城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容研究

張曉斌

摘 要：在確立城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容時(shí)，需要使其滿足相應(yīng)的條件要求，從而為城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展提供保障。因此，本文結(jié)合城市總體規(guī)劃內(nèi)容，在分析城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估需要滿足的條件的基礎(chǔ)上，對(duì)其評(píng)估內(nèi)容展開了研究，從而為關(guān)注這一話題的人們提供參考。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；實(shí)施評(píng)估；內(nèi)容

引言：對(duì)城市規(guī)劃編制和管理部門來(lái)講，想要根據(jù)城市總體規(guī)劃內(nèi)容對(duì)規(guī)劃實(shí)施展開評(píng)估工作具有較大的難度。因?yàn)椋鞘锌傮w規(guī)劃的內(nèi)容較多，各類規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)也略有不同，所以很難保持評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和客觀性。因此，相關(guān)部門有必要對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容展開分析，從而為城市總體規(guī)劃管理工作的開展打下良好的基礎(chǔ)。

1城市總體規(guī)劃的內(nèi)容概述

就目前來(lái)看，城市總體規(guī)劃主要包含了規(guī)劃范圍、發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和近期發(fā)展對(duì)策等多個(gè)內(nèi)容。其中，規(guī)劃范圍包含了市域、都市發(fā)展區(qū)和主城三個(gè)層次，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃時(shí)需要對(duì)這三個(gè)區(qū)域的面積進(jìn)行規(guī)劃。而城市發(fā)展目標(biāo)需要根據(jù)城市性質(zhì)確定，比如南京屬于長(zhǎng)江下游重要中心城市，就可以建設(shè)充滿經(jīng)濟(jì)活力的長(zhǎng)江下游現(xiàn)代化中心城市為發(fā)展目標(biāo)。在人口規(guī)模上，將全市總?cè)丝趧澐殖沙擎?zhèn)人口和外來(lái)人口，并且對(duì)主城人口進(jìn)行控制規(guī)劃管理。在空間布局方面，需要對(duì)城市用地布局、綜合交通體系布局和景觀風(fēng)貌格局等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃管理。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，需要加快對(duì)綠化設(shè)施、居民生活設(shè)施和公共交通設(shè)施的建設(shè)管理，從而提高城市生活質(zhì)量[1]。最后，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃時(shí)，還需要制定城市近期發(fā)展策略，以便盡快提高城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估需要滿足的條件

2.1從兩個(gè)層面實(shí)施評(píng)估

在確定城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容時(shí)，需要從兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)估的實(shí)施。具體來(lái)講，就是對(duì)總體規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和相應(yīng)政策環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。因?yàn)椋瑢?shí)施評(píng)估的目的是為了對(duì)總規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行檢驗(yàn)，所以評(píng)估內(nèi)容必要反映總規(guī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。而想要確定總規(guī)目標(biāo)能夠得到落實(shí)，政府就必須要采取相關(guān)的政策措施。所以，還可以從相關(guān)政策環(huán)境角度對(duì)總規(guī)實(shí)施展開評(píng)估，從而更加全面的進(jìn)行總規(guī)實(shí)施情況的反映。在理解該問(wèn)題時(shí)，可以將總規(guī)目標(biāo)落實(shí)情況當(dāng)成是總規(guī)實(shí)施的硬件建設(shè)情況，并將政策環(huán)境保障機(jī)制的建設(shè)當(dāng)成是總規(guī)實(shí)施的軟件建設(shè)情況[2]。而只有同時(shí)進(jìn)行總規(guī)實(shí)施的軟硬件建設(shè)，才能夠確保城市總體規(guī)劃目標(biāo)得到順利落實(shí)。

2.2對(duì)總規(guī)目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行反映

想要對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，還要確保總規(guī)目標(biāo)的落實(shí)情況能夠得到真實(shí)反映。為了達(dá)成這一目的，需要先了解城市總規(guī)的特性和實(shí)施評(píng)估的目的。具體來(lái)講，城市總體規(guī)劃具有公共政策屬性，是在空間上進(jìn)行各類建設(shè)活動(dòng)的落實(shí)，并且確保建設(shè)活動(dòng)的開展需要為生態(tài)環(huán)境提供保護(hù)，繼而使自然資源得到合理的利用。而從目標(biāo)上來(lái)看，對(duì)城市總規(guī)進(jìn)行評(píng)估就是為了對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)規(guī)劃實(shí)施保障的措施進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，繼而為規(guī)劃的實(shí)施提供可靠保障。所以，對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，需要達(dá)成了解規(guī)劃實(shí)施效果、發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題和改善規(guī)劃實(shí)施效果的目的。根據(jù)這些內(nèi)容，想要對(duì)規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行反映，就需要對(duì)各類資源在空間上的落實(shí)情況進(jìn)行反映[3]。在解讀這一概念時(shí)，可以從需要保護(hù)的資源在空間上的落實(shí)情況和各類建設(shè)活動(dòng)在空間上的安排情況展開分析。具體來(lái)講，就是對(duì)總體規(guī)劃中非建設(shè)用地保護(hù)情況和市政設(shè)施、交通設(shè)施和文化設(shè)施等建設(shè)設(shè)施在用地范圍內(nèi)的安排情況進(jìn)行分析。

2.3合理確定需要評(píng)估的政策

為了展現(xiàn)城市總體規(guī)劃的公共政策屬性，在制定城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容時(shí)還要進(jìn)行需要評(píng)估的政策的合理確定。因?yàn)椋瑢?duì)總規(guī)的公共政策屬性進(jìn)行反映，能夠使總規(guī)落實(shí)為公眾帶來(lái)的利益得到公平、公正和公開的反映。就目前來(lái)看，規(guī)劃編制依托政策和為實(shí)施規(guī)劃制定的政策都會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響。其中，規(guī)劃編制依托政策是為總規(guī)編制提供的政策依據(jù)，能夠進(jìn)行總規(guī)編制指導(dǎo)，由上級(jí)或同級(jí)政府機(jī)構(gòu)制定[4]。在規(guī)劃編制完成后，為了進(jìn)行規(guī)劃的實(shí)施，同級(jí)或下級(jí)政府機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的政策的制定，從而確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相較于前者，為實(shí)施規(guī)劃制定的政策內(nèi)容較多，大多來(lái)自不同的政府部門，公共政策屬性普遍較強(qiáng)。在對(duì)總規(guī)實(shí)施評(píng)估時(shí)，應(yīng)該以該類政策為主，并且尋求方法對(duì)這些政策進(jìn)行甄別和評(píng)估。

3城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容

3.1對(duì)規(guī)劃技術(shù)展開評(píng)估

城市總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃，需要經(jīng)過(guò)上級(jí)人民政府審批，并由本級(jí)政府在各類政策性文件中規(guī)劃實(shí)施，從而體現(xiàn)政策的要義。所以，在上級(jí)人民政府進(jìn)行總規(guī)的審批之前，總規(guī)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了專家技術(shù)論證和多部門協(xié)調(diào)。在這種情況下，對(duì)規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容的正確性展開評(píng)估基本不具有實(shí)際意義，所以還需要對(duì)具有明確空間布局位置的內(nèi)容的實(shí)施情況展開評(píng)價(jià)。比如，在評(píng)判公共設(shè)施位置時(shí)，雖然設(shè)施布置可能沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)本身的規(guī)劃意圖，但是只要其分布在合理服務(wù)半徑之內(nèi)，就可以認(rèn)為規(guī)劃得到了落實(shí)[5]。因此，在對(duì)總規(guī)實(shí)施展開評(píng)估時(shí)，應(yīng)該關(guān)注規(guī)劃技術(shù)的重點(diǎn)內(nèi)容，而并非是進(jìn)行這些內(nèi)容的定量評(píng)估。

3.2對(duì)規(guī)劃政策展開評(píng)估

在評(píng)估規(guī)劃政策時(shí)，可以根據(jù)政策的不同針對(duì)性將其劃分成直接性政策和間接性政策。其中，直接性政策通常是直接由規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)化的，并且由規(guī)劃管理部門制定，包含年度實(shí)施計(jì)劃和規(guī)劃編制控規(guī)等。間接性政策由其他政府部門制定，可以起到推動(dòng)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。

3.2.1對(duì)直接性政策的評(píng)估

根據(jù)我國(guó)城市規(guī)劃管理特點(diǎn)，在對(duì)直接性政策展開評(píng)估時(shí)可以將其劃分成兩個(gè)部分。一方面，可以對(duì)為推進(jìn)總規(guī)實(shí)施所編制的下一層規(guī)劃、根據(jù)總規(guī)編制的近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃相關(guān)政策等各類規(guī)劃推進(jìn)政策進(jìn)行評(píng)估。而由于這些政策是由總規(guī)具體規(guī)劃內(nèi)容分解轉(zhuǎn)化得出的，所以對(duì)其展開評(píng)估能夠更好的了解總規(guī)內(nèi)容的落實(shí)情況[6]。另一方面，可以對(duì)為總規(guī)實(shí)施提供保障的委員會(huì)制度、公眾參與規(guī)劃制度、規(guī)劃定期檢討修正制度等各類規(guī)劃保障政策進(jìn)行評(píng)估。而該類政策基本是由總規(guī)中保障措施的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成的，所以了解該類政策的建立和運(yùn)行情況，能夠?qū)傄?guī)實(shí)施所處的 政策環(huán)境有所反映。

3.2.2對(duì)間接性政策的評(píng)估

間接性政策具有專項(xiàng)政策的特點(diǎn)，而這些政策的施行往往也會(huì)對(duì)總規(guī)目標(biāo)的實(shí)施產(chǎn)生影響。根據(jù)總規(guī)實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容，可以從人口、用地、公共設(shè)施、交通和環(huán)境這幾個(gè)方面對(duì)間接性政策展開評(píng)估。因?yàn)椋瑢?duì)人力資源政策展開評(píng)估，將能夠了解城市人口規(guī)模規(guī)劃管理工作的實(shí)施情況。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略展開評(píng)估，就能夠反映出城市建設(shè)用地的規(guī)劃管理情況。對(duì)土地政策展開評(píng)估，將能對(duì)總規(guī)實(shí)施對(duì)城市用地結(jié)構(gòu)和空間拓展方向的影響進(jìn)行反映。對(duì)交通政策和環(huán)保政策展開評(píng)估，可以了解總規(guī)實(shí)施后城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況和城市環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。在評(píng)估的過(guò)程中，不需要對(duì)該項(xiàng)政策的所有方面展開評(píng)估，只需要進(jìn)行有關(guān)影響城市總體規(guī)劃層面的政策展開評(píng)估[7]。例如，在評(píng)估人口政策時(shí)，就僅需要對(duì)戶籍制度、養(yǎng)老制度和人才引進(jìn)制度等影響城市規(guī)劃的政策展開評(píng)估。

3.3對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果展開評(píng)估

3.3.1對(duì)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評(píng)估

為了對(duì)城市總體規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行集中反映，可以將城市總規(guī)實(shí)施效果的評(píng)估劃分成市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)估和中心城區(qū)規(guī)劃評(píng)估。而市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容包含了人口、環(huán)保、用地和基礎(chǔ)設(shè)施四項(xiàng)內(nèi)容，可以對(duì)市域范圍內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)落實(shí)情況進(jìn)行集中反映。首先，在人口規(guī)劃評(píng)估方面，需要對(duì)市域人口城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模、職能分布等內(nèi)容展開評(píng)估。其次，在對(duì)城市環(huán)保規(guī)劃問(wèn)題展開評(píng)估時(shí)，需要建立能夠?qū)λY源、自然能源和歷史文化保護(hù)和利用情況進(jìn)行反映的綜合目標(biāo)。再者，在城市用地方面，需要進(jìn)行城鎮(zhèn)發(fā)展定位，并且了解城市建設(shè)用地控制范圍[8]。此外，還要對(duì)城市重要服務(wù)設(shè)施、危險(xiǎn)品生產(chǎn)儲(chǔ)存設(shè)施等多種市域基礎(chǔ)設(shè)施的布局情況展開分析。

3.3.2對(duì)中心城區(qū)規(guī)劃的評(píng)估

中西城區(qū)規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容較多，包含了人口規(guī)模、建設(shè)區(qū)控制、建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地安排、建設(shè)用地空間布局、城市中心位置布局、公共服務(wù)設(shè)施布局、公共交通布局等多項(xiàng)內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，一些屬于規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，另一些則屬于規(guī)劃非強(qiáng)制性內(nèi)容。而非強(qiáng)制性內(nèi)容也能夠?qū)舱邔傩缘囊?guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行反映，所以具有一定的客觀評(píng)估特點(diǎn)。

3.3.3對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估內(nèi)容分類

為了較好的掌握反映城市總規(guī)落實(shí)情況的內(nèi)容，還需要對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行分類和歸納，從而構(gòu)建一個(gè)具有邏輯性的評(píng)估內(nèi)容體系。考慮到總規(guī)特性和各種建設(shè)活動(dòng)落實(shí)情況，可以將這些內(nèi)容劃分成三類，即非建設(shè)用地空間落實(shí)情況、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)空間落實(shí)情況和公共設(shè)施空間落實(shí)情況。對(duì)各類非建設(shè)用地空間落實(shí)情況展開分析，可以更好的將城市發(fā)展依賴的生態(tài)基礎(chǔ)反映出來(lái)，從而展現(xiàn)城市生態(tài)安全目標(biāo)落實(shí)情況。對(duì)各類發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)情況展開分析，能夠使城市發(fā)展的綜合目標(biāo)落實(shí)情況得到反映。而對(duì)各類市政公共服務(wù)設(shè)施用地及設(shè)施落實(shí)情況展開評(píng)估，能夠?qū)Ω黜?xiàng)規(guī)劃具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行反映，繼而使城市社會(huì)人文空間發(fā)展得到保證。

3.4對(duì)總規(guī)修改實(shí)施展開評(píng)估

在對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施情況展開評(píng)估時(shí)，需要以“是否進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整和修改”為評(píng)估的最終成果。在總規(guī)需要得到修改的情況下，還要對(duì)調(diào)整后的規(guī)劃目標(biāo)和需要遵循的技術(shù)思路進(jìn)行確定。所以，一般需要以總規(guī)實(shí)施評(píng)估得出的問(wèn)題為總規(guī)實(shí)施評(píng)估的重要結(jié)論，從而對(duì)于城市總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。就目前來(lái)看，很多城市規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)了原有規(guī)劃沒(méi)能得到實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深層次的分析可以發(fā)現(xiàn)，城市總規(guī)實(shí)施缺乏制度設(shè)計(jì)、利益協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌策略。所以，還需要對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行修改，從而解決這些問(wèn)題。而為了避免做出的修改成為臨時(shí)性政策文件，還要對(duì)這些修改政策進(jìn)行評(píng)估，從而確保城市總體規(guī)劃的權(quán)威性。

結(jié)論：總而言之，在對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估時(shí)，需要從總體規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和相應(yīng)政策環(huán)境這兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)估，從而確保評(píng)估工作的全面性。為此，相關(guān)部門需要對(duì)、規(guī)劃技術(shù)、對(duì)規(guī)劃政策、規(guī)劃實(shí)施效果和總規(guī)修改實(shí)施情況展開評(píng)估。而合理確定城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容，則能夠?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃實(shí)施提供更多的保障。

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