發揮南沙新區在“穗深港創新軸”建設中重要作用的探討

■　周林生　劉曉東　廣東省體制改革研究會　姚　鴻　貴州省人大常委會

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發揮南沙新區在“穗深港創新軸”建設中重要作用的探討

■周林生劉曉東廣東省體制改革研究會姚鴻貴州省人大常委會

“穗深港創新軸”是指由穗深港三地政府與社會力量推動，以廣州、深圳和香港三地為創新節點，以創新需求為驅動，以制度創新為核心，通過匯聚三地城市的創新資源、產業鏈以及創新系統，形成一個跨城市、高聚集的區域創新體系及產業聚集帶，引領、支撐和提升區域自主創新能力，從而推動穗深港成為世界級科技創新示范區。在穗深港創新軸的建設中，南沙可以利用其優越的區位優勢和國家級新區、自貿區的特殊身份，更好地發揮重要作用，成為不可缺少的創新平臺和創新原動力。

一、問題的提出

“穗深港創新軸”這一概念是2008年12月國家發改委在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》中提出的：“深化粵港澳科技合作，建立聯合創新區，支持聯合開展科技攻關和共建創新平臺。規劃建設深港創新圈，加強穗港產學研合作，加快國家創新型城市建設，形成以廣州—深圳—香港為主軸的區域創新布局”。

2009年8月，廣東省委、省政府跟進國家政策步伐，出臺了《關于推進與港澳更緊密合作的決定》，《決定》指出：“構建開放融合、布局合理、支撐有力的區域創新體系,形成廣州—深圳—香港為主軸的區域創新布局。以建設粵港澳科技產業園、深港創新圈和穗港、珠澳、莞港創新合作基地為重點,推動建立粵港澳聯合創新區”。

2010年2月，廣州成為繼深圳之后經國家發改委批準建設國家創新型城市試點，標志著國家部署提出的“形成以廣州—深圳—香港為主軸的區域創新格局”的戰略目標逐步變為現實，區域創新中心已凸顯雛形。

2012年出臺的《廣東省戰略性新興產業發展“十二五”規劃》對穗深港創新軸的空間布局進行了細化，總體空間布局建設廣深研發創新軸、珠三角主體產業帶、東西北特色產業帶，即“一軸兩帶”的空間發展布局。具體來說，即依托廣州和深圳兩個國家創新型城市構建“廣佛創新圈”和“深港創新圈”，形成研發創新軸上的兩個核心，以及東莞、佛山創新后臺服務基地，整合國內外創新資源，以新技術帶動形成新興先導產業，形成輻射帶動全省的“創新源”和“動力源”，推動廣東成為全國戰略性新興產業發展的重要策源地。

從以上幾個重要的規劃性文件中我們可以看到，從中央政府到廣東省政府針對科技創新驅動發展戰略已經有了較為清晰的思路；即布局廣州—深圳—香港為主軸的區域創新格局，以廣州、深圳兩座國家創新型城市以及香港為區域三大創新中心，以廣佛創新圈和深港創新圈為創新軸的兩個核心帶，整合區域創新資源，打造世界級的科技創新高地。

具體來說，南沙新區的發展，在促進穗深港地區形成世界級科技創新的高地，增強珠三角區域競爭力過程中，尤其是在加快“穗深港創新軸”建設中，具有特別重要的戰略發展價值：

其一，有助于推動珠三角地區的經濟轉型，加快穗深港創新軸的建設，可滿足三地對科技創新的迫切需求，可將三地的科技和產業優勢互補嫁接，促進穗深港地區經濟結構轉型，通過技術進步和科研成果轉化等實現經濟增長由依賴“要素驅動”向“創新驅動”轉變。其二，有利于形成具有國際競爭力的區域創新體系，通過穗深港創新軸的建設，將有利于加強廣州、深圳和香港之間創新資源的共享與合作，實現強強聯合和優勢互補，提高區域間的科研創新實力和技術研發能力，并通過科技孵化器和科技園等推動產業集聚，提高科研成果轉化率，加速科技成果的產業化。其三，有利于探索深化廣東地區與香港合作的新途徑，加快實現香港與內地市場對接，發揮兩個市場、兩種機制的優勢，一方面可以增強香港經濟活力和抗風險能力，另一方面，也可以通過引進香港大批具有國際視野的高新技術人才，提高珠三角地區的經濟發展和高端產業的創。

二、南沙新區、中國（廣東）自貿區南沙片區的快速發展

廣州南沙新區地處珠江出海口，距香港38海里、澳門41海里，是大珠江三角洲地理幾何中心，也是連接珠江口兩岸城市群的樞紐性節點。2009年7月，廣州南沙保稅港區成為全國第五個、廣東省第一個通過正式驗收的保稅港區。2012年10月，國務院批復了《廣州南沙新區發展規劃》。南沙新區規劃面積803平方公里，是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，在中國東部沿海京津冀、長三角和珠三角三大經濟發展引擎地區設立的又一重要的國家級新區。新區享有7大類37條優惠政策，包括財稅、金融、與港澳往來便利化等方面。2014年12月，國務院常務會議批準在廣東設立自由貿易區，其中廣州南沙新區片區60平方公里，自貿區內享受通關便利化、投資便利化、企業注冊“一口受理”、金融創新等多重國家級優惠政策。自此，南沙新區進入了“雙區”疊加發展新時期，肩負著全力打造中國經濟升級版的時代使命，其核心任務是營造一個符合國際慣例，對內外資都具有國際競爭力的國際商業環境，創造出在投資準入政策、貨物貿易便利化措施、擴大服務業開放、貨物與服務貿易自由化等方面在全國“可復制，可推廣”的體制機制。

2014年，南沙固定資產投資增長超過60%，財政收入增長了19.6%，GDP增長了13%，首次超過1000億大關，GDP增速在全市排名第一。2015年上半年，南沙區憑借GDP增長14.1%的速度奪得了廣州經濟增長最快區的頭銜，是廣州市12區市中唯一一個GDP增速達到兩位數的區，其固定資產投資更是同比增長52.2%。南沙自從掛牌自貿區后利好消息不斷，尤其是規劃和政策上的支持，使南沙能夠持續吸引社會和市場的目光。特別是未來的交通規劃，一小時交通圈的構建使得南沙的吸引力愈發強烈。此外，南沙港在廣州和國際上的地位日益提高，將給南沙帶來越來越更多的活力。因此，南沙的經濟發展保持了良好的發展勢頭，且未來發展潛力巨大。

南沙新區作為國家級新區、自由貿易試驗區，在加快發展的過程中，還必然要不斷進行體制機制創新，結合國家發展戰略和區域經濟發展需求，不斷探索改革深水區，形成可復制推廣的改革經驗。尤其是在加快建設穗深港創新軸中，對實現以“創新單極→穗深港創新軸→穗佛深莞港創新軸→珠三角創新圈→泛珠創新圈”形式演進的區域創新體系構建目標來說，南沙新區要在此過程中更要爭當排頭兵和先行區，以制度創新為核心，沿著“科研機構→科技孵化器和科技創新園區→區域創新中心”的步伐向前，不斷拓展南沙科技創新、制度創新的廣度與深度，加快推進穗深港創新軸建設助力廣東與香港、澳門的經濟聯系，實現大珠三角地區的經濟整合。

三、南沙新區在穗深港創新軸建設中可發揮重要作用的支撐

（一）利用好南沙國家級新區、自貿區的政策疊加優勢

自貿區的政策領先是有限度的，在這里試驗的是來自頂層設計的政策安排，一般來說，自貿區優先政策只有二三年的試驗期，過了這個試驗期，各個自貿區的政策就基本趨同了。因此，只有國家級新區才是更為久遠的特殊政策試驗田，才能獲得長期的體制機制改革創新先行先試的機會和權利（如上海濱海新區已經有23年了）。因此，南沙新區作為我國華南地區唯一的國家級新區，能夠擁有更多的時空來推進穗深港創新軸的建設，我們應充分依托中央對自貿區、國家新區的定位、規劃和政策優勢，在財稅政策、科技創新政策、產業政策、人才政策等方面大膽創新，先行先試，使南沙成為穗深港創新軸建設的政策高地和建設大本營。

（二）發揮好南沙區位稟賦作用整合區域創新資源

廣州在改革開放的浪潮中，起步較早，經濟發展水平較高，基礎設施建設也較完善，華南地區的大學、科研機構和企業總部也多坐落此處，是廣東政治、經濟、文化中心，有很強的中心凝聚力。南沙地理位置優越，又有鐵路、港口、高速鐵路和高速公路等便利的交通條件，以及自貿區、國家新區的政策優勢，完全可以定向引入國內外更多的高校、科研機構和高科技企業入駐南沙，不斷積累南沙的創新資源，并利用科技創新成果推動三地間經濟的轉型升級和平穩快速發展，實現創新資源配置的雙向流通。目前南沙新區的高新技術產業結構不斷優化，形成了海洋工程、汽車、科技研發、科技成果孵化及產業化、海洋生物醫藥等一批高新技術產業和先進制造業集群；已搭建起廣州中國科學院工業技術研究院、廣州香港科大霍英東研究院、廣州中國科學院軟件應用技術研究所、廣州現代產業技術研究院、中山大學南沙科技創新產業園、華南理工大學南沙科技創新中心等諸多科研平臺，科技創新資源較為豐富。

（三）建設好承接穗深港創新軸資源轉移的空間載體

香港、深圳的土地開發強度按照其各自規劃已近峰值，土地資源瓶頸極其突出。兩地仍然可以推進一般性的技術創新與產品研發，但如果是規劃和建設各類有規模的創新產業園已經相當困難。因此，穗深港創新軸的技術創新與產品研發要落地，南沙這個國家級新區肯定是更為合適與理想的支撐載體。廣州作為國家中心城市和廣東省省會，發展腹地與在華南地區的影響力、輻射力均是香港、深圳不可比擬的。南沙新區應通過創新科技管理方式、完善自主創新機制等方面著手，以市場為導向，大力發展培育科技孵化器，加快創新型科技園區建設，推動“產學研”的協同統一，完善自主創新體系，逐步建設成為穗深港創新軸建設的中心節點。近年來，南沙新區的科技創新綜合實力不斷增強。區政府對科技的投入大幅度增加，通過科技計劃項目方式鼓勵企業進行新產品和新技術的研發，更好地發揮了政府科技投入的引導作用。全區（含開發區）2014年財政科技投入3.16億元，較2010年增長331.1%；占全區財政支出比重為3.01%，較2010年提升了1.38個百分點。

四、促進南沙新區發揮重要作用的政策建議

（一）完善三地法制問題和行政管理障礙協調機制

廣州、深圳和香港三地在社會制度、經濟體制、財稅制度等方面都有較大的差異，在實時操作過程中，要建立協調機構解決體制、機制障礙，協調三方創新發展進程。此前深港政府于2007年簽署的《“深港創新圈”合作協議》（以下簡稱“協議”），以及后續深港創新圈的建設對當前的穗深港創新軸建設有很大的借鑒和指導作用。《協議》規定了“雙方政府成立港深創新科技合作督導會議，由香港經濟及商務局局長和深圳市常務副市長共同擔任主席，進行高層協商與溝通，雙方定期舉行兩次會議，統籌及督導兩地各有關機構在港深合作上的安排”等內容。建議借鑒上述做法，設立廣州、深圳和香港三方督導會議小組這一協調機構，并完善其功能和職能定位，成立若干專職工作小組，在實操過程中聯絡政府相關職能部門，溝通協商解決三地法制、行政等體制、機制方面影響創新資源自由流動的因素，并在進行穗深港創新軸的建設中，各地政府應就區域內的公共問題和合作事項制定統一的制度安排。

（二）建立三地利益共享協調機制

利益分配問題是區域經濟協調發展中必須解決的核心問題，而且要確保公平、公正、合理，否則三地會倒退回單極發展狀態甚至陷入地方保護主義的困境。廣州、深圳和香港三地在科技創新和產業規劃上各有不同的優勢以及地方發展需求——廣州集中了廣東全省2/3的高等院校、77%的科研機構、100%的國家重點實驗室，如何利用好各種資源，推進機制體制改革，把廣州優質的科技資源轉化為科技創新成果，吸引更多的優秀人才、高科技企業，推動廣州創新驅動發展、產業轉型升級是廣州面對的重大考驗；深圳主要依靠市場力量推動創新發展，幾乎是90%的研發人員、90%的研發機構、90%的科研投入和90%的專利產出均來自企業，政府主要引導工作應放在公共服務平臺的搭建上；香港科研院所實力雄厚，可做基礎研發，但受到人力成本高、土地租金昂貴等因素所限，科技研發初創企業要在香港生存需承受較高的經營成本。在穗深港創新軸建設中，要制定三地錯位發展的戰略定位和目標，共同建立利益協調機制，實現三地產業發展規劃“三規融一”的協作機制，平衡地區間協同創新和產業發展中的利益。

（三）厘清政府與市場的關系

在穗深港創新軸建設上，如果只是依賴于政府強制權力人為的平衡區域之間的利益訴求，抑制利益相關方的積極性和主動性，違反市場規律，必將導致市場的反作用，引起區域間沖突，合作機制最終也將受到破壞。從中國的一些區域合作的發展實踐來看，由于行政體制分割，行政性區域關系削弱甚至替代了市場機制，因地方利益保護主義的誘使而導致區域間的資源難以實現優化配置和融合。為保持穗深港創新軸合作機制的健康運行與發展，必須建立相應的約束制度，政府對自由市場只能行使維護法律制度和保護財產權等最低限度職能，不能利用行政權力過多干預創新資源的自由配置與流動，消除各方可能出現的競爭態勢與分歧意見。因而，南沙新區在推動穗深港創新軸建設過程中，必須建立真正意義上的“小政府、大市場”，充分發揮市場對創新資源配置的決定性作用，激發市場主體對創新發展的積極性。特別是要推進商事登記制度改革和行政審批制度改革，提高科技研發創業者的積極性和創新性，推動微小企業和新型產業發展，培養創新文化，培育創新土壤，服務創新主體，形成“大眾創業、萬眾創新”的新局面。根據中央要求，南沙新區還擔負著建設粵港澳深度合作示范區的重任，未來南沙應積極對接香港科創服務業，探索針對香港科技研發主體的便利化投資機制。

（四）構建產學研協同創新機制

南沙要利用國家級新區、自貿區政策先行先試優勢，推動科技創新體制的改革進程，為產學研協同創新提供良好的體制機制保障。

首先，要著重推進科技中介服務體系建設，重點加強相關科技中介服務機構建設，為產學研合作提供交流和服務平臺，并配套發展各類相應的信息咨詢、科技評估等服務機構，做好高校、研究機構和企業研發中心之間的信息溝通、咨詢服務、項目中介等工作，建立完整的科技創新服務鏈。同時，要結合產學研建設特色科技產業園區，構建新型技術創新體系，促進科技創新,初步建成珠三角重要的電子信息產業基地和裝備產業基地，初步建成華南地區產業特色鮮明、集聚效應明顯、具有較強競爭力和影響力的新材料產業加工制造基地。另外，可嘗試建立產學研聯盟，引導創新模式由雙向對接向多向合作轉變，通過更大范圍內的協調創新，引入更多更強的科技力量和創新資源，為深圳、香港等珠三角區域城市的經濟發展和產業升級服務。當然，還要加大產學研的科研創新經費投入，積極引進社會資本的進入，要做到大開放、大引進，構建多元化的投入體系和風險投資機制，解決好產學研合作中面臨的資金瓶頸問題。

（五）營造良好的創新配套環境

在現有政策的基礎之上，南沙區政府要逐年加大財政對科技創新企業和機構的扶持投入，健全政策支持體系，并不斷完善科技及基礎設施、生活及商務配套。這些主要包括：（1）給予投資南沙新區和長期在南沙新區從事高端產業的港澳及外籍人士居留權，探索放開外籍人士的免稅居留期限，以南沙新區為試點，率先實現CEPA中港澳與內地自然人的雙向對等流動，促進廣州與港澳之間的服務資格互認和服務市場對接；（2）設立“創新人才引進與發展專項資金”，推行吸引高端人才的獎勵制度，建設新區人才公寓，滿足來南沙從事項目研發人員的臨時居住需求；（3）打造現代教育合作高地。支持港澳及國外高校在南沙新區合作辦學，創立高水平大學、二級學院及國際聯合研究中心，或支持港澳及國外教育服務提供者經批準在南沙新區設立獨資國際學校，滿足外籍人士子女入學和廣州市國際化人才培養的需要；（4）打造高端醫療服務機構，與內外著名醫院共建附屬醫院，設立特色醫院及康復機構，加快建設南沙廣州健康醫療中心，滿足各類創新型人才對高端醫療服務的需求。▲

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doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2016.03.005