于如何管理銷售網站規定得過于簡單和粗糙，不足以確保互聯網彩票的公正性，也不足以保持人們對于互聯網彩票的信心，因此，對于我國的互聯網彩票，構建有效的管制制度仍然是一件頭等大事。從國際彩票發展的經驗看，一個有效的彩票管制框架至少應當包括三個方面的內容：針對彩票網站及相關從業人員的行政許可制度、互聯網彩票運營中的內部控制制度以及對彩票安全措施進行經常性的評估、審計與改進[11]。

(一)建立彩票行政許可制度，維護互聯網彩票信譽

建立互聯網彩票行政許可制度的核心目的，是對彩票銷售網站及相關企業從業人員的背景進行審查，通過審查的，才被允許從事與互聯網彩票相關的工作，否則即應被排除于該行業之外。良好的互聯網彩票行政許可制度可以起到兩個重要的作用：一是預防作用，通過對從業人員進行背景審查，阻止不適當的人進入互聯網彩票行業，減少互聯網彩票行業的犯罪幾率，維護互聯網彩票的信譽；二是信號作用，即通過行政許可制度，向普通民眾發出信號，彰顯政府對于互聯網彩票的嚴格管理，加強民眾對互聯網彩票的信心。

互聯網彩票行政許可制度應當全面、嚴謹。從寬度上看，它不僅要適用于直接經營互聯網彩票的企業，也應當適用于為該網站提供技術支持或直接相關服務的行業。例如，如果一個網站被認定為經營彩票的網站，則不僅管理該網站的公司，而且為該網站開發彩票基礎交易平臺的公司、提供軟件開發的公司、開發彩票品種的公司等直接與互聯網彩票相關的公司，都應當適用行政許可制度。從深度上看，上述公司的占有一定比例股份(例如5%或10%以上)的股東、每一名董事、主要管理人員(例如CEO、CFO、公司秘書等)以及處于關鍵崗位上的雇員(例如網站后臺管理人員、負責開發彩票銷售軟件的技術人員及其直接上司)，都應當適用行政許可制度。從審查內容上看，上述公司及人員是否有犯罪記錄、在商業交易中是否有不誠信的表現、在個人交往中是否與重大犯罪分子有密切關系，應當成為審查的重點內容。從審查方式上看，管制部門不僅需要審查被審查人提交的書面材料，對于發現有疑點的或需要進一步落實的，還要與有關部門或人員核實，或進行實地調查。總之，行政許可制度不應當只是一個審查書面材料、然后蓋章給予批準的可有可無的環節，而應當真正起到互聯網彩票“門神”的作用，而其中的利器是管制部門深入細致的調查。審查、調查不走過場，是行政許可制度能否起作用的關鍵。

我國《互聯網彩票銷售管理暫行辦法》對于行政許可的規定失之簡略，僅要求彩票網站的“單位及其高級管理人員近五年內無犯罪記錄和不良商業信用記錄”。該規定無論從寬度、深度還是從審查的內容方面，都留有不少漏洞。從時間跨度上，筆者以為，五年的時間要求過短，應當至少要求被審查人提供近十年的資料，真正審查的時候還可以超出這一時間限制，以是否對互聯網彩票的公正性造成威脅為標準。

(二)建立彩票網站的內部控制制度，并經常進行測試、檢驗

健全的內部控制制度，是維護公眾信心、保證彩票公正性和彩票收益不流失的重要環節。互聯網彩票內部控制制度大體包括三個方面的內容：進出控制(access controls)、文件記錄控制(documentation controls)以及人員控制(personnel controls)[11]。進出控制主要是指在敏感地方安裝安全設施和監控系統。例如，對于彩票網站的機房，應當確保安全，不能輕易讓外人侵入。2001年發生的湖北武漢體彩案，犯罪分子竟然可以輕易破窗進入體彩搖獎機房并更換搖獎球，說明當地的體彩管理部門缺乏基本的安全控制意識，也說明進出控制對于保證彩票的安全公正是重要的。文件記錄控制就是記錄互聯網彩票交易的過程，方便以后追蹤。人員控制是指建立一個請示、批準、監督的鏈條，明確責任，內容包括把一項職責細分為不同的環節并安排不同的人完成以及完成之后的再次核實、對職員的監督、文件的保留等。

只建立內部控制制度是不夠的，如果制度只是躺在紙面上，再完美的制度也不能起到作用。所以，政府應當采取措施督促、檢查互聯網彩票公司切實實行已經制定的制度。例如，對于進出控制制度，管制部門應當每隔一段時間就以一般訪客或以顧客身份暗訪某些應當實行控制的區域，甚至故意做出一些行為，以考察其控制是否起作用。對于文件記錄控制制度，管制部門要經常進行檢查或突擊性抽查；對于涉及到會計等方面的內容，需要進行審計。對于人員控制制度，管制部門同樣需要進行監督檢查，保證這些制度能夠貫徹落實。

(三)對互聯網彩票的安全措施進行評估與不斷改進

安全與公正是互聯網彩票的靈魂，在互聯網彩票運營后的一段時間內(例如一年)，并且每隔一段時間(例如此后一至兩年)，管制部門應當自己，或聘請一個具有豐富經驗的獨立公司，對于互聯網彩票公司運營的安全方面進行全面的研究和評估。研究與評估的內容包括，但不限于，公司職員的安全性、向互聯網彩票公司提供商品或服務的供應商的安全性、對于防止互聯網彩票欺詐采取的措施的安全性、電腦設備的安全性、數據交流的安全性、數據庫的安全性、安全控制措施本身的安全性以及適用于彩票公司及其運營的其他任何方面的安全性。在每一次評估完畢后，管制部門都應當寫出詳盡的評估報告與改進措施，并將報告公之于眾，接受社會監督。由于互聯網技術不斷進步，所以對于互聯網彩票的安全性進行持續的動態評估并不斷改進是非常有必要的。

總而言之，盡管發展互聯網彩票有促進彩票銷售、增加社會公益資金的好處，但也存在鼓勵賭博、增加病態賭徒數量等道德及社會成本的弊端，所以，我國的互聯網彩票應當謀定而后動。所謂謀定，除了建立適當的互聯網彩票經營體制、制定發展互聯網彩票的戰略之外，很重要的方面是加強法律制度建設以及提高管制水平。法律與管制不僅是規范互聯網彩票的需要，其實也是幫助互聯網彩票長期健康發展的需要。政府實際上是通過法律與管制為互聯網彩票的信譽和公正性背書，這對于互聯網彩票而言，是最大的支持。

[1]宋杰.我國開展互聯網銷售彩票的問題與對策研究[J].體育科技文獻通報,2013,(6):102-104.

[2]陳煊.互聯網彩票銷售存在的問題與應對之策[J].改革與開放,2014,(1):61-62.

[3]馮百鳴.互聯網彩票:發展機遇還是潘多拉盒子?[J].中國經濟周刊,2014,(47):24-27.

[4]Rychlak R.J.Lotteries, Revenues and Social Costs: A historical examination of state-sponsored gambling[J].Boston College Law Review,1992,34(1),pp.11-81.

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(責任編輯:風云)

Internet Lottery of China: Business Models, Development Strategies and Regulatory Framework

WANG Chang-bin

(Gaming Teaching & Research Center, Macao Polytechnic Institute, Macao 999078, China)

The development of internet lottery has not been smooth in China. Sometimes it was allowed, sometimes it was prohibited. The changing attitude of the Chinese government is due to the fact that it has never come up with clear and consistent strategies toward internet lotteries, nor developed effective regulatory measures to them. From the very birth of the internet lotteries, China has embraced a competitive business model while the other countries such as the United States and the European countries have taken on an opposite one, the monopolistic business model. Although it has produces larger revenues, the competitive model has caused difficulties for the Chinese government to regulate online lotteries as so many internet companies have been involved into the business. The Chinese government should consider giving up the competitive model and taking the monopolistic one so that it can easily regulate the industry. It should also take on a phased engagement strategy to allow the industry to mature step by step. It must be careful to protect the current base of lottery sale shops and take measures to protect the lottery buyers as they are significantly affected by the online lottery sales. Regulation is important to the healthy development of the industry. Regulatory measures such as licensing and minimum internal control should be taken and reviewed from time to time.

online lottery sales; business models of internet lottery; regulation of internet lottery; responsible lottery

2015-09-15

王長斌(1967-)，男，山東陽谷人，澳門理工學院博彩教學暨研究中心研究員。

F812.2

A

1004-4892(2016)02-0105-08