用“五大發展理念”引領“十三五”時期北京城市發展

黃江松

中央五中全會提出，實現“十三五”時期發展目標，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”。北京市委八次全會提出“十三五”時期要牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，牢牢把握首都城市戰略定位，在建設國際一流的和諧宜居之都上取得重大進展。

一、堅持創新，實現城市管理向城市治理的轉型

城市管理與城市治理只有一字之差，但是在權力主體，權力運行機制、方向、范圍等方面二者存在本質不同。簡而言之，城市治理=政府精細化管理+基層自治+發揮社會組織的作用+企業履行社會責任。

“十三五”時期，要全面深化改革，實現城市管理向城市治理轉型，著力點體現在：

第一，提高政府精細化管理水平。（1）以需求為導向，解決干什么的問題。亞里士多德曾說過：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好?！比绾巫屗麄兩畹酶篮茫渴滓氖橇私馑麄兊男枨?。沒有市場需求的產品，終將被市場淘汰；不考慮需求的城市管理，干得再多、投入再多也不能得到老百姓的點贊。（2）責任全覆蓋，無盲區，解決誰干的問題。一方面，要明確相關部門、各級政府在城市管理中的責任，避免相互推諉、踢皮球現象的發生。另一方面，由于政府部門林立，市民并不清楚部門的職責范圍，對市民的需求，任何一個政府要成為“全責政府”。新加坡政府2004年實行“沒有進錯門”政策——No Wrong Door Policies。老百姓只要隨便找到哪個政府部門，該部門就要幫他找到能為他提供服務的部門。（3）標準細化，解決干成什么樣的問題。十八屆三中全會指出，為加快轉變政府職能，“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施。”目前，北京的社會管理和公共服務標準剛剛起步，標準嚴重缺失。（4）監督、考核主體社會化，解決誰評價的問題。目前，我們在認識上往往存在誤區，一提到監督主體多元化，就想到發揮專家學者的作用，其實，城市管理事關百姓日常生活，他們完全可以成為稱職的監督員。日本環境省官員表示，企業在做好所有環保措施的同時，還必須公開排放的污染物信息，以便公眾監督。

第二，借鑒國外經驗和我國傳統推進基層自治。美國屋主協會（Homeowners Association）是專門管理某一特定住宅小區事務和服務該小區居民的團體。根據美國2012年的統計，全美共有32萬個屋主協會，管轄近2600萬個房屋單位，6300萬、20%的美國人在屋主協會的管轄下。每個屋主協會都制定規約，規約既規定公共區域的綠化、衛生、設備維修、水電、安全等公共事務，對私人物業范圍內的事項也有規定，如，是否允許晾曬衣物、是否允許養寵物、養寵物的行為、種植花草的種類、草坪草的高度、是否允許出租房屋、垃圾桶的擺放位置。規約是強制性的，而不是推薦性的或是建議性的，如果違反了，屋主協會將通過警察和律師來解決問題。

中國傳統社會是一個農業社會，國家控制的資源非常有限，皇權的力量不足以觸及鄉村社會，此時鄉村社會就必須依托于“紳權”通過鄉規民約來實現治理。宋代陜西藍田呂大均制定的《呂氏鄉約》是我國歷史上第一個有文字記載的民間行為規范，它包含的“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”四項內容對我國傳統社會的鄉村治理模式具有重要的里程碑意義。小說《白鹿原》就詳細描述了白鹿村如何訂鄉約、普及鄉約。

第三，大力培育社會組織。北京社會組織發展與國內超大城市比較存在一定差距。到2013年底，北京、天津、重慶、上海、廣州、深圳6個超大城市的萬人社會組織數分別是3.94、4.29、4.33、4.57、4.76、6.77，北京是最少的。北京從2013年4月1日起市區兩級民政部門全面接受行業協會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四大類社會組織的直接登記申請，到2013年底，直接登記社會組織221個，占當年登記社會組織的三分之一。其中，市級直接登記社會組織占近80%，16個區直接登記的社會組織僅占20%。直接登記量不大，很重要的一個原因是實行直接登記“四類”社會組織概念不確定、邊界不清晰，為此，民政部門應制定具體的直接登記社會組織負面清單。應加強社會組織信用體系建設，從重審批向重過程管理轉變。在建設社會組織信用體系時，不必另起爐灶，將社會組織信用體系納入社會信用體系，只是要研究制定針對社會組織的信用評價標準。在社會領域推動大眾創業、萬眾創新，鼓勵發展眾創空間，探索、推廣新型社會組織孵化模式。

第四，推動企業履行社會責任。企業社會責任是指企業在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對消費者、對生態環境和對所在社區的責任。具體到城市治理領域，企業履行社會責任，如，城市建設、城市運行和維護領域的企業要提供對市民用戶負責的產品和服務；各類企業要承擔生態環境的責任，污染物排放、能源的消耗要符合法律規定；所有相關企業要承擔法定的“門前三包”責任。

二、堅持協調，實現城鄉區域協調發展

北京城市發展不平衡，在城鄉之間、南城北城之間甚至中心城區內部都存在城市環境、設施不協調的問題，棚戶區、城鄉結合部、老舊小區、平房區是北京城市管理的薄弱環節。北京要在“十三五”時期實現率先建成小康社會的目標，必須向這些薄弱地區重點傾斜，補足短板。

三、堅持綠色，建設生態城市

北京的空氣質量已成為國內外關注的焦點，空氣質量成為北京建設國際一流和諧宜居之都的最短木板。據調查，很多在北京工作、生活多年的高端外國人才因為北京空氣質量差而離開北京。北京只有堅持綠色發展，調整城市空間布局，堅持綠色生產方式、綠色生活方式、綠色出行方式，才能根本扭轉空氣質量差的局面。

四、堅持開放，吸收先進城市發展理念，避免少走彎路

習近平總書記在2015年11月10日召開的中央財經領導小組第11次會議上提出了城市發展的“六要”，第一條就是“要認識、尊重、順應城市發展規律”。南非建筑師學會主席維維安·雅弗在橫穿北京的一條道路時，不幸遭遇車禍去世。英國建筑學者彼特·戴維為此撰文稱，“北京在廣闊的大地上延綿伸展，集中體現了世紀之交建筑和城市發展的種種過失?！北M管這一看法并不全面，但值得我們深思。北京在城市規劃、建設、管理中要擴大開放，積極引進先進的城市發展理念、技術、手段，深刻吸收發達國家城市發展的教訓，盡量少走彎路、走錯路。

五、堅持共享，提高城市的宜居性

城市的規劃、建設、管理必須堅持為了人民、依靠人民、由人民共享。哥倫比亞首都波哥大前任市長恩里克·佩那羅舍，在1998年到2001年短短3年的任期內，將波哥大從幾乎是無望的交通擁堵中解救出來。他認為，“交通不是技術問題，而是政治問題。在波哥大，我們選擇建設一個為人民的城市，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承受痛苦，并提供可憐的就業機會。我們取而代之的是，給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件。”在他的領導下，波哥大建設了具有世界先進水平的快速公交系統（BRT）、拉丁美洲規模最大的自行車道路網絡（全長250公里）、世界上最長的步行街（17公里）、通往城市最貧窮地區的數百公里長的人行道、1000多個新建或改建的公園。

中央財經領導小組第11次會議上提出了城市發展的“六要”，為“十三五”中國城市發展指明了方向。專家指出，此次會議提出了未來中國城市發展的兩大主要目標，一是加快提高戶籍人口城鎮化率，二是增強城市宜居性。只有堅持共享，才能提高城市的宜居性。