積極開展績效評價 努力提升高標準農田建設資金效益

●高宏峰 易國安

積極開展績效評價 努力提升高標準農田建設資金效益

●高宏峰 易國安

大規模建設高標準農田，對于保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，加快農業現代化進程具有重要意義，但在具體實施和日常管理過程中還存在一些問題和不足。筆者結合2014年度農業綜合開發高標準農田建設項目現狀，對當前高標準農田建設項目實施過程中存在的問題和不足進行了分析，有針對性地提出了細化項目前期管理、強化竣工項目管護、優化績效評價指標體系和統籌規劃農業基礎設施建設的建議。

績效評價 高標準農田 資金效益

高標準農田建設自1988年實施以來，累計改造中低產田、建設高標準農田7.2億畝，為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、實現糧食總產“十一連增”作出了重要貢獻。為進一步推進農業綜合開發績效管理，我們結合J省2014年度高標準農田建設項目完成工作，對當前高標準農田建設項目實施過程中存在的問題和不足進行了分析，有針對性地提出了工作建議。

一、績效評價工作開展情況

2014年度J省高標準農田項目共計262個，分布在省內81個開發縣，建設面積165.97萬畝，總投資239,238.80萬元，其中：財政資金216,918萬元、自籌資金22,320.80萬元（含投工投勞折資14,215.66萬元）。在省、市、縣三級評價的基礎上，主要采用資料核對和現場核驗相結合的評價方式，選取4個開發縣的11個項目，從項目管理、資金管理、項目產出、項目效果等四個方面，總體評價項目的規范性、合理性、科學性和有效性等績效情況。主要做法如下。

（一）組織實施迅速

一方面，采取電話溝通、專題交流、查閱資料等方式，全面了解掌握J省2014年度高標準農田項目的日常管理、施工建設、績效評價等有關情況，做好綜合評價和現場核驗的準備工作。另一方面，參照全省評價工作和省級抽評選點情況，選取4個開發縣的11個高標準農田項目開展現場核驗和評價。

（二）明確評價重點

為扎實做好績效評價工作，先期選取一個開發縣開展評價試點，通過試點掌握情況，總結方法，明確重點，積累經驗，有針對性地進一步明確評價工作的關注重點，即：在項目建設管理方面，重點關注項目管理的程序、手續和驗收情況；在項目資金管理方面，重點關注資金核算使用管理的規范性、及時性和自籌資金落實到位情況；在項目績效評價方面，重點關注整改和完善省、市、縣三級評價中發現的問題和不足的落實情況。

（三）現場核驗“五法”

在現場核驗評價中，具體運用“聽、核、看、訪、查”五步核驗法。第一步“聽”，主要聽取開發縣的項目建設完成情況，項目自評情況，省、市兩級抽評情況，以及有關建議等，從聽取和了解的情況中，把握現場核驗工作的側重點。第二步“核”，主要核對驗證項目管理、項目產出、項目效果等三個方面的檔案資料，關注相關考評指標得分數據統計支撐材料的真實性、合理性和科學性。第三步“看”，主要勘察項目現場，實地核驗項目區內泵站、道路、農橋、涵渠、綠化等五項主要節點工程的完成、使用和管護情況。第四步“訪”，結合開發縣的調查入戶問卷情況，選取部分項目區農戶現場回訪，溝通交流，征求意見。第五步“查”，主要查看項目資金使用管理和財務核算情況，關注資金撥付的及時性、使用管理的規范性、項目配套資金落實到位以及投工投勞工時臺賬情況。

總體上看，J省能夠貫徹落實國家農發辦的總體部署和工作要求，按照“灌排設施配套、農田平整肥沃、田間道路暢通、農田林網健全、生產方式先進、產出效益較高”的建設目標，較好地完成了相關建設項目，全省農業綜合生產能力和抵抗自然災害能力進一步提高，可持續發展能力進一步增強。

二、存在的主要問題和不足

通過績效評價工作我們也看到，J省個別開發縣在實施2014年度項目過程中，還存在一些問題和不足。

（一）項目前期工作充分性有待進一步加強

一是項目建設中變更或調整較多。據統計，全省2014年度高標準農田項目中有17個項目，在實施過程中報經國家、省級批準調整或變更了建設內容，涉及金額17,780萬元。按審批權限經市、縣兩級批復調整或變更的項目更多。抽核的11個項目均存在不同程度的調整或變更建設內容。其主要原因是項目前期工作不夠深入，項目勘測論證不夠充分，項目規劃設計不夠合理，導致項目實施過程中發生調整或變更。二是個別項目長遠規劃論證不夠。個別高標準農田項目緊靠市區，由于城市規模不斷擴張，很有可能短期如3-5年內，所建項目區就規劃為城市建設用地，應不適宜安排高標準農田項目，否則尚未發揮預期效益，土地就被城市規劃征用，造成投入的浪費。

（二）項目建設完成時效性有待進一步提升

抽核的11個項目中，僅有1個項目按期完工，其余項目均存在不同程度的延期，個別項目延期甚至長達3個月，嚴重影響項目整體功能的發揮。另外，個別項目林網工程由于錯過種植時機，只能等待來年種植。

（三）工程管護經費管理方式有待進一步改進

按照現行國家規定，高標準農田項目建設完成驗收后，交由項目村組和受益單位進行管護，按項目財政資金總額1%計提的工程管護經費實行縣級財政報賬制度。規定初衷是通過工程管護事權和財權的分離，保證工程管護經費?？顚Ｓ谩５趯嶋H執行過程中，鄉鎮和村組等管護單位、人員普遍存在因申用資金程序多、手續繁、周期長而不愿使用，加之不能用于管護人員費用的限制，日常管護積極性不高，以致于管護經費常年停留累積在賬，既不利于發揮財政管護資金效用，也不利于工程的日常維護。抽核的11個項目中有5個項目，存在工程管護欠缺情況，出現水渠中雜草垃圾未能清理，個別項目還有斷頭路、渠現象。

（四）績效評價指標體系科學性有待進一步加強

通過實地開展評價工作和調查了解，我們注意到現行的績效評價指標體系尚需進一步調整和完善，主要有：一是部分評價指標量化不夠、可操作性不強。如“控制農業生產污染”，“農業生產條件改善”等評價指標，評分標準設置和實際打分無法量化把握，目前農發和財政部門也沒有相應的技術手段。二是部分評價指標標準設置過于嚴格。如“項目實施鄉村滿意度”、“項目區農民滿意度”等評價指標均要求滿意度為100%，實際工作中很難做到，也無法做到。再如“項目運行管護”中的“工程完好率”要求達100%，而林網工程的苗木種植在植樹季節內很難一次做到存活率達100%的要求，有的需要跨年多次補種，這與園林綠化部門造林存活率達85%即為合格的標準有差異。三是績效評價工作開展時間過早。項目建設后尚未運行一個完整年度，尤其無法完整真實地測量統計項目產出和效果評價指標數值，即使測量估算出項目產出和效果數值，其準確性、真實性和權威性也不夠。

三、有關建議

為進一步做好農業綜合開發高標準農田項目建設管理工作，特提出如下建議：

（一）進一步細化項目前期管理工作

項目前期工作是項目建設程序中的關鍵環節，做好前期工作能起到事半功倍的作用。結合評價工作和調查了解的情況，建議進一步做實前期準備工作。一是實施三年滾動項目計劃管理。按照高標準農田建設規劃，開展三年滾動項目計劃編制，建立滾動項目庫。開發縣要及時根據項目區農田規劃變動情況，逐年修訂、調整和完善項目庫，為科學安排年度項目計劃打下基礎。二是開發縣要切實加強項目區實地勘察論證和調查研究工作，掌握項目區地形地貌情況和規劃變動情況，做實項目可行性研究和實施方案設計等前期準備工作，減少項目實施過程中的調整和變更，保證及時施工和完工。三是省級市級農發部門要加強項目區實地抽查和實施情況督查，確保批復下達的項目計劃準確，建設任務按期完成。

（二）進一步強化竣工項目有效管護

針對目前我國農業生產和農田分戶種植的現狀，建議按照《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發〔2015〕39號）和財政部、國家發改委《關于開展省級涉農資金管理改革試點工作的通知》（財農〔2015〕147號）要求，借鑒J省探索開展創新涉農資金管理使用機制的試點做法，進一步加強農田水利基礎設施項目的有效管護。一是將竣工的高標準農田項目的管護工作納入全省農村公共服務運行維護范疇，實現農村生活垃圾收運處理、道路修護、河道管護、綠化養護、公共設施維護“五位一體”目標。二是修訂完善項目管護經費管理辦法，下放項目管護經費管理權限，交由鄉鎮管理使用，并報縣級農發和財政部門備案備查，做到管護事權與財權統一。三是根據日常管護主要支出多為人力費用的實際和損毀應急維修的特點，適當拓寬項目管護經費開支范圍，允許列支非行政事業單位管護人員的工資費用，充分調動日常管護人員積極性。

（三）進一步優化績效評價指標體系

建議根據農業綜合開發高標準農田項目自身特點、具體建設內容、工程建設標準、工作管理要求等實際，并結合此次開展的績效評價工作反饋的情況，有針對性地制定和完善高標準農田項目績效評價指標體系，而非套用原有的土地治理項目績效評價指標體系。具體而言：一是取消或調整部分評價指標項目。如“控制農業生產污染”評價指標項目，目前農發、財政部門沒有相應技術手段，無法測量和評估，也不具權威性，建議取消或引入第三方如環保部門評估。再如“可持續影響”評價指標項目，其指標說明是“項目后續運行對當地農業生產和水資源可持續利用的影響”，我們認為，用一塊或成片建成的高標準農田項目，來評價“對當地農業生產和水資源可持續利用的影響”，雖有示范影響作用，但不能以點蓋面，建議調整為“可持續影響的示范作用”更加科學合理，并相應調整該項指標說明。二是科學量化部分評價指標評分標準。建議將“計劃執行”、“可持續影響”等評價指標的評分標準中的“少量變更、較多變更；有明顯影響、有一定影響、有輕微影響”等定性表述予以量化，增強評價指標的可操作性。同時，適當調整“控制農業生產污染”、“農業生產條件改善”等部分評價指標的評分標準。三是合理確定部分評價指標評分標準。如“項目實施鄉村滿意度”、“項目區農民滿意度”、林網工程的苗木種植存活率等評價指標評分標準，達100%的要求無法做到，應根據實際情況，客觀合理設置標準，建議評分標準為90%以上。四是適當調整績效評價工作開展時間。建議在項目建成并運行一個完整產出年度之后，再開展績效評價工作，保證項目成效評價指標數值測量統計的完整性、真實性。

（四）進一步統籌規劃農業基礎設施建設

目前國家有關加強農業基礎設施建設項目，尤其是農田水利基礎設施建設項目很多，而現行項目管理和安排分散在多個部門，如：發改部門的新增千億斤糧食生產能力規劃田間工程建設項目，國土部門的土地整治高標準基本農田建設項目，國家農發辦的農業綜合開發高標準農田建設項目，財政部門的現代農業生產發展農田水利基礎設施建設項目、小型農田水利重點縣建設項目等。這些項目的建設內容雖有側重，但大同小異，其政策目標都是為了提高農業主要是糧食（油料）生產能力。由于沒有統籌規劃管理，同塊農田基礎設施出現不同部門的重復投入建設情況，既不利于統籌規劃農業農田水利基礎設施建設，也不利于發揮國家財政資金投入的整體效應，甚至重復浪費。建議進一步整合有關農業基礎設施建設項目和財政資金，統一規劃涉及農業農田水利建設項目計劃，統籌安排建設項目，形成合力，集中投入，切實引導、支持和不斷加強農業生產發展，提高糧油生產能力。c

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）

國家農業綜合開發辦公室.2015.國家農業綜合開發績效評價試行辦法[S].國農辦〔2015〕39號。