國家治理與財政監督探討

●張 明

國家治理與財政監督探討

●張 明

本文結構性地描述了國家治理權力運用及制約監督的實際運作狀態，以及國家治理權力制約監督結構性地包括授權準備(競選)、執政準備(組閣)和執政階段，以及憲政、黨政和國家監督的權力制約監督體系與機制等一般模式。在分析概括中外經典史實基礎上，明確了權力及資金運用制約監督是國家治理的根本、核心和關鍵，以及國家治理與財政監督的本質聯系。通過與國家治理一般模式比較，明確了黨直接執政和側重內部監督的中國特色模式。通過我國國家治理中波折性國家監督和一致性財政監督的實證分析，提出了強化人大、審計、財政、社會等財政監督，促進我國現代化國家治理的措施。文中國家治理是權力運用(“政”)與權力制約監督(“政治”)、中國特色的黨政和側重內部監督觀點，可能有相應學術創新。

國家治理 財政監督 權利制約監督

黨的十八屆三中全會提出國家治理，引發學界強烈關注，相關研究文獻陡增。查閱現有相關文獻不難發現，盡管分析研究、描述表征紛繁多樣、莫衷一是，但概括起來不外是國家治理的實踐形態和觀念形態兩方面。

國家治理實踐形態，即國家治理的客觀存在或實際運作形式及狀態。較學術性的描述或許可推，國家“運用權威維持秩序以滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。

國家治理觀念形態，即國家治理的概念描述與理論概括。因研究者的研究角度、關注點差異，國家治理觀念形態相對多元化：①學科類別劃分上，認為國家治理是政治問題有之，認為是政治、經濟、社會、管理等多學科問題亦有之。②概括抽象表征上，認為國家治理區別于國家統治和國家管理有之，認為國家治理主要面臨從傳統轉向現代亦有之。③治理基本目標上，認為任何國家治理都要解決有效性(解決治理失效和失靈)和合法性 (獲得政黨和社會認同)兩個基本問題有之，認為任何國家治理類型都有有效解決沖突、保持穩定的基本目標亦有之。④治理方式及現代化上，認為國家治理現代化的核心要素是符合憲法價值取向有之，認為一般包括民主、法治、文明三個核心要素亦有之，認為關鍵要治理法制化、程序化和民主化也有之；認為一要有規矩，二是規矩要符合現代精神及理念有之，認為要將政府“他治”、市場主體“自治”、社會組織“互治”結合成政府與市場與社會共治的現代化“善治”模式亦有之，認為中國要探索“政黨-國家”的現代化與治理轉型也有之等。

顯然，國家治理觀念形態作為國家治理實踐形態的概括描述和認知反映，其中包含不少研究者個人的價值判斷和理想企盼等內容。然而，國家治理的真實存在卻并不完全是觀念意識和理想形態的。習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，國家制度決定著國家采取什么樣的方式進行國家治理。真實的國家治理是不以個人意志為轉移的政治化、主體化、制度化、機構化、權利化、程序化、業務化、成效化的客觀存在和社會現實。從現實實踐和具體運作角度，運用事實判斷或實證分析方法認知，國家治理首先是國家權力運用，其次是國家運用權力時采用民主法治、互治共治等方式制約監督權力運用。因此，概括地說國家治理就是國家權力運用及其制約監督。

一、國家治理與財政監督問題的提出

國家治理是國家運用權力和利益手段，對所轄范圍社會、經濟、政治、文化、自然環境等全面的統治管理。國家治理的核心和關鍵是治理模式，即國家所掌握權力和利益的運用實施。也就是說，國家治理首先是權利運用實施，由于利益手段也由權力運作，因此，權利運用實施根本上也是權力運用實施，是謂“政”，具體如執政、行政、財政、民政、稅政、市政、水政、林政、路政等。顯然，國家治理的權力運用實施是系統性和結構性的。

對權力的運用實施，1748年孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，國家治理的第二個內容就是權力制約監督，即執政之治或統治之治，是謂“政治”，如憲政、黨政和國家監督體制等。顯然，國家權力制約監督也是系統性和結構性的。

國家財政作為國家治理體系的“庶政之母”，既是國家權力運用實施體系的物質核心和經濟基礎，又是國家權力制約監督體系的核心領域、關鍵環節和根本內容。因此，國家治理與財政管理和財政監督的問題，就是“庶政”與“庶政之母”與“庶政之母監督”的問題，是國家治理的核心、關鍵和根本。

現代國家治理的權力制約監督制度及實踐表明，權力制約監控通常劃分為權力運用要素制約監督和權力運用過程制約監督。權力運用要素制約監督主要是對權力人和作為權力運用載體的資金的制約監督。權力運行過程制約監督主要包括權力運行偵查訴訟的司法監督、權力活動資金賬務的審計監督、政府資金分配管理流程的財政監督、業務部門監督和社會及輿論監督等。其中財政監督既是針對權力資金要素的分配管理、具體業務流程的專業監督，又是權力資金分配管理、收支業務流程和權力人行為過程的制約監督。財政監督是權力運用制約監督中，既覆蓋權力運用要素又覆蓋權力運用過程的制約監督制度。

財政監督作為“庶政之母”監督在國家治理體系中的地位作用如圖1所示：

圖1 財政監督在國家治理體系中的地位作用

二、國家治理與國家監督中財政監督地位作用的歷史及發展

（一）原始社會治理與公共財富監督的產生

歷史表明，國家治理及權力監督幾乎同時產生。早在氏族社會時期，原始氏族社會治理就是依靠氏族成員的相互監督，來保證和支持氏族管理機構憑借氏族習俗等傳統力量實施氏族治理。人類早期社會治理及權力監督中，有關氏族公共剩余產品及貯藏的監督記錄，也是人類文字與數字產生的基本原因。如用結繩記事方式記錄并分配狩獵、捕魚、采集等簡單分工及勞動果實，逐漸發展為通過計算和記錄監督生產、分配。如從在鹿角棒上刻彎曲或平行紋路等為記錄和計量標志，發展為以數十種有一定規則、按橫豎筆畫排列為主要形態的計量和記事符號等，形成人類早期的簿記業務。我國伏羲時代“事大，大結繩，事小，小結繩”，后發展為“上方結繩而治，后世圣人易之以書契”，以明確的數據和尺寸計量、正確記錄與運算，使“結繩記事”監督發生質的飛躍。可見，公共財富的監督不僅是人類原始社會治理及權力制約監督的重要和核心內容，而且因公共財富監督需要而產生的簿記和文字、數字發明使用，也是推動人類文明進步的重要原因。

（二）古代國家治理與財政監督的演變發展

當人類社會進入國家形態后，人類社會治理演變為國家治理，社會公共財富監督演變成財政監督。作為國家存在發展的經濟基礎和物質條件的財政監督，依舊是國家治理中權利運用及效率監管控制的主要與核心內容。

1、我國古代國家治理與財政監督演變發展概略。按《左傳》“國之大事，在祀與戎”的描述，我國古代國家治理當屬祭祀天地和守疆衛民。祭祀天地主要是昭示民眾國家治理授權的淵源、依據或基礎(執政之基)，守疆衛民則是國家治理的基本前提，這其中作為國家治理經濟基礎和物質條件的財政管理監督具有極其重要的地位作用。從國家治理與財政監督角度歸納梳理我國歷史，主要分為周朝初創(分封制)、秦朝中央集權國家治理與財政監督的整體奠基和唐宋局部調整等演變發展。周朝可視為國家治理初創的原始本真形態；秦首創我國中央集權國家治理模式，為后代國家治理的權力結構、權力運用、權力監督奠定了基礎；秦后歷代國家治理權力結構、權力運用總體無更多創新變化，但權力運用制約監督特別是財政監督，在唐宋兩期則有一定改變。

周朝是我國歷史記載相對有構架與內容的早期國家形式，周朝通過征戰和分封“建立較大的侯國，降服多數小國，使其遵守周朝制度，向周王朝貢。周初大封建，對商朝原始小邦林立的現象說來，多少含有統天下于一尊的意義，顯然是一個進步”。周朝國家治理主要是各封國朝貢組織管理。《周禮·天官》載宰夫掌治法“以考百官府郡都縣鄙之治，乘其財用之出入，凡失財物辟名者，以官刑記錄宰而誅之；其足用長財善物者，賞之”。顯然，宰夫是通過考百官財用出入和辟善物況的財政監督方式，來實現周朝官府郡都縣鄙之治的。

秦統一中國后，為保證中央集權和監督各級官吏，設地位僅次于丞相的御史大夫專司監督，主要職掌國家民政和財政監督，其中部分御史專司地方監督，又稱監御史或監察史。秦監御史制度既創立當時的監御史監郡制，即現代地方治理或中央監督地方；也開后世御史外巡制或現代派出監督制先河。秦自商鞅變法后，依法治國模式基本確立。《秦律》的系統完善及其在國家治理中的地位作用都獨樹一幟，其中的《田律》、《廄苑律》、《關市律》、《倉律》、《工律》、《徭律》等，對繳納田租、賦稅、服徭役、會計賬目等，以及官吏職責及瀆職、完不成任務等受笞杖直至罷官處罰等財政監督都有詳細規定。秦漢時代中央至地方的監督體系已基本形成，御史大夫官署或御史臺作為綜合監督部門，負責行政監察和財政監督。

唐代御史制度進一步發展，御史臺設臺院、殿院、察院，其中察院專門監察地方。御史制度中增設分巡分察制度，具體監督內容為戶口流散、籍賬隱沒、賦役不均、妖猾盜賊、不事生產、為私囊者等，同時戶部經常派員巡察(多為一事一察)轉運使、鹽鐵使、度支使、租庸使、兩稅使等。

宋神宗時在太府寺下設審計司，建立國庫內部審計機構。南宋初將北京的諸司諸軍專勾司改為審計院，同時戶部設磨勘司，在審計中與審計院更相查核。上報的會計報告先經審計院和磨勘司審查無誤、簽署后才呈報戶部。

我國古代國家治理與財政監督結構演變發展如圖2：

圖2 我國古代國家治理與財政監督結構的演變發展

2、國外國家治理與財政監督演變發展概略。國外國家治理與財政監督發展歷史的經典案例，主要是羅馬帝國和英國的共和制創立。在羅馬帝國“元老院-執政官”治理模式下，權力制約監督特別是權力資金制約監督，被列為國家治理重要內容。如設財政監察官執行國家財政收支及庫藏事務，監察官把各種財政收支具體采購發包出去并監督契約履行。奧古斯都元首政治時期，渥大維大力改造強化國家財政管理機構，建立“帝國收支總賬”和“元首金庫”直接控制調節全國財政收支。

英國共和制及政府預算制度創立，不僅是國家治理議會模式的創新和具有劃時代的意義，而且也是國家治理與財政監督本質聯系、內在邏輯與運行規律探索運用的經典。英國共和制及政府預算制度創立歷經曲折、漫長過程，從議會發展及控制方式與內容講，具體包括：（1）議會準備期。在中世紀大不列顛島的盎格魯-撒克遜諸王國，擁有相當于訴訟裁決權和稅收課征權的“賢人會議”(Witenagemot)或“智者大會”(the Assembly of Wise Men)是王國治理的重要權力機關及方式。到“大咨政會”(Great Council)時，會議除限制國王肆意征稅外，還有權限制或取消因王室奢侈、過分慷慨、過分野心引發的支出授權，并規定國庫獨立實行包括王室年俸賬戶在內的年度審計。1215年無地王約翰簽署《大憲章》，“非贊同毋納稅”基本精神成為法定，同時明確對王權財政收支的審計和陳述要求，開國家預算審查監督先河。（2）一院制議會時期。1246年國民議會首次用Parliament命名，1265年 “大議會”(the Great Parliament)到1295年“模范會議”，國家治理中的議會制度及方式基本確立。具體工作主要有基金撥款授權制、君主議會外收入撥款制、議會授權基金專款專用制、行政向議會匯報開支制、浪費和未授權支出批評討論制、蔑視撥款和揮霍財力制裁制等。（3）兩院制議會時期。1343年復活節舉行議會，高級教士和世俗顯貴在王宮白廳，騎士和市民在彩廳，分別商討國事，為兩院制議會開始。1690年議會成立公共賬戶管理委員會，1780年《丹寧議案》規定除君主私人金庫和秘密服務款外，所有公共賬戶(含王室年俸)全部提交公共賬戶管理委員會。1787年議會頒布《統一基金法》，“統一基金”是政府在英格蘭銀行的公共賬戶 (即現代國庫單一賬戶)，規定自該年起政府所有收入納入統一基金，所有支出由統一基金支付。自此，英國歷經近600年的憲政革命，終于以議會全面徹底監控政府資金及預算，英格蘭銀行具體經辦管理政府收支，而開現代政府預算制度管理先河并實質性完成共和制建設。

英國的共和制發展路徑和政府預算制度產生過程表明，從中世紀至近代，英國國家治理根本上講就是議會制約監督王權財政和國家財政的過程，也是王權財政和國家財政的議審制、法制化、公開化過程，也是君主國向共和國的轉變過程，也是現代公民社會及國家治理的初創過程。

三、國家治理中財政監督的地位及作用

概括地講，國家治理具體實施包括權利運用配置和權力制約監督，即“政”和“政治”。財政監督作為“庶政之母”監督，在國家治理中的核心和關鍵地位作用十分明顯突出。從具體業務和技術講，財政監督在國家治理中的這種明確突出地位作用，不僅具有無國別化的一般系統性和結構性特征，而且也有國別性的特殊意識形態和人文性特征。

（一）國家治理與國家監督、財政監督的一般模式

現代國家治理普遍制度建設及實踐表明，現代國家治理主要是從整體流程的憲政治理、國家治理授權委托的黨政競選治理以及行政權內外部監督這三個層面上展開的。

1、憲政治理。現代國家治理全部接受憲法制約監督，也就是普遍共識的國家治理的法治性或法治內涵，是謂 “憲政”，即憲法治政。

2、黨政治理。現代國家治理中的權力制約監督，是從最初的權力委托授予即作為執政醞釀的競選階段開始，到權力組織建立即執政準備的組閣環節，再到權力執行即執政實施等全過程展開的。在競選階段采用多黨競選方式，確保權力委托和授予競爭的公平、公正和公開，這種以黨派力量制約監督國家治理的權力授予、形成和準備的過程，是謂“黨政”，即黨派治政或黨派通過競選治政。

3、行政權內外部制約監督。眾所周知，在當今發達國家的“三權鼎立”體制下，國家治理對國家權力運用的外部監督非常強勢。可以說發達國家的國家治理更主要的是在國家行政基礎上，強調對國家行政的立法、司法、審計、社會等外部監督，以及引入第三方及市場主體“互治”或社會“共治”的方式，制約監督國家行政權力運用實施。以至于國家行政常被掣肘，效率低下，美國甚至出現總統“撂挑子”、白宮關門等。客觀講，國家治理中的權力制約監督實施，做到如此令人尷尬的地步，并非人們的主觀意識和客觀追求，而是國家治理現實利益及行為博弈的自然結果。能否詮釋理解為，發達國家在權力制約監督與權力運用效率選擇上更偏重前者，這或許也是一個仁智各見的問題。同時，權力制約監督與相應效率損失是否相關，是否權力制約監督就一定伴隨著權力運用實施的效率損失，并成為一種基本現實或規律等，可能都有待進一步深入研究。

國家治理與國家監督、財政監督的一般模式如圖3：

圖3 國家治理與國家監督、財政監督的一般模式

（二）國家治理與國家監督、財政監督的中國特色模式

與國家治理一般模式相比，中國特色模式的不同，主要是在中國共產黨統一領導下無多黨競選而實施黨派民主協商，中國共產黨直接執政和實施多元化、多渠道的內部監督。

1、無執政醞釀階段的多黨競選。中國共產黨的執政地位及領導權，是中國共產黨在國家革命斗爭中秉承“解放勞苦大眾”的共產主義信念，率領中國民眾浴血奮斗并取得勝利創立的。中國共產黨領導民眾浴血奮斗的時期與過程，就是中國共產黨執政的醞釀時期和競選過程。而現行多黨競選國家則是經過封建王權讓渡等改良方式，從君權“神授”向“民授”逐漸轉變，最后過渡到黨派通過競選獲取國家治理授權委托的方式。與之相比，中國共產黨的執政基礎和授權根據，更有堅實的歷史與現實基礎、理論與實踐基礎、未來發展基礎和民眾基礎，這也是習近平及黨中央提出道路自信、理論自信和制度自信的基礎和根源。

2、黨直接控制管理執政。雖然無多黨競選，但中國共產黨執政制約監督權力的力度卻遠非競選制國家能比。因為，中國與發達國家的國家治理實踐及事實表明，中國共產黨的直接領導管理，實行黨委、黨組主體責任制，黨紀委監督責任制等，直接控制管理著黨的執政。這既消除了競選制前置而間接地承諾控制所面臨的誠信履諾風險，又通過直接控制確保黨政制約監督和執政目標及執政效率。

3、國家治理中側重內部監督。（1）側重內部監督是中國國家治理區別于國外的重要特色，也是我國社會主義制度及國家治理實行黨的一元化領導和執政的特色。因為，中國國家治理不搞“三權鼎立”和“一府兩院”，而是實行黨的統一領導與多黨民主協商治理方式。（2）中國國家治理實行黨統一領導的內部監督為主的、多種形式并存、各司其職、各有側重的綜合性、專業性、多渠道、多功能、全方位、全要素的監督制度。這種特色不是某個人、某些人甚至中國共產黨單方面的主觀意志，而是中國國家革命的歷史與現實選擇和斗爭結果。（3）中國國家治理實踐表明，黨統一領導在統籌性、集中性、效率性、協調性、連續性等方面，與多黨競選、三權鼎立國家治理相比有十分顯著的優勢。這已在地震、海嘯等自然災害應急處理方面得到反復的實踐及事實證明。

綜上分析，中國國家治理特色模式如圖4所示：

圖4 國家治理特色模式

需要說明的是，中國國家治理中的憲政本質上與國外并無差別，如習近平及黨中央明確提出的“依法執政就是依憲執政，依法治國就是依憲治國”。但現實中一直有黨與憲、黨與法的輕重、主次、大小等比較說法，對此習近平指出：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個執政整體而言的，是指黨的執政地位和領導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。我們有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一種政治性、程序性、職責性的把握。這個界線一定要劃分清楚。”

四、我國國家治理中財政監督的改革發展

（一）我國國家治理中財政監督改革發展階段回顧

我國國家治理中財政監督的改革發展，是我國國情下的具體實踐選擇，既有極強的頂層設計，又有現實的條件限制與歷史的路徑依賴。文獻將新中國建立以來的國家治理發展，概括抽象為統治、管理、治理，傳統治理和現代治理，“他治”、“自治”、“互治”、“共治”、“善治”等。從實際運作上看，這些都是不同時期的不同主要目標和側重點，都不外是歷史及現實條件下的頂層實踐抉擇，都是我黨在統領國家、管理社會時的權力運用與權力制約監督。財政監督作為國家治理中權力運用與權力制約監督的核心、關鍵和根本，自然由國家治理選擇決定，同時也直接受國家治理中國家監督體制的制約影響。從這一角度看，我國國家治理及國家監督與財政監督大致可分為國家建設恢復、意識整肅和改革開放三個時期。

1、建設恢復時期(1949-1956)。在鞏固發展根據地經驗基礎上引入蘇聯做法，建立了當時社會主義國家的生產發展和國家權力結構與權力運用制約監督模式。同時建立了適應高度集中的國有制和計劃經濟的，以財政監督為主的國家行政監督和國家經濟監督體系。這表明，建國初國家建設初衷未受干擾，不僅國家建設興盛，而且國家監督體系建設也適應當時社會經濟發展，有效發揮了財政及監督在國家經濟發展中的治理作用。

2、意識整肅時期(1957-1976)。當時國際國內各種原因，使我國國家治理的權力制約監督，逐漸走上相對單一的、以意識整肅為主的各種政治運動沖擊約束權力的做法，如“反右”、“四清”、“文革”等，替代常態國家治理權力制約監督機制的方式，以致國家監督制度建設基本停滯。但即便如此，財政監督因國家資金業務管理需要，機構撤建幾經反復，制度建設仍曲折發展。如1958年撤銷財政監察司，1962年國家一些地方陸續恢復財政監察機構，1964年實施央企財政駐廠員制度等。表明即使在國家監督建設發展基本停滯時，財政監督也因權力資金制約監督業務需要，有自身相對獨立的建設發展路徑。

3、改革開放時期(1976-)。改革開放后我國國家治理隨體制轉換和經濟發展，權力運用大致經歷了1980-1990年代的中央主治轉向中央地方共治，2000年代“和諧社會”的政府與社會共治，以及2013年后權力制約監督治理三個階段。其中1980年代是計劃體制“放權讓利”，權力由集中轉向分散時期；1990年代是市場經濟建設和中央財權回收鞏固時期；2000年代是中央轉移支付和社會保障制度建設，促進中央與地方、政府與企業及社會共治時期。上述時期重點是發展經濟，國家治理相對注重權力運用，權力制約監督相對弱化。盡管1980年代就提出“兩個文明建設”，要“兩手抓”、“兩手硬”，但具體措施欠落實。

受上述國家治理影響，財政監督仍曲折發展，如1978年恢復建立財政監察司；1981年國務院授權財政部籌建審計機構，1982年財政部撤銷財政監察司，監督職能交審計機構籌備組，1983年成立國家審計署，財政監察機構及業務全移交各級審計；1984年一些地方逐漸恢復建立財政監察機構，1986年財政部再次恢復設立財政監察司，1988年被國務院批準；1994年國務院批準財政監察司、央企駐廠員管理處和稅收、財務、物價大檢辦合并成立財政監督司；1995年財政部在除西藏外的30個省級和5個計劃單列市分設財政監察專員辦。盡管如此，財政監督在制度建設、機構完善、業務拓展等方面，逐漸與財政管理、財政改革融為一體，財政監督寓于、服務于財政管理改革的鏈動機制和發展成效十分突出。2008年財政部監督局長耿虹指出：“在30年改革歷程中，財政監督逐步探索并總結出與財稅管理及改革相適應的，有中國特色的財政監督工作方式，鞏固壯大了財政監督事業。”

（二）我國國家治理現代化的財政監督改革發展

從國家治理現代化探討財政監督改革發展，財政監督一是適應國家治理現代化要求，二是發揮財政監督基本屬性特征在國家治理及現代化中的獨特地位及作用，促進國家治理現代化。前者是適應，后者是貢獻，后者包含前者。因此，我國國家治理現代化的財政監督改革發展，就是認識并運用財政監督，發揮其在國家治理中的專業優勢和獨特地位及作用。

我國國家治理中的國家監督體制既有中國特色，又尊崇現代國家治理對權力運用要素及過程的作用結構與原理，與國外“三權鼎立”的事前制約監督比，主要是黨紀檢依靠其他監督線索，如社會曝料、發案、舉報、賬務審計、事后偵查等，以“雙規”、立案、調查和移送司法等事后追懲打擊產生的威懾作用實現權力制約監督。權力運用的事前、事中等實時制約監督較弱，盡管黨代會制、黨組負責制、黨風政風整治、“民主生活會”和“組織生活會”制等有一定事前、事中監控作用，但屬非針對性普遍預防的思想措施，缺乏對權力運用過程的制約監督。黨十八大后的反腐成果顯示，土地轉讓、審批權濫用、侵占賤賣國有資產、官商聯盟等領域案件占比近80%，這充分表明權力資金和權力運用流程制約監督不力。財政監督既是國家監督中制約權力資金及運用的核心和根本，也是權力運用根本要素管理流程的監督，即“庶政之母”監督。是既包括立法、審計、社會等的監督財政，也包括政府財政對自身和其他部門財政監督的監督。當國家既實現財政對自身和其他部門的財政監督，又實現立法、審計、社會的監督財政時，可以說國家治理的權力運用及制約監督的民主、法治、文明等現代化目標基本實現，憲政、黨政下的社會自治、互治、共治的現代化善治模式基本確立。因此，加強權力資金及運用過程制約監督，發揮人大、審計、財政、社會監督對權力資金及運用的制約監督作用，是我國國家治理現代化中財政監督改革發展亟待解決的問題。

1、強化人大預決算審查監督。現代國家治理制度及實踐表明，立法對政府預決算的審查監督是憲政的核心和根本，強化人大財政監督是我國國家治理現代化的重要內容。根據修訂后《預算法》規定人大財政監督具體包括：（1）組織制度上，縣級人大建立專門機構、省市級人大建立專委會，具體負責預決算審查監督。（2）工作制度上，實行專門機構或專委會初審制。（3）審查監督內容在原有預決算和調整預算基礎上，增加預算執行情況報告。（4）明確規定人大預決算審查主要是合理性、科學性、可行性、可持續性審查，這與審計、財政監督的合法性、合規性、安全性、績效性審查有一定區別。（5）預決算增加到四類，另加上轉移支出、債務支出和重大支出項目審查監督等。現狀表明，有效完成工作還有很多困難需要克服，但上述工作完成之時，就是人大財政監督強化之日。

2、強化審計監督。（1）在現行審計工作基礎上，完善政府預算執行審計報告公開和追責機制。我國自2003年出現“審計風暴”以來，審計每年都要曝光各類政府預算執行中的問題，審計監督的社會效應和公信力大為提升，但同時也存在選擇性審計公開和相應追責落實及公開等問題。從當時講這是無可厚非的發展階段問題，但至今依舊則有必要予以改進。因此，解決目前我國審計信息全面公開并建立健全相應的部際追責及公開機制，是強化我國審計監督面臨的問題。同時也是十八屆四中全會“強化對行政權力的制約和監督，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”對審計監督改革發展的基本要求。（2）修訂后《預算法》規定，縣級以上政府決算經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委審批(第77條)。縣級以上各級人大常委會應結合本級政府財政收支審計工作報告審查本級決算草案(第79條)。縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督，對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應向社會公開(第89條)。上述立法無疑指明了強化我國審計的財政監督作用的改革發展方向。（3）浙江溫嶺和深圳等地利用本級審計報告及相應人大決議案方式，在2013年推行國有資本經營預算編制管理，既是強化人大、審計的財政監督作用的成功案例，也是提高豐富發展人大監督業務技術的經典示范，更是強化審計監督的有效地方實踐。

3、提升財政部門監督地位，發揮財政部門監督作用。與人大、審計的監督財政比，財政部門監督通常遭冷遇，原因可能主要是內部且屬部門級監督。因而，在不同時期都不同程度出現忽視和缺失財政部門監督的制度安排。如建國后一個時期受各種政治運動影響，國家監督制度及財政部門監督建設發展停滯；又如改革開放后，受國外強勢外部監督影響，注重審計監督而輕視財政部門監督等。

實際上，財政部門監督并不單一，而是層次性和結構化狀態。（1）財政分配會派生核算、反映、監督職能作用，即會計監督，相應形成財政部門監督其他部門權力資金及使用。（2）財政作為權力資金分配管理部門，設專職監督機構是國際慣例，表明國家治理中權力資金運用制約監督的核心性、根本性和關鍵性共識具有普遍性。通常都將財政部門監督作為重要內部監督并列于立法、審計等外部監督，并以財政部門監督突出的內生性專業制約監督優勢，區別于議會、司法和審計等監督，并支持、輔助議會、司法和審計及其他國家監督，是不可替代的相對獨立特殊的國家監督。（3）市場經濟國家治理普遍都實行財政監督相對獨立和高于同級部門級別的專管監督、報告制和派駐派出制。（4）市場經濟國家治理普遍都有明確的、直接監管權力資金業務全流程的財政部門監督對象和監督方式。如直接參與部門、機構、地方的預算編審和上報，直接參與財政收支執行監管及其執行后監督檢查等。

根據國家治理中財政監督的獨特地位作用和國際通行做法，近兩年我國財政監督多有舉措。一是結合國家治理形勢，提出財政監督是財政管理重要一環，預算執行監控納入財政業務流程并制度化，強化部內干部責任和出資人審計，協調各級政府收支“條塊”監督機制，重大項目及轉移支付監管和績效評價等的財政監督轉型頂層設計，進一步明確財政監督融入并服務于財政管理的頂層設計思路。二是理論及業務制度上，對財政監督融于并服務于財政改革及管理的一體化構架、機構建制、業務方法、工作制度等予以探索研究，如財政監督嵌入預算管理流程、實施預算評審等。三是健全完善相關制度，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》(2011)、《地方財政管理績效綜合評價方案》(2014)、《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》、《關于加強中央部門預算評審工作的通知》(2015)等頒布，為財政監督融入財政管理提供了制度平臺和業務手段。根據上述現狀建議如下：

（1）強化國家治理的財政部門監督頂層設計。即如何實現十八屆五中全會“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”的設計，發揮國家治理中的財政部門監督職能作用，提升監督地位，改革相關機構建制，高配編制及干部，切實解決國家治理中的權力資金制約監督問題，實現嵌入權力資金運用流程的財政監督，亟待頂層設計予以解決。

（2）普遍推行財政監督報告及整改落實、追責、公開全流程或一攬子工作制。即人大、審計、財政、社會的財政監督，在提交監督檢查報告基礎上，還必須實行后續整改落實及其與之相關的追責處理、報告和公開，并以此為相關工作、任用、晉級、提升的績效依據。讓監督權切實有效地運行實施，實現國家治理制約監督權力及資金運用的目標。

4、健全完善社會監督。國家治理中社會對權力及資金運用的監督，是參與者最多、涉及面最廣、偶然性最大、權力及資金運用者最不確定的監督。在黨的群眾路線和政府“民生”工程時期，國家治理權力及資金運用大量轉入民眾養老醫療、新型城鎮化、新農村建設、涉農補助等基層治理中，國家治理權力及資金運用社會制約監督時代已然到來。目前國家已陸續頒布加強鄉鎮財政資金監管、充分發揮鄉鎮監督管理支農資金作用、鄉鎮財政資金監管工作辦法和流程、加強基層財政資金管理等制度，在財政資金監管信息通達、公開公示、抽查巡查等方面，為健全完善強化相關資金規范管理和制約監督權力及資金運用提供了制度保障。但仍有必要從國家治理高度，在政府信息公開前提下，健全完善社會監督的舉報、受理、立案、調查、處理、追責、公開等規范，保障社會監督的有效實施。

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）

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