《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》解讀

●吳 晶

《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》解讀

●吳 晶

本文通過對《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》制定背景的梳理和內容的研讀，歸納、分析道路保潔定額的特點，并且根據上海市環衛行業管理要求及各區縣實際情況，對未來更好地應用定額標準指導道路保潔預算編制進行了思考和探索，力求進一步提升行業管理的精細化水平。

環衛作業養護 定額道路保潔

環衛作業養護預算定額編制，是一項政策性、技術性強和標準化、規范化要求極高的工作，牽涉到環衛行業發展的大局及人員隊伍的穩定，對預算編制精細化、財政資金使用高效化有重大而深遠的意義。本文從環衛定額編制背景及內容出發，首先剖析了《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》中道路保潔定額的特點，同時對道路保潔定額標準的實際應用進行了進一步思考。

一、政策背景及內容

城市環衛工作承擔著構筑城市生態功能、塑造城市形象、保障城市環境的重要職能，是城市可持續發展的重要支撐，是維護城市正常運行的重要保障。為強化市容環境衛生行業管理、優化市容環境衛生作業服務、推進市容環境衛生事業發展，應相關部門要求，上海市市容環境衛生行業協會根據《上海市市容環境衛生勞動定額》、《城鎮市容環境衛生勞動定額》、《上海世博會園區環境衛生標準》等標準結合上海市現行市容環境質量標準、作業規范、作業工藝，及市容環境衛生勞動定額等要素編制《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》（簡稱“《預算定額》”），并于2011年應用于上海市環衛作業養護預算編制指導工作。

《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》按照“量價分離”的基本原則編制，即采用人工、材料、機械的消耗量和對應價格分開核算、分項匯總的方式計算環衛作業養護預算定額。根據《預算定額》規定，道路清掃保潔人工不分技術等級，以主要工種表示，人工工日按8小時工作制考慮，同時按世博環境質量要求參照現行養護作業勞動定額增加人工幅度差進行綜合取定；材料和機械消耗量則按2007年與2008年度調查實測數據，經綜合平衡取定；作業養護的各項費率測算依據上海市作業養護企業財務報表數據，結合具體實際狀況，經綜合平衡取定。參照以上原則，上海市道路清掃保潔料工機（材料、人工、機械）消耗量標準為：機械清掃保潔、機械沖洗保潔定員1人/班次/車，機械清掃每班次30km、機械沖洗每班次40km，人工清掃保潔在機械清掃和機械沖洗的基礎上按每班次4000m2實際清掃面積考慮，人工沖洗保潔按每班次3500m2沖洗面積考慮。消耗量標準如表1所示。

本《預算定額》中，作業養護費用指環衛作業養護所需要的全部費用，包括直接費、管理費、利潤、規費和稅金，由于市容環衛養護作業不計取利潤且免繳稅金，故作業養護費用最終由直接費、管理費和規費加總而成；各項費用計算方法如下：直接費為作業養護所發生的人工費、材料費、機械費和設施費之和，管理費以直接費為基礎乘以管理費率計算，規費則按規定基數乘以百分率計算。根據上述標準及計算方法，可分別計算出機械清掃、機械沖洗、人工清掃和廢物箱保潔的定額標準，同時結合環衛作業養護預算定額人工、材料、機械基期價，得出道路保潔預算定額。如表1所示，即道路保潔中若使用

3t級機械清掃車進行清掃，則定額標準為18.63元/千米，若使用8t級機械清掃車進行清掃，則定額標準為19.94元/千米。

表1 道路清掃保潔機械清掃定額表

二、道路保潔定額特點分析

通過對《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》中道路保潔定額的研讀、分析，歸納得出道路保潔定額特點如下：

（一）參照“世博期間”道路保潔質量要求確定人、機、料投入

為促進環衛作業質量和服務的高標準，確保環境可持續發展，必須建立起作業經費的正常保障機制。采用什么樣的作業質量和服務標準，直接關系到作業水平和服務質量。兩者之間關聯度極為密切的就是養護的定額水準，在作業養護定額的編制中，采用的作業質量和服務標準越高，定額水平也高，反之，定額水平則低。《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》按照上海市原市容環境衛生管理局發布的《上海世博會園區環境衛生標準》和上海市質量技術監督局發布的《道路和公共廣場及附屬公共設施保潔質量和服務要求》等地方性標準進行編制，堅持了高質量標準和服務要求，因此所對應的道路保潔定額的人力、機械、材料投入較高，即環衛作業養護定額標準較高。

（二）采取“量價分離”原則編制，對市場價格變化適應性強

《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》按照量價分離的基本原則進行編制，量價分離中的“量”是指作業養護項目料、工、費的消耗標準，這個標準是相對穩定的。量價分離中的“價”指人工、材料和機械的預算價格。環衛作業養護定額只確定項目料、工、費的消耗水平，而作業采購價格由市綠化市容局根據市建設交通委發布的定額標準、依據確定的人工費標準、材料的市場價格和合理的費率制定發布，確保定額標準對市場價格變化的適應性。

（三）考慮現實情況，定額標準中沒有計入機械購買費，同時考慮環衛公益性要求，沒有計入利潤

環衛機械設備主要可以分為環衛車輛和垃圾處理設備兩類，一般由財政另外撥付資金購買，《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》編制中考慮了此種情況，因此定額標準中的機械費用包括了機械經修、道路建設車輛通行費、稅金、保險等，而沒有包含折舊、大修、更新。此外，環衛企業作為非完全市場競爭特點的服務性行業，具有社會公益性服務和經營性服務的雙重屬性，《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》編制中沒有計入利潤率。

三、道路保潔定額應用的思考

為保證環衛保潔定額有序地實施，上海市綠化市容提出了“統一定額、分類指導、差別管理、逐步到位”的指導意見。實際執行過程中主要由各區縣（街鎮）環衛署或環衛公司每年底根據 《關于發布本市環衛公共服務項目指導價格（試行）的通知》、《上海市環衛作業養護預算定額 （試行）》（滬建交〔2011〕188號）進行下一年度預算測算，并上報至區財政，區財政結合歷年預算安排下達預算控制數，預算調整后上報區人大核定。定額標準實際應用中根據各區縣財力及實際保潔情況差異性較大，如靜安區、長寧100%按照定額核定預算，部分郊區核定預算僅占定額標準的38%左右。

上海環衛作業定額編制中堅持了高標準、高質量和高服務要求，所對應的道路保潔定額的人力、機械、材料投入較高是部分原因，但最主要原因為：人工清潔保潔面積采用統一標準，沒有考慮路況影響因素。具體來看，《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》中道路保潔定額不分地區、不分設施等級，在全市城市化地區只設一個標準。而實際保潔過程中，道路繁華程度、車行人流量等對作業工作量、作業難度等有較大的影響。《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》如何跟上海市各區縣實際情況相結合，更好地指導各區縣相關預算單位編制道路保潔預算、財政部門核定預算、市場招投標仍值得進一步探索研究。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.金舜.2007.上海市容環衛管理改革對策研究[D].上海交通大學。

2.上海市城鄉建設和交通委員會.2011.上海市環衛作業養護預算定額（試行）[Z].滬建交〔2011〕188號。

3.住房和城鄉建設部.2008.城鎮市容環境衛生勞動定額[Z].建標〔2008〕110號。