財政監督改革與發展的新命題

●高培勇/中國社科院學部委員、中國社科院財經戰略研究院院長、研究員、博士生導師

財政監督改革與發展的新命題

●高培勇/中國社科院學部委員、中國社科院財經戰略研究院院長、研究員、博士生導師

黨的十八大以來，我國財政監督形勢發生了重大變化：財政被定位國家治理的基礎和重要支柱，黨和國家監督體系新格局逐漸形成，供給側結構性改革成為國家發展戰略，新《預算法》落地實施，等等。所有這些，給財政監督的理論和實踐工作帶來了巨大的挑戰。不妨從如下四個方面進行分析，并提出一些命題思考。

一、財政“基礎和支柱說”下財政監督所處的層次

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。隨著財政本身的定位站上了一個新的歷史和理論高度，財政監督的功能和作用也會隨之發生變化。如果說國家治理位于第一層次，經濟體制位于第二層次，那以往作為經濟體制組成部分之一的財政體制則位于第三層次。過去，在財政被視作經濟體制一個組成部分的情況下，財政監督的功能和作用定位也基本停留于財政本身。而現在，隨著財政體制跨越經濟體制、直接和國家治理發生了關系，成為國家治理體系的一個組成部分，那么，財政監督的功能和作用，自然要上升到國家治理層面重新定位。

為什么說財政是國家治理的基礎和支柱？這是因為，在整個國家治理體系中，起主要作用的是兩個線索：一個是事，即政府做的事情，也就是政府的職能；另一個是錢，就是資金，或說是履行政府職能所需花費的錢。所謂國家治理的最重要事情，就是把職能理清，該干什么事，然后付諸于資金的運作。這兩大線索使財政成為一項最具基礎性的制度安排。在所有國家治理事務所涉及的利益關系中，如政府和市場的關系、國家和社會的關系、中央和地方的關系等，財政收支顯然是主要線索，構成了這些利益關系的基本方面。因此，我們說財政是國家治理的基礎和重要支柱。

回到財政監督，過去從財政的角度來實施監督，著眼于財政視野，至多在經濟活動范圍之內。但當財政監督成為國家治理的一個要素，哪怕是附屬于財政要素下的二級要素時，它如何與國家治理各個方面的因素發生關系？這顯然是需要重新定義的。而財政監督所處的層次發生變化后，其職能如何轉變，則需要深入探究。

二、黨和國家監督體系格局變動中財政監督的定位和法治建設

去年以來，黨和國家監督體系格局發生了重要變化。比如審計監督，去年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件中提出，要保障審計機關依法獨立行使審計監督權，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。審計監督原來屬于政府監督體系，現在不僅成為國家監督體系中的組成部分，還被引入到黨的事業中，其作用空間隨之提升。審計署黨組將審計直接定位于國家治理的基石和重要保障。

財政監督與審計監督本是并駕齊驅的，一方面是審計部門的監督，一方面是財政部門的監督。因而我們要思考，財政監督是不是也能延伸到黨和國家的監督體系中？財政監督與整個黨和國家監督體系是一種什么關系？具體來看，財政監督和日常的財務監督、會計監督是一種什么關系？甚至和紀檢是何種關系？實踐中，財政監督和審計監督本就相輔相成，一個以財政收支為主要線索實施監督，一個以國家審計部門為主體實施監督，這種工作格局是否會發生變化？

財政監督不僅要重視黨和國家監督體系格局變動中自身的定位，還要關注自身的法治建設。仍以審計監督為例，審計機關依據《審計法》開展審計監督，強調依法獨立行使審計監督權。相比之下，財政監督當前雖有大量的實施條例，可以依規行權，但由于缺少法律依據，其監督效力及其獨立性仍有局限，因而財政監督的法治建設需引起重視和進一步探討。

三、基于供給側結構性改革政策的財政監督新格局

我們所說的供給側結構性改革，并不是供給經濟學在中國的翻版，與供給經濟學的主張不同，現在給出的一個權威解釋是用改革的辦法推進結構性調整。那么，在這個過程中財政監督要發揮什么作用？這是一個重要的議題，首先需要從理論上明確界定，否則在實踐上難有大的突破，甚至當實踐延伸到一定層面后，具體做法和理論解釋不能互相匹配。

當前，在供給側結構性改革政策背景下，我國的財政監督與以往的格局相比已有了很大變化，有三個方面值得關注：一是財政政策。大家公認為財政政策是一種天然的結構性政策，意味著在這一輪的結構性調整中財政政策要打頭陣。而財政政策的載體，就是收入、支出、管理、平衡和監督。學者們一直在思考如何表達供給側結構性改革和以往的需求管理之間的關系，有這么一個說法：需求管理如同打麻藥，供給側結構性改革如同做手術，要開刀。供給側結構性改革需先打麻藥，或者同時打麻藥和做手術，也就是說，不能排斥需求管理。推及財政政策，意味著財政政策一方面要在需求方面發力，同時也要在供給方面發力，而且它的視野要從突出總量延伸到結構中去。作為財政政策的載體之一，財政監督具有重要作用。財政投資資金的撥付進行到什么地方，財政監督就要跟進到什么地方。二是減稅。以往認為財政支出是財政資金需要跟蹤，而減稅和財政監督的關系不大，因而不一定跟蹤。在這一輪供給側結構性改革中，能不能跳出傳統視野，將財政監督延伸到減稅系列中去？三是加速折舊。加速折舊作為結構性減稅的重要內容，對國家的財政收支和經濟體制的轉型升級均有顯著作用，與財政監督也有直接的關系。因此，要加強對這幾方面的理論和實務研究，層層遞進，不斷向前推進發展。

四、新《預算法》實施后財政監督的內容擴圍

新《預算法》將預算的范圍從一般公共預算延伸到“四本預算”，即預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算。這使財政監督研究的內容更加豐富。

既有的預算管理所說的預算概念都是基于一般公共預算，因而財政監督也在相當程度上局限于一般公共預算這一本預算上。今后，政府預算包括“四本預算”，財政監督的規模和范圍面臨很大的不同，而同時對四本預算實施監督將是一個非常大的挑戰。同時，隨著全口徑預算管理的實施，財政監督對象將更加復雜，而新《預算法》對績效預算監督的要求，意味著財政績效監督也逐漸成為財政監督工作關注的重點內容。

以上是當前我國財政監督工作面臨的四大特殊背景，新形勢的發展變化對財政監督提出了新的要求，財政監督今后如何發展，如何形成一個邏輯上自洽的發展結構，都是財政監督接下來需要研究和改革的重要命題。

（根據“財政監督改革發展理論與實踐”征文評審暨高峰論壇發言整理）