國家審計與全國人大預算監督
——基于1998-2014年全國人大常委會公報的文本分析

●趙早早

國家審計與全國人大預算監督
——基于1998-2014年全國人大常委會公報的文本分析

●趙早早

全國人大作為最高國家權力機關，審計署作為行政機構的內部監督機構，都被賦予相應的權力來監督與審查中央政府預算。全國人大預算監督涵蓋預算全過程，其中對于中央政府預算執行結果或決算的審查工作，主要由全國人大常委會負責；而審計署的審計工作主要是一種事后的預算監督。這兩種不同的預算監督機制，在中國政治體制下究竟體現為何種關系？本文對全國人大常委會公布的1998-2014年“中央政府年度決算審計報告”和全國人大常委會預算財經委“年度決算書面審查報告”等公開發表的文件進行分析，客觀揭示國家審計與全國人大預算監督之間的內在邏輯。研究發現，兩者之間可以產生并且已經產生一種良性互動的關系，兩種預算監督制度可以在優勢互補的情況下形成合力。這對推動中國政府預算改革走向深入，構建現代預算管理制度將起到積極作用。

國家審計 全國人大 全國人大常委會 預算監督 文本分析法

中共十八屆三中和四中全會都明確要求加強對行政權力的監督，其中人大監督和審計監督是八大監督體系中的重要內容。從國家層面來看，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國預算法 （2014年最新修訂）》的規定，全國人大作為最高國家權力機關，審計署作為行政機構的內部監督機關，都被賦予相應的權力來監督與審查公共預算。其中，全國人大預算審批與監督權力涵蓋預算的全過程，應該在事前、事中、事后發揮影響；審計署主要行使事后監督的權力。十八屆四中全會要求八大監督體系 “努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”。本文通過對1998-2014年17年“中央政府年度審計報告”和全國人大常委會預算財經委“年度決算書面審查報告”的比照研究，客觀揭示全國人大預算監督與國家審計之間的內在邏輯，探索建立適合中國預算監督體系的路徑與方法。

一、我國預算監督制度：文獻綜述與現狀描述

從國家層面來講，我國預算監督制度主要指兩類：一是人大預算監督制度，這是《憲法》賦予人大的權力；二是審計署所行使的事后監督權，《憲法》和《預算法》中對此均有明確規定。2015年1月1日正式實施的 《預算法（2014年最新修訂）》進一步明確中央政府決算草案必須提請審計部門審計，然后提交全國人大常委會批準。事實上，針對中央政府決算草案和預算執行結果而開展的國家審計工作與全國人大常委會預算監督職能之間是具有共通性的，均屬于公共預算的事后監督。只不過，受各國政治體制的影響，這種事后監督之間的相關性或者聯系程度各不相同。

現有關于我國預算監督制度的研究，多數文獻分別從人大預算監督或國家審計監督視角切入。有研究從推動審計體制改革的視角入手，揭示在既有的制度框架中，審計機關和人大均存在明顯的缺陷而不能取得良好的監督效果，只有更好地實現兩者的對接，才可能發揮兩種監督制度的優勢，推動監督體制的完善。另有部分研究者和地方人大實踐者，呼吁將審計視為推動和完善地方人大預算監督的重要工具，以推進人大預算監督向實質性監督邁進。本研究通過文本分析的方法，回答以下問題：在中央政府預算執行結果監督方面，全國人大和審計署之間的關系如何？應該如何激發兩種制度的潛能，形成合力促進中國公共預算制度的不斷完善？

二、揭示預算監督的真實故事：文本分析

全國人大對中央政府預算執行情況的審查和監督工作開始于每年的六月中下旬至七月初，由全國人大常委會負責具體執行。在此期間，財政部和審計署先后向全國人大常委會提交各自的報告，財政部部長提交“關于上年中央決算的報告”，審計署總審計長提交“關于上年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告”。一般全國人大常委會經過兩天審議，由全國人大財政經濟委員會出具“關于上年中央決算的書面審查報告”，提交常委會會議審議，該報告是在半個月前財經委員會對財政部提交的“決算報告”初審報告基礎上，結合常委會審議意見和審計署提交的審計意見，綜合而成。

本研究主要運用文本分析法，從1998-2014年17年全國人大常委會公報中，選擇四類相關文件進行整理分析：一是《關于*年中央決算的報告》，每年由財政部部長提交全國人大常委會；二是《關于*年度中央預算執行和其他財政收支的審計報告》，每年由審計署總審計長提交全國人民代表大會常務委員會；三是《全國人民代表大會財政經濟委員會關于*年中央決算的書面審查報告》，每年由全國人大常委會財經委員會提交人大常委會；四是《全國人民代表大會常委會關于批準*年中央決算的決議》。值得注意的是，這些報告所反映的預算執行結果情況均為上一個自然年度，而不是當年情況。

本研究選擇1998-2014年作為分析時段，在這17年間，既是我國經濟發展較快的時期，也是與公共預算改革以及與預算改革相關的各項制度建設的活躍期。針對17年間“中央政府年度審計報告”和全國人大預算財經委“年度決算書面審查報告”的比照研究，本研究客觀揭示在事后預算監督方面，全國人大預算監督與國家審計之間的內在邏輯。具體來看，選擇這個時期的主要原因如下：

(一)政治穩定且改革熱情高漲

這17年經歷了3任人大常委會委員長，2任審計署總審計長，4任財政部部長。其間，盡管我國經歷了1998和2008年兩次金融危機、2003年“非典”等重大事件，但是經濟總體高速增長的現狀備受世界關注。同時，中國公共預算改革以及與預算改革相關的制度性建設，也在這17年中有了新的突破，尤其是1998-2003年間。

（二）公共預算管理制度的重大調整

從1999年開始，我國首先從中央政府層面推動部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購制度等改革，全面推動公共預算改革，影響深遠。黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預算管理的概念。從2003年開始，以全口徑預算管理改革為總目標的政府預算管理改革進入全面推進期。2014年黨的十八屆三中全會提出以推動國家治理現代化為目標的現代預算制度建設思路，我國公共預算改革進入一個新時期。

（三）國家審計主動推動公共預算管理改革

在李金華總審計長任期，國家審計進入一個新的發展階段，在推動公共預算改革方面，也起到積極作用，并將審計應該而且能夠擔當起預算監督職能的理念灌輸給公眾。過去17年間，審計署先后提出了細化預算、推行部門預算、改革專項轉移支付制度、嚴格實行“收支兩條線”、規范政府外債收支管理、規范銀行開戶等審計建議。這些建議大都已被采納，正在推行和不斷深化，對推動財政體制改革，加強預算管理發揮了積極作用。

（四）“審計風暴”推動國家審計在公共預算監督領域的改革與創新

1998年 -2003年是審計署推動審計結果公開的重要五年，為之后的審計監督服務于全國人大預算監督的傳統奠定了堅實的基礎。1999年審計署首次向全國人大常委會提交完整、全面的 《關于1998年中央預算執行和其他財政審計情況》報告。該報告被當年部分委員評為“多年來最好的一個審計報告”，時任審計署總審計長李金華在匯報當天被掌聲數次打斷。當時，關于是否應該將審計報告全面、完整提交人大常委會的問題，審計署內部爭議很多，最后時任新總理朱镕基表示：只要這些都是事實，必須如實全面地向全國人大常委會報告。

三、國家審計與全國人大：預算監督之互動關系

文本分析結果顯示，審計署年度審計報告已經成為全國人大及其常委會、財經委員會在開展公共預算事后監督時的重要依據。全國人大財經委員會在對財政部年度決算報告進行審查和監督的同時，主要參考審計署同時提交的年度審計報告。審計署提交給全國人大常委會的報告越全面、完善、準確、易懂，越能夠提高全國人大預算監督的實際效果，促使其提出更有針對性的預算改革建議。全國人大及其常委會與審計署的良性互動，能夠實現雙贏的效果。一方面，審計署的審計結論和政策建議可以依靠全國人大的權威獲得合法性認同，在一定程度上彌補審計署作為國務院內設監督機構、因權威性不夠而難以發揮更大監督作用的缺憾；另一方面，全國人大及其常委會根據審計署的專業審計報告，能夠較為全面地了解中央政府預算執行情況及其結果，彌補因其人力、物力、時間、技術等不足而難以了解政府預算詳情的缺憾。這種良性互動關系在17年68份報告中多處體現。

表1 關于中央財政管理的預算監督

1999年，《全國人民代表大會財政經濟委員會關于1998年中央決算的審查報告》中明確指出：國務院在《關于1998年中央預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告》中明確提出細化預算的意見，財政部要抓緊落實。同年，全國人大財經委在審查報告中提出 “建議全國人大常委會要求國務院對去年（1998）增發的1000億元國債的預算執行情況進行專項審計，并將結果報送全國人大常委會”。2000年，審計署在《關于1999年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，專門“根據九屆全國人大常委會第十次會議的決議，對1998年增發的1000億元國債專項資金的管理使用情況進行了審計”。由此可見，審計署和全國人大及其常委會在推動預算改革、完善預算管理制度等方面偏好一致。

全國人大及其常委會對國家審計不斷提出要求，也推動國家審計及其報告內容的不斷豐富與完善，主要體現在以下五個方面。

（一）推動完善問題糾正與整改情況的跟蹤審計制度

2010年之前，對于上年度審計查出問題的糾正與整改情況，通常都出現在當年6月份預算執行情況的審計報告中。從2010年開始，審計署應全國人大的要求，將問題糾正與整改情況的匯報作為一個單獨的審計報告，放在每一年度的第一個季度發布，跟蹤審計的項目數量、審計詳細程度均有大幅提高。

（二）推動部門決算審簽制度和中央政府決算審計草案制度的建立

2000年，全國人大常委會在批復“1999年中央政府決算報告”的決議中明確提出，“認真執行《審計法》，進行部門決算審計。要規范審計程序，逐步做到國務院向全國人大常委會提交中央決算（草案）前，中央各部門決算均經過國務院審計機關審計并由審計長簽署意見。國務院財政部門要依法加強對部門決算的審核”。

（三）細化部門預算執行審計內容

2010年開始，審計署對部門預算執行情況的審計，增加了一個專門的部門預算執行的詳細報告。

（四）明確國家審計的時代特征

表2 關于中央部門預算執行情況的監督

隨著公共預算改革的不斷推進，尤其是全口徑預算改革推進了財政收入的逐漸規范，“小金庫”、預算外收入、制度外收入的規模越來越小。所以，國家審計和全國人大預算監督的重點開始傾向于預算支出。但是，從2005年開始，土地出讓收入開始進入審計和人大監督的視野，土地財政問題逐漸成為國家高層關注的重要問題之一。另外，從2010年開始，受全國人大常委會的委托，審計署開始對中央政府決算草案進行審計。

（五）推動審計方法的不斷創新

隨著全國人大及其常委會對預算監督工作的重視程度不斷提高，全國人大及其常委會對國務院及其審計機構的要求也越來越高。為了更好地適應這種政治要求，審計署不斷創新審計方法。從2005年開始，在部門預算執行情況審計的同時，引入延伸審計方法，審查相關二級預算單位，將所有與公共資金相關方都納入事后審計的視野。

中國共產黨第十八屆三中全會推動建設現代財政管理和預算管理制度，對于完善專項轉移支付制度、完善中央與地方事權與支出責任間關系等各領域改革提出明確目標。2015年1月1日開始實施的《預算法（2014修訂）》，為建設完善的現代財政預算管理制度提供了法律保障，并進一步明確審計署和全國人大及其常委會的預算監督權力及其范圍。根據表2分析，從2014年審計署審計工作報告和全國人大財經委員會關于中央政府2013年決算審查結果的報告內容可知，在以下四個主要方面，兩個機構推動改革的方向是一致的：一是必須盡快理順各級政府和政府各部門之間的財權與支出責任關系；二是中央政府財政管理必須規范財政資金分配過程，包括規范“基本支出”和“項目支出”標準，規范“三公支出”標準；三是必須重視各級政府財政資金沉淀、滯留的問題，研究盤活存量資金；四是加大專項轉移支付清理整合力度，規范設立轉移支付項目。與此同時，本研究發現全國人大及其常委會在關注并推動完善全口徑預算管理制度建設、政府會計制度建設、增加預算透明度尤其是轉移支付透明度等方面比審計署更積極。更值得關注的是，在預算資金的分配權、決策權及其相關制度規則決定權方面，全國人大及其常委會開始表現出積極的態度，主動要求獲得更多權力。2014年全國人大財經委員會在提交常委會的報告中明確提出“中央對地方轉移支付的具體辦法應報全國人大常委會備案”，這集中反映了全國人大及其常委會主動爭取預算資金分配權、加強影響預算資金分配結果的強烈愿望。從另一個方面來看，全國人大及其常委會在要求獲得更多的預算監督權的同時，也有助于提升其自身的監督能力，更是完善預算監督制度的必要內容。

總體來看，國家審計機構與全國人大及其常委會在行使預算事后監督權并推動公共預算改革的方向基本一致。但是，在監督的重點、觀察的視角、推動改革的思路等方面還存在不同。在預算資金分配權的監督方面，審計署在1998年就提出存在多個擁有預算資金分配權的部門，主要指財政部、國家計劃委員會（現發展改革委員會），碎片化的預算分配權導致資金規劃不到位，影響有限公共資金的使用效率和實際效果。關于碎片化預算分配權的認識，全國人大晚于審計署在2005年的報告中才正式提出，并且提出“推進中央基本建設預算管理制度改革”的政策建議。

表3 關于重點民生項目的預算監督

四、啟示與討論

我國審計署與全國人大及其常委會的關系受政治體制的影響，兩者的關系與西方主要國家“三權分立”體制下國家審計機構與立法機構的關系應有明顯不同。西方主要國家在“三權分立”政治體制下，公共預算決策、執行、監督權力的劃分較為明晰。西方主要國家的國家審計以委托代理理論為理論基礎，形成了立法型、獨立型、司法型的審計模式。無論哪種審計模式，最主要的特點就是獨立于行政部門。我國審計署隸屬于國務院，屬于“小政府”的內設機構，所以審計署還是以內部控制與監督的形象存在，獨立性的發揮受到現有制度的影響頗深。但是，通過文本分析不難看出，在過去17年中，兩個機構在行使預算事后監督權并推動中國公共預算制度改革問題上，已經形成良性互動。全國人大可以充分利用國家審計署專業性的特點，逐步打破人大與行政部門之間預算信息不對稱的“瓶頸”，更好地行使預算監督權，推動公共預算改革進程。另一方面，國家審計作為專業技術性預算監督機構，在行使預算監督權時受到的制度性約束更大。由于審計署是國務院的直屬機構，盡管直接向國務院總理負責，具有相對的獨立性，但是也不可避免地受到行政機構內部權力斗爭與政治博弈的影響。為此，審計署需要借助全國人大的權威性獲得更廣泛的政治認同，進而突破制度約束。如果說全國人大及其常委會在預算監督領域集中在“議政”和決策，那么國家審計就是保證監督權得以有效實施的執行工具，兩者在現有制度框架下，應盡量尋求共通的方式推動公共預算改革和責任政府的建設。

(作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院)

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8.審計署.2000.關于1999年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告——2000年7月6日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上[J].全國人大常委會公報，5。

9.全國人大財經委.2000.全國人民代表大會財政經濟委員會關于1999年中央決算的審查報告——2000年7月8日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十六會議上[J].全國人大常委會公報，4。

（本欄目責任編輯：范紅玉）