基層審計機關經濟責任審計現狀、問題及對策研究
——以T市A區審計局為例

●梅 丹

基層審計機關經濟責任審計現狀、問題及對策研究
——以T市A區審計局為例

●梅 丹

經濟責任審計是當前我國基層審計機關工作的重要內容。本文以T市A區審計局經濟責任審計項目開展的現狀為例，分析現階段基層審計機關經濟責任審計存在的問題及其原因，并從加強聯網審計、綜合評價指標體系和人員素質方面提出有針對性的完善建議。

基層審計機關 經濟責任審計聯網審計 審計評價

經濟責任審計隨著公共受托責任和受托經濟責任的發展和演變而產生，是現代政府審計制度與中國特色社會體制和我國審計業務實踐相結合的一種創新。經濟責任審計作為我國特有、具有中國特色的審計制度，近年來日益受到各級政府的高度重視，并已成為我國基層審計機關工作的重中之重。基層審計機關作為基層經濟監督的守護者，要在維護區域財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，保障區域內經濟、社會健康發展等方面發揮作用，需要不斷強化和完善經濟責任審計工作，充分發揮好經濟發展“安全員”和權力運行“監督員”的作用。

當前隨著基層審計機關的審計工作日益紛繁復雜，經濟責任審計的工作量和所擔負的審計責任越發重大。本文結合對T市A區審計局經濟責任審計模式、內容及流程的介紹，分析現階段基層審計機關經濟責任審計存在的問題及其原因，從加強聯網審計、綜合評價指標體系和人員素質方面提出有針對性的完善建議，使基層審計機關經濟責任審計工作能更好適應新時代的新要求。

一、T市A區審計局經濟責任審計現狀

T市A區審計局成立于1983年底，負責全區審計工作。經過三十幾年的發展，局內現設有10個科室，分別是：辦公室、人事科、綜合科、聯網科、內審科、經責科、企業科、事業科、財政科和投資科。其中辦公室、人事科、綜合科主要負責審計支持工作，其他科室主要負責審計業務工作。

自2000年起經濟責任審計一直是A區審計局的工作重點，且隨著國家和各級政府對經濟責任審計工作的重視，A區審計局在經濟責任審計項目上所投入的人力和物力也呈逐年增長趨勢。該局現有36名全部為行政編制的工作人員，其中審計業務人員24人，審計支持人員12人。在24名審計業務人員中，除專職負責固定資產投資審計的5人以及專職負責聯網數據分析工作的3人，其余16人均參與過經濟責任審計工作。2010年至2014年，A區審計局共完成經濟責任審計項目68個，占全局審計項目數量總和的30%以上，如表1所示。

（一）A區審計局經濟責任審計項目的確立

2001年T市A區成立了區經濟責任審計工作領導小組，后根據2010年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》進行了調整，并于2014年正式更名為區經濟責任審計聯席會議，接受區委和區政府的直接領導；聯席會議成員單位包括區組織部、區紀檢委、區監察局、區人社局、區國資委和區審計局，聯席會議召集人由區組織部部長擔任。區聯席會議下設聯席會議辦公室，具體負責聯席會議的日常工作事宜。

表1 近5年來A區審計局審計項目的類型分布

A區審計局根據近3年來經濟責任審計的實際情況，在充分征求紀檢、監察等聯席會議成員單位意見的基礎上，于每年10月底前向區組織部提出下一年度經濟責任審計計劃的初步建議；區組織部于當年11月底前研究并提出下一年度經濟責任審計計劃委托建議；區聯席會議辦公室及時組織召開會議研究討論該委托建議，共同議定經濟責任審計計劃草案；區審計局于當年12月底前將聯席會議辦公室研究議定的審計計劃草案，報請區長批準后，由區組織部出具經濟責任審計委托書；區審計局按照委托書內容確定下一年度經濟責任審計項目；聯席會議于每年第一季度組織召開審前部署會，提出年度經濟責任審計總體要求和工作安排，A區審計局全局的審計項目計劃隨之確定。局領導班子根據4個業務科室的特點和任務類型，共同商討經濟責任項目的分配，并擬定審計項目進度時間草案，各科室根據該草案安排當年審計工作。

圖1 A區經濟責任審計計劃的制訂流程圖

A區年度經濟責任審計計劃一經確定，不得隨意變更。確需調整的，須由聯席會議有關成員單位提出調整建議，經聯席會議辦公室組織研究后提出調整計劃草案，由區審計局報請區長批準。如2014年4月，因領導干部的離任和調任等原因，區組織部根據實際情況提出增加“關于R同志2012年9月至2014年2月任區繁華辦主任期間履行經濟責任情況的審計”、“關于Q同志2012年1月至2014年3月任區黨校黨委書記和校長期間履行經濟責任情況的審計”和“關于N同志2012年和2013年任O公司董事長和總經理期間履行經濟責任情況的審計”共3個項目的調整建議，隨后由區聯席會議共同討論確定調整計劃草案，并報經區長批準后同意進行。

（二）A區審計局經濟責任審計特點

1、審計類型以任期經濟責任審計為主。經濟責任審計包括任期經濟責任審計和離任審計。A區經濟責任審計項目基本均為任期經濟責任審計，平均每2—3年會對同一個部門或單位的領導干部開展經濟責任審計，而一般A區領導干部的任職期限是5年，因此即使由于退休或人員調動引起領導干部離任，針對離任所開展的經濟責任審計項目也是就近2年左右的任職時間開展審計，而不是對領導干部整個任期的經濟責任審計。

2、審計對象以處級領導干部為主。A區經濟責任審計的領導干部為區委或區政府下屬的部門和市直屬管理的A區分局或分部門的黨委書記、黨委副書記和局長（主任），以及區國資委管理的國有企業的總經理或正職領導。該范圍的領導干部多為正處級領導干部，主要負責其所在單位或部門的全面工作。

二、基層審計機關經濟責任審計中存在的問題

通過對T市A區審計局經濟責任審計工作現狀的分析，發現當前基層審計機關在開展經濟責任審計項目時面臨以下問題：

（一）經濟責任審計信息化程度落后

1、依賴傳統的手工審計和抽樣審計。通常A區審計局經濟責任項目的審計期限為2—3年，被審計單位的賬簿、憑證、會議記錄等相關資料繁多。如果再加上被審計單位下屬事業單位數量多，涉及的財政資金龐大，甚至存在多個行政事業賬套，審計人員需面對的資料就更加復雜多樣。面對這種時間緊、任務重的經濟責任審計項目，多數情況下審計人員都是依靠手工抽樣審計方式進行數據篩選、查找、對比和分析等，而抽樣審計的效果很大程度上依賴審計人員的經驗。經驗豐富的審計人員往往能通過選取少量但極具代表性的樣本來快速發現問題，而經驗少的年輕審計人員則總在樣本選取上遇到困難；被其忽略的非審計重點和非樣本中存在的問題往往形成潛在風險。

2、聯網審計應用有待普及。隨著時代進步和科技發展，即使抽樣審計的方式不變，對于樣本數量、質量和代表性的要求卻在日益提高。A區審計局經濟責任審計項目嘗試借助聯網審計來進行數據的動態采集、傳輸和抽樣審查。但聯網審計的基礎條件是全區各行政事業單位財務會計軟件實現全面網絡化，各單位數據集中存儲于區財政局服務器終端后，通過區政務專網加密傳輸至審計局服務器，再由聯網審計科人員使用專用計算機登錄，進行數據的拷貝下載和使用。雖然現階段A區審計局已實現全區百余家行政事業單位的數據聯通，但仍有少數單位的信息化建設水平落后，財務會計工作還未實現電子化和網絡軟件化，甚至有單位仍采用傳統手工記賬方式，這些都對聯網審計的數據采集工作產生影響。

A區審計局應用聯網審計方式進行疑點排查、數據審查過程中還發現些其他問題。如局聯網審計的問題分析模型是建立在對摘要關鍵字檢索、篩選、分類、匯總基礎之上的，而全區各單位、各時期在記賬和錄入憑證過程中對會計摘要的記錄標準不一致，標準不一致會直接導致最后分析結果的不同。A區審計局現階段的處理是在數據的篩選和分類過程中加入人工數據分析步驟，這確保了聯網審計結果的質量，卻在一定程度上犧牲了審計效率和時間。又如現階段，A區審計局的聯網審計實現了與全區大部分單位財務數據的聯通，以及與區財政總預算會計、國庫集中支付、工資統發、銀行賬戶核準信息表的數據連通，但對于稅收、醫保、社保、公積金、發票查詢等相關領域的數據庫還沒有建立，主要是由于該部分數據的存儲和使用并非區屬相關部門的管理權限，需由市級機關統一管理。因此，受到職權范圍和多方面客觀因素限制，A區審計局聯網數據庫的數據范圍相對單一，也在一定程度上限制了聯網審計作用的發揮。

（二）經濟責任審計評價體系缺失

1、評價標準不一致。審計評價是經濟責任審計的核心內容，而由于經濟責任審計包含多方面的內容，范圍廣且綜合性強，其審計評價難免缺少統一標準，使得評價結果具有一定的主觀性和隨意性。如經濟職能的完成情況難以衡量。A區各個部門每年都與政府簽訂政務目標責任書，但責任書的內容多種多樣，其中某些具有經濟指標的任務完成與否較好衡量，而很多民生、服務型部門的政務目標責任書的內容相對寬泛，審計局對其完成、基本完成和不完成的區分界定沒有明確標準，對其領導干部的評價結果就難免存在一定的主觀因素。又如內部控制的評價標準不統一，領導干部經濟責任的界定標準也不好掌握。雖然《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》中對于直接責任、主管責任和領導責任有明確界定，但實際審計過程中可能存在各式復雜情況，例如會計準則、會計制度變更，前任領導干部某些具體工作方式延續所產生的影響，經領導班子集體決策而產生的決策失誤等等，加之評價結果對于領導干部本人可能產生重大影響，審計評價需慎之又慎。A區審計局歷年來罕有經審計發現嚴重違法違紀問題的情況，一般就只涉及主管責任和領導責任。通常審計組都是綜合所有問題給予統一的責任界定，但當審計發現多項問題時，由于責任界定并非針對每一項問題進行，以及當同一審計項目需對兩位領導干部進行評價時，此時進行準確的責任界定就容易發生分歧。

2、綜合評價指標體系不健全。當前我國針對經濟責任審計的評價還沒有具體的細則和通用模板，基層審計局的經濟責任審計評價基本都是針對具體審計內容和發現問題進行具體評價。由于經濟責任評價需綜合考慮內容的全面性、經濟責任的相關性、反映情況的客觀性和重要性，以及具體操作的可行性等多方面因素，基層審計機關的經濟責任審計往往缺乏操作性強、科學合理有效的指標體系來評價被審計領導干部的經濟責任履行情況，以及反映審計工作自身的數量和質量，并可能影響審計的最終效果。

（三）基層審計員工綜合能力有待提高

經濟責任審計是一項政策性與綜合性強且復雜程度高的工作，其中除包含財務領域審計內容，還涉及績效目標完成、方針政策落實、重大經濟決策、內部控制建設、個人廉潔自律等多方面內容，這就要求審計人員具有較強的政策理解能力、敏銳的洞察能力和突出的綜合分析判斷能力。現階段基層審計局的工作人員多是通過國家公務員考試進行錄用，多為高校畢業后直接進入政府機關工作，缺少社會審計的工作經驗；而選人、用人的專業背景、從業經驗和綜合素質等標準要嚴格遵守市、區各級人力資源和組織部門的相關規定，專業背景集中在會計、審計、財務等相關領域，經濟管理知識相對缺乏。此外，基層審計機關人員的數量需嚴格執行編制要求，不能任意擴大。部分基層審計人員知識結構單一、思想意識老化、整體全局觀念缺失、宏觀意識不足，可能直接影響經濟責任審計評價和審計意見的高度與深度。隨著計算機審計和聯網審計的普及，審計工作對信息技術、計算機編程及應用的專業要求越來越高，基層審計機關中有計算機專業背景的人員本來較少，加之多年采用傳統審計的觀念根深蒂固，對于信息技術和聯網審計的接受和掌握程度不夠，使得計算機輔助審計、聯網審計的效果嚴重受限。

三、基層審計機關經濟責任審計改善建議

（一）以聯網審計推動經濟責任審計深入開展

由于聯網審計可以在短時間內迅速、高效地獲取和處理龐大數據信息，因此能在一定程度上緩解傳統手工審計面臨的諸多問題，推動聯網審計在經濟責任審計項目中的應用要注意以下幾點：

1、完善數據庫建設，推動信息數據共享機制。基層審計機關在開展聯網審計時除承載署、省、市(縣)的“縱向”的聯網接口外，還承載著與同級政府相關職能部門的“橫向”聯系。如審計機關應針對已實現財務會計軟件網絡化，并具備實現聯網審計基礎條件的單位，要求其盡快實現數據聯通；針對已采用財務會計軟件辦公但尚未實現網絡化的單位，與財政、信息化建設等相關部門溝通，爭取為其盡快實現聯網；針對仍然采用手工記賬的單位，將其面臨的困難和實際情況反映給區屬相關部門，爭取盡早實現聯網基層審計全覆蓋。同時，加快推進各相關部門、金融機構和國有企事業單位與審計機關實現信息共享。要特別關注與稅收、醫保、社保、公積金、發票查詢等相關領域的數據聯通，并積極建設各基層審計機關之間的數據共享機制。借鑒現代信息技術，對被審計單位的財務數據實時進行的提取、分析、檢索、加工、匯總過程，只是初級的聯網審計，相比之下，數據庫信息系統的審計才是聯網審計的核心，關鍵是對被審計單位數據庫后臺系統的真實性、完整性、安全性的審查。基層審計機關在被審計單位數據導入之前，應先對數據庫系統進行驗證，保證數據庫信息的真實、完整。

2、研發數據分析模型。目前，A區審計局已研發出“銀行存款負余額”、“‘暫存款’和‘其他應付款’長期掛賬”、“公務用車燃油虛設”、“國庫集中支付不合規”等多種疑點或問題的數據分析模型，但是應對全區經濟責任審計的復雜性和多樣性，這些現有模型遠遠不夠。還需針對近年來實施的經濟責任審計項目中發現的主要問題，特別是出現頻率較高、具有普遍性、性質較嚴重的如“超限額使用現金”、“虛列支出”、“票據連號”、“少繳稅費”、“坐支現金”、“違規發放補貼”等問題，盡快研發多樣化、具有針對性的聯網審計數據分析模型，直接根據可能存在的問題，快速鎖定疑點，以充分發揮出聯網審計范圍廣、效率高的突出優勢，為經濟責任審計的后續實施提供有力的支持和保障。

3、堅持聯網審計與現場手工審計相結合，實現優勢相互融合。要明確是“人”借助計算機、網絡技術開展工作，審計人員始終是第一位的。例如聯網審計的數據分析模型雖能發現部分疑點和問題，但是疑點的進一步落實、原始憑證的查證、審計證據的取證、具體問題的定性等工作仍需要審計人員親臨被審計單位完成；很多實際情況的調查了解、詢問、溝通類工作需審計人員完成，特別是現金盤點、固定資產盤點、存貨盤點等實物核查類工作，聯網審計還暫時無法實現。審計證據的認可、簽字、蓋章等環節都需要現場審計來完成。聯網審計與現場審計相結合，才能保證審計工作的完整實施。

（二）構建經濟責任審計綜合評價指標體系

為出具科學合理的經濟責任審計評價意見，降低因人員、經驗等主觀因素對審計評價和審計結果的影響，基層審計機關應逐漸建立起一套科學合理的審計評價指標體系。行政（事業）單位經濟責任審計的評價指標體系應該包括：

經濟職能指標，如政務目標完成率、預算收入完成率、支出收入率、資產負債率、資本保值增值率、資產增長率、負債增長率等。

管理規范指標，如“三公”經費超預算支出率、管理不規范金額比率、政府采購履行效率、固定資產違規處置率、內部控制制度執行率、重要經濟事項集體決策比率、代扣代繳個人所得稅率等。

違規違紀指標，如領導干部個人收入合規率、領導干部廉潔自律合規率、違規金額比率等。

國有企業經濟責任審計的評價指標體系應該包括：

經濟職能指標，如政務目標完成率、凈資產收益率、資產周轉率、資產負債率、資本保值增值率、資產增長率、負債增長率等。

管理規范指標，如管理不規范金額比率、政府采購履行效率、內部控制制度執行率、代扣代繳個人所得稅率等。

違規違紀指標，如領導干部個人收入合規率、領導干部廉潔自律合規率、違規金額比率、稅款繳付率等。

經濟責任審計評價指標不僅要能客觀反映審計成果并可用于審計評價，各項指標數據還要與領導干部和被審計單位建立聯系，指標數據能夠進行縱向和橫向的關聯和對比。如果將同年度不同經濟責任審計項目的指標數據進行匯總，還能發現基層范圍內的諸多共性問題。

同時，要進一步規范審計評價標準，以客觀公正地評價領導干部的工作業績和經濟責任。如針對“財政（財務）收支的真實性”評價內容，制定“真實、基本真實、不真實”的具體評價標準；針對“財政（財務）收支的合法性”評價內容，制定“符合規定、基本符合規定、存在違規行為、嚴重違規行為”的具體評價標準；針對“按照法定職責履行經濟職能的完成性”評價內容，制定“完成、基本完成、未完成”的具體評價標準；針對“內部控制制度的健全性”評價內容，制定“健全、基本健全、不健全”的具體評價標準；針對“內部控制制度的有效性”評價內容，制定“有效執行、部分有效執行、無效執行”的具體評價標準；針對“重要經濟事項決策的合規性”評價內容，制定“符合規定、存在違規行為”的具體評價標準；針對“領導干部個人廉潔從政的合規性”評價內容，制定“符合規定、存在違規行為”的具體評價標準；針對“‘三公’經費支出情況的合規性”評價內容，制定“符合規定、基本符合規定、存在違規行為”的具體評價標準。

（三）強化經濟責任審計隊伍建設

在保證經濟責任審計質量的同時，又能有效解決審計人員力量不足、能力不夠的問題，最直接也最有效的方式便是借助外部力量，適當引入社會審計服務。此舉不但能夠保證審計范圍和審計質量，而且能增進雙方交流和溝通，使基層審計人員了解和學習一些社會審計的先進方法和經驗。基層審計機關也應重視就專業知識、法律法規、審計方式方法等內容的培訓，以多種形式豐富培訓內容和培訓領域，切實提高經濟責任審計隊伍素質。

（作者單位：南開大學會計系）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）