論新時期基層政府的誠信建設

趙世環

(徐州工程學院馬克思主義學院,江蘇徐州221000)

論新時期基層政府的誠信建設

趙世環

(徐州工程學院馬克思主義學院,江蘇徐州221000)

政府誠信涉及的是政府與民眾之間的關系,而基層政府作為直接接觸民眾的基層組織,其誠信程度不僅直接影響基層社會的穩定與發展,也影響整個社會誠信氛圍的塑成。借鑒國外政府誠信理念和政府誠信制度的演進發展的有益經驗,結合我國實際情況,探索出我國基層政府誠信建設的有效路徑,推動其健康發展。

基層政府;公務員誠信;社會誠信

十八大報告強調,必須加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設,并將政務誠信列在誠信建設的首位。大量研究證明,一個國家政府的品質是該國人民性格品質的代表和標簽,包括誠信這一品質在內。政府是社會關注的中心和社會的表率,政務誠信也構建了整個社會誠信體系的核心。基層政府最重要的特點是與普通民眾進行廣泛、頻繁的直接接觸,在老百姓的現實體驗中是國家政府的代言人,因此作為基層社會公共權力擁有者和執掌者,基層政府的誠信包含著民眾對基層政府機關及其公共管理行為的良好預期和信任,是現代民主行政的核心理念。[1]

一、基層政府誠信內涵

我國基層政府一般包括城市下轄的區政府和縣政府以及鄉鎮政府,數量眾多的基層政府位于政府管理體系的終端,被稱為國家政權統治機構的“腳手架”,是國家統治的基石,也是國家政權穩定的基礎。基層政府的每一個決策以及每一位基層政府公務人員的一言一行都是政府和國家形象的代表,是普通民眾的表率。

古人云:“人無信不利、政無信必頹”。誠信,誠實守信,言行一致,是我國儒家最為重要的道德價值規范之一。對于如何界定政府誠信,目前國內外學界有爭議,有學者從廣義的角度來理解政府誠信,認為政府誠信是政府對自身和社會公眾誠實無欺,具體表現為向社會公開政府決策以及財政等信息。也有學者從政府的基本職能——維護公共利益和公民利益出發,認為政府誠信是政府忠實執行自己的責任,不得濫用權力,損害公共利益,或侵犯公民的正當權利與自由。也有一些學者將政府誠信狹義理解為政府公務人員的個體誠信,如洛克將政府誠信看作政府公務人員在管理行為中遵守誠信規則,不出現營私舞弊、違背責任和約定等不端行為。

綜上所述,從學者的解析不難看出,政府誠信既包含政府組織誠信,也包含政府公務人員個體的誠信。一方面,政府機關作為一個組織是由組織中的個體構成的,因此政府組織行為也是通過公務人員個體的各種公務行為表現出來,政府公務人員個體的形象構建了政府的整體形象。同時,組織具有自身獨特的行為方式、價值追求和利益特征,而這種特性有可能會與個體的利益存在矛盾和沖突。基于上述分析,基層政府誠信不僅表現為基層政府公務人員行為,也表現在基層政府的政策、制度等行為之上。總之基層政府誠信是基層政府機關及公務人員在公共行政活動時誠實不虛偽,在履行和公眾的約定時信守承諾、承擔責任。一方面,它是基層政府的一種自覺意識和行動,另一方面也是民眾對基層政府信譽的一種價值判斷,是種種政府管理行為匯集在一起所形成的形象和信譽在民眾中產生的一種心理反應。

二、我國基層政府誠信缺失現狀及分析

一直以來政府誠信問題上,存在著一個難以解決的“誠信悖論”,政府能夠成為個人誠信、企業誠信最為重要的建設力量和保障力量。但是同時,政府作為第三方,并不一定能夠成為社會誠信體系的監督者和保護者。由于其手中的權力,有時候政府的“惡行”導致政府成為社會誠信的最大破壞者,尤其是處于行政末端、與老百姓直接對接的基層政府,其失信已成為構建誠信社會的最大障礙,主要體現為以下三種。

(一)基層政府以利益為導向,致使政府陷入信任困境

基層政府作為一個組織有自己本身的利益追求,但是這種追求不能偏離其公共利益導向。然而當下基層政府在“部門爭利”、“與民爭利”方面飽受爭議。這種不良施政行為主要發生在交通、教育和房地產等關系民眾生活的領域,如深圳的“太陽傘爭端”,2010年深圳市交警部門和區城管部門在是否保留街道兩旁的太陽傘爆發沖突,其背后是太陽傘贊助費用導致部門利益在作祟。由于這類現象產生導致基層政府在民眾中的公信力每況愈下。

隨著普通民眾權利意識的覺醒和利益訴求的釋放,他們對政府越來越具有公共性的社會要求與角色期待,希望政府能以超脫的態度處理社會復雜的利益糾紛,化解利益矛盾和沖突。然而在實踐中,基層政府經過改革開放以來的利益重組和分化,其作為利益主體地位更為突出,隨之而來是各種行為具有很強的營利特性,基層政府“從一個公共權力載體,變化為一個介于廠商和政府之間的權力和經濟復合體,其運作愈益表現出某種經濟營利性特征,或具有盈利的潛勢”,[2]當下政府績效考核機制也大大加強了這種特征和趨勢。這種趨勢必然和民眾公共性的要求和期待形成強烈反差,導致基層政府陷入了信任困境。

(二)基層政府的行政踐諾能力較差,降低民眾對政府的信任

政府作為公共權力的執掌者,做出許諾時需要以公共利益為導向慎重思考,踐行承諾時則要積極高效。然而在現實實踐中,基層政府中任意承諾的行政行為不規范的現象隨處可見。其中比較典型的是當下基層政府的許諾或承諾性政策多變,缺乏連續性和合理性,難以真正實施。導致這一現象的因素很多,有的是由于上級政策不適合地方。我國地域差異較大、情況復雜,基層政府難以在民眾中貫徹上級指導精神。有的是因為基層政府在政策制定的過程中沒有經過經驗論證、民意聽證和科學論證,隨意性極大,常常執行一段時間后歪曲走形或戛然而止。如有的縣級政府為了吸引外資,在土地使用、手續簡化、稅收優惠制定了很多政策,但在企業安家落戶后,其承諾卻大打折扣或付諸流水。還有一些基層政府官員變更頻繁,導致發展策略不斷改變,最終使投入巨資的建設項目無疾而終,不僅嚴重損害了本地經濟,也影響了民眾對政府的信任度。只有政府的承諾性政策具有穩定性、一致性和科學性,并能夠切實履行,才能取信于民。

公共服務、公共管理和政治統治是現代政府最主要的職能,而政府只有在提供了高效且優質的公共服務和公共管理之后,才能實現其政治統治的目標。基層政府在制定政策時朝令夕改,執行政策時效率低下,無疑使其提供的公共服務和公共產品難以令人滿意,而缺乏透明度的政策制定體制更是加劇了民眾的這一印象。有數據網曾對各級政府政策制定、執行以及管理水平進行調查,結果表明,民眾對于地方政府的信任隨著政府層級的降低而不斷的降低。人們對縣鄉鎮政府等基層政府的滿意度最差,與滿意度的走低相對應的,必然是民眾對基層政府信任度的走低。

(三)基層政府公務員素質較低,影響了政府公信力

基層政府的公共管理行為最終是通過政府公務人員的行為來完成的,他們的言行影響了民眾對基層政府的看法和態度。基層政府公務人員的“惡行”必然抹黑基層政府的整體形象,當下基層政府誠信匱乏在很大程度上是由于公務員自身素質的缺陷所造成的,這種素質低下主要表現為法律意識、責任意識和服務意識淡薄,甚至出現貪污腐敗等敗德行為,嚴重損害了黨和政府的形象。2015年搜狐網的調查顯示,人們對于地方政府不信任的最大原因是地方政府公務員的問題,主要包括“高高在上、假話空話”等敷衍塞責的工作態度,以及“公款消費、包養情人”等腐敗問題。

2016年8月,甘肅康樂縣古鎮阿姑山村村民楊改蘭因生活困難,最后砍死4個子女后自殺,其家庭陷入絕境的一個重要原因就是當地政府人員工作粗疏,導致低保被取消,這一事件造成了惡劣的社會影響。而貪腐的危害則更是深遠。據統計,從2013年1月至2015年3月,在山西省基層20％鄉鎮紀委沒有查處一例黨員干部貪腐案件,這說明我國基層政府公務員的黨風廉政建設工作力度需要提升。不能將基層“蒼蠅”式的腐敗視作微腐敗而掉以輕心、疏忽大意,對于政府公信力來說,蠅貪的危害是大于老虎的。

三、國外政府誠信制度建設對我國的啟示

國外發達國家政府誠信制度的建立和發展對正在走向市場經濟的我國基層政府來說,具有一定啟示意義。借鑒國外政府誠信建設的經驗,最為關鍵的是立足于我國國情和基層政府誠信的現狀,構建符合我國地方特色的誠信體系。

(一)建構理性化的制度體系,強化基層政府誠信建設

探索我國基層政府治理方式和運行機制的變革,是一個有待深入研究的課題,但就當下基層政府誠信缺失現狀來說,有一點是非常明確和關鍵的:要盡快建構理性化的誠信制度體系,約束和規范政府的行政行為與自由裁量權。從國外政府誠信建設中可以看出理性的制度體系是強化政府守信的有力保障,以國外卓有成效的政府信賴保護制度為例來分析其對我國的借鑒意義。

政府信賴保護制度由德國率先制定的,1977年德國在《聯邦行政程序法》中規定,行政相對人由于對政府行政行為和行政決策的信任而開展特定行為,法律必須保護由此特定行為所產生的正當利益,政府機關不能隨意變更或撤銷行政行為和行政決策,即使行政行為和行政決策存在過失,在糾正時也要受到一定限制。[3]在德國之后,歐美其他國家以及日本緊隨其后也確立了類似的政府信賴保護制度。這一制度的主要目的是確保政府機關的決策和管理行為不會任意變動和反復無常,如果有所變更,必須基于公共利益,按照法律程序來實施,并對行政相對人的損失給予一定補償。可以看出政府信賴保護制度能夠規范政府行為和決策,引導政府善意而且誠信運用手中的公共權力。英美等國在行政實踐中也有效地落實這一制度,總結形成了在各自國家此制度適用的具體情境、條件和方式,并與政務公開、政府問責制度等互相配合,有力地推動了政府誠信機制建設。

我國在2003年通過頒布《行政許可法》初步確定了政府信賴保護制度,規定行政機關不得擅自變更或撤銷已經生效的行政許可。但制度在實施過程中卻難以有效限制政府尤其是基層政府的政務失信行為,這與我國政府信賴制度的不完善密切相關。借鑒國外經驗構建符合我國國情的政府信賴保護制度,主要包括以下要素:如政府許諾公開和查詢制度,包括社會評價在內的政府和公務員的全方位信用評價制度,政府誠信的失責追究制度,等等。尤其是有效的失責追究機制對政府和政府人員樹立適當的利益價值取向,避免政府失信發生至關重要。西方國家健全的問責、質詢和引咎辭職和罷免等制度能引導政府及其工作人員做出符合公共利益的行為。當下我國也陸續出臺了相關規定,約束政府失信行為,如:《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和《中國共產黨紀律處分條例》,并且修改了黨章,對政府公務人員進行失信責任追究。但目前我國的問責制度在基層政府實踐過程中常常表現過軟,只搞表面形式的現象時有發生,因此在我國基層政府中注重誠信制度體系建設尤為關鍵。

(二)提升基層政府行政踐諾能力,落實基層政府誠信

調查顯示,是否有效率和能力、是否可靠是普通老百姓評價各級政府的最重要指標。換言之,基層政府行政踐諾能力的高低直接決定著政府和公職人員的形象,影響著民眾對政府和官員的信任程度。一定程度上可以說,政策和制度的執行比制定更為重要,如何提高基層政府的效率以及公共服務和公共產品的供給能力,在基層政府和民眾之間構建良好互動關系,是提升基層政府誠信的關鍵。

要提升基層政府行政踐諾能力,就必須推動基層政府在中央和地方、政府和社會的關系中明確自身定位和權限。英美等國經過長期發展,中央政府與地方政府的關系已比較規范,它們共同的特點是非常注重政府和社會的權力劃分,強調地方政府的執行能力,也重視中央政府的權威和監督功能;注意中央和地方關系的法制化和規范化。因此我國要塑造誠信基層政府,提升行政踐諾能力,需要明確基層政府和社會之間權力的劃分。加強基層政府公共服務精神教育和職業道德教育,使其自身定位和公共權力的來源有清醒的認識,在此基礎上積極主動實踐為人民服務的政治要求,承擔與其職權相對應的責任。

要注意明晰中央與基層政府之間的權限。目前在我國僅有《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》和《憲法》涉及到中央政府與基層政府之間權限的配置,但是也沒有對其進行明確的劃分,再加上中央權力的相對集中,導致中央政府干涉基層政府行駛權力的現象頻頻發生。因此需要明確中央和地方在事權、人事權、財權和立法權等權力的分配,通過明確權限使基層政府能夠發揮主動性,不僅敢于承諾,而且勇于踐諾。

(三)開展基層公務員誠信的管理,塑造基層政府誠信形象

基層公務員是基層政府權力的直接行駛者和承擔者,雖然公務員誠信并不能完全與政府誠信相等同,但政府的誠信要通過公務員的行為體現出來,而基層公務員的誠信是推進基層政府誠信建設的重要支撐。近年來公布的全球清廉指數排行榜上,新加坡在亞洲國家排名中一直名列前茅。20世紀50年代身處儒家文化圈的新加坡也是腐敗橫行,民心浮動,人民行動黨上臺后,進行強有力改革,國家面貌為之一新,新加坡公務員也成為國民的誠信榜樣,這對我國基層公務員誠信有很多啟示。

第一,公務員誠信法案的完善和落實。新加坡制定頒布的《公務員守則和紀律條例》制定了嚴格的公務員行為標準和財產申報制度,《沒收非法所得》、《反貪污法》則融部門組織法和刑法、刑訴法于一身,對于起訴程序進行了規定。這些規章制度和法律既全面周密,又具有很強的操作性,是政府公務員誠信的有力保障。我國的《公務員法》和《國家公務員暫行條例》雖然提出了公務員誠信領域的相關要求,但整體上規定比較模糊籠統。對公職人員誠信的規定可操作性也不強。當下一些過去曾因失責被追究的基層官員重新任職,引起民眾對政府的質疑,這一現象即是公務員相關法律亟須健全的例證。

第二,實施基層公務員誠信獎勵和失信嚴懲的措施。公職人員和普通人一樣,具有“經濟人”的動機和行為,而有效的誠信獎懲機制就是要引導公務員建立起恰當的利益取向。新加坡等國家為了激勵公務員做出符合公共利益的行為,都建立了詳盡的公務員獎懲措施,如新加坡規定若公職人員到正常退休年齡,未發生失信行為,可以獲得數量可觀的公積金。廣東省江門市曾在市機關嘗試實施廉政公積金政策,引起社會熱議。廉政公積金政策是公務員誠信獎懲的創新,但在現實操作中也需要和公務員誠信評估記錄和監督體制相結合才能真正生效。

基層政府機關和公職人員都具有自利性與公共性的雙重屬性,雖然理論上我們將公共性視為政府具有的唯一屬性,但政府及其人員作為一個利益主體,有其自身獨特的利益追求,這是不可回避的客觀現實。如何最大限度避免基層政府和公務員的自利性,引導他們不要偏離公共性價值導向,需要從制度、行政踐諾能力、公務員管理等角度多管齊下,才能真正推動基層政府誠信建設。

[1]凌文豪.政府在危機管理中的道德責任[J].道德與文明,2009(5).

[2](美)馬克·沃倫.民主與信任[M].吳輝,譯.北京:華夏出版社, 2004.

[3]周偉.政府依法行政中的信賴利益保護[J].長治學院學報,2009 (3).

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

D035.5

A

1673-1395(2016)10-0050-04

2016-07-10

2016年徐州市哲學社會科學研究課題(16XSM-028)

趙世環(1979-),女,江蘇徐州人,講師,碩士,主要從事政治傳播理論研究。