認識城市管理“四性”特征貫徹管理創新“四原則”

翟寶輝

五中全會公報和“十三五”規劃建議都鮮明提出了“創新、綠色、協調、開放、共享”五大發展理念，引發大家對城市管理理念新的預期和憧憬。

我認為，城市管理創新必須充分認識城市管理的“四性”特征：基礎性、社會性、層次性、法治性，必須堅持“四原則”：城市建設不能急、城市運行不能停、城市管理無止境、城市發展要包容，保障創新助推城市健康發展。

一、城市管理的“四性”特征

城市管理的“四性”特征包括基礎性、社會性、法治性、層次性。

所謂基礎性就是認清城市管理為經濟社會和人的發展服務的基本定位。城市管理是公益性活動，是公共服務的重要組成部分，城市管理者必須委下身段，明白自己的服務角色、基礎性地位，不能高高在上，指手畫腳，動不動發起總攻，引領潮流等等。為了便于理解，我們可以這樣認識城市：城市就是一定數量的人口聚集在一個設施平臺上進行政治、經濟、社會和文化體育等活動所構成的聚合體。其特點是人口從四面八方聚來，生產資料和技術從不同環節匯來，在城市生產著各種各樣的產品，有有形產品，又有無形產品，也就是服務，企業家賺得了利潤，勞動者掙得了工資，國家收走了稅收。在這個過程中，城市規劃建設管理者搭建了這個設施平臺，維護了這個設施平臺的正常運轉，對城市的空間進行了有序管理，讓其上的政治、經濟、社會和文化體育活動順暢進

行。所以我們說，城市不同于鄉村的重要標志是有一個完善的設施平臺和城市空間的有序利用，而這些是國民經濟和社會發展的基礎，起保障作用。

所謂社會性就是認清城市管理的眾人共治屬性，包括自治和共治兩方面。城市很多空間和設施的使用都有非排他性特點，但是任何設施和空間都不可能承受所有人同時使用和享受，也就是說要講求時序和先后、分批分次地享用。任何一個使用設施和空間的人都需要自治，遵循一定的規則，同時也需要共治或監督他人遵循規則的行為。城市管理需要處理好自治、共治和政府監管的辯證關系，發動利用個人自治的主動性和相互監督的社會性，降低管理成本，取得管理效果。城市管理在宏觀層面要實現：一讓城市中不同階層的人群平等、合理地充分享用城市設施、空間和時間資源；二要保護弱勢群體，結合城市自身特點，合理解決基本謀生方式和空間占用問題；三要追求屬于本城市的文化環境特征和建筑特色，使城市空間豐富多彩，增強市民的歸屬感、自豪感，實現既是地方的，又是世界的城市社會文化環境。

所謂法治性就是認清城市管理的法治強制性和教育引導性特征。這其實是社會管理的主要內容，但城市管理是社會管理的地域中心，城市管理管好了，社會管理就完成了絕大部分任務。城市既有人口集聚的特點，活動集中的特點，又有空間和資源有限的特點，而且我們還處在一個快速城市化的發展階段，大量新進城市民不了解、不熟悉空間和設施的使用規則，當然老市民也未必了解一些新設施的使用規則，這就會出現教育引導的海量需求；換一個角度，設施和空間的使用規則從個人角度看，確實增加了時間成本，甚至是財富成本，但對整體來說是公平和效率的，為了避免可能出現的道德風險，即破壞規則的人暫時得益，而遵守規則的人利益受損，就必須通過法治來進行規制和引導。酷法不僅可以向破壞規則的人說不，還可以向不了解規則的人傳授使用知識，同時完成教育引導任務。目前城市管理隊伍上街巡查實際上是用了大量的人員和大部分時間在勸導和教育人們正確有序使用設施和公共空間，至于媒體報道的隊員與當事人沖突事件是這些大量工作的九牛之一毛。如果借鑒酒駕入刑的思路調整城市管理立法思路，會大大減少行政成本，較快收到教育社會的效果。

所謂層次性就是認清城市管理的系統屬性，包括橫縱多個層次。縱向看，城市管理的最高層次是市長直接管理的職責，也就是說城市事務無所不包。城市管理的下一個層次由職能部門負責，包含城市綜合管理和專門管理兩類。城市綜合管理指的是城市基礎功能維護管理和城市公共空間管理，其內容眾多，涉及市政公用、園林綠化、市容環衛和城市交通、供電、通信等政府工作部門和單位；專門管理指的是相對獨立、依托城市運行進行的專門活動管理，如經濟貿易、社會發展、文化交流、體育競技、政治活動等。

理解城市綜合管理和專門管理的區別，必須劃分城市的功能，目前可以分為基礎功能和衍生功能，兩者的總和構成城市整體。基礎功能就是由一套完備的基礎系統組成并正常運行來支撐的。這一套基礎支撐系統起初稱為“三通一平”，現代城市已經擴大到包括道路交通、給水排水、電力電信、供氣供熱、垃圾收運、污水和垃圾處理、園林綠化等在內的六大支撐系統。城市衍生功能則是自然人和法人在基礎功能之上進行各類活動的功能，這些活動可以是政治、經濟、社會、文化體育等，如APEC、G20峰會、奧運會、世博會等。

城市管理的基礎層次在區縣基層，是把城市發展的條條塊塊政策和指令直接落地的管理層次。很多法律都明確規定這一層次是法律執行的最基礎層次，也是重心下移的目標指向。

橫向城市管理主要指部門間的協調配合。由于城市是國民經濟社會發展的特殊地域，在城市范圍內發生的所有活動，座落在城市的所有建筑物、構筑物，駐在城市的所有組織都與城市管理有關系，譬如，在京中央單位都有與北京市城市管理配合的橫向責任，在杭央屬國有企業、浙江省屬單位都與杭州市城市管理有關并有配合義務。

二、創新城市管理必須堅持四原則

我國經濟社會發展長期落后于西方發達國家，想快一點趕上或超越是可以理解的，特別是當前，借助了很多天時地利，我國正處在快速城鎮化進程中，GDP增速是快了，但環境和資源的消耗也空前絕后，該是清醒認識和把握城市發展規律的時候了。城市建設不能急、城市運行不能停、城市管理無止境、城市發展要包容，這是創新城市發展方式必須遵循的“四原則”。

第一條原則無需解釋，羅馬不是一天建成的，中國的城市也是一樣的道理。今天看來我們很多問題都出現在要求“快”上。

第二條原則是避免城市出現系統性問題的關鍵。我們的城市集聚了大量的人口，集中了大量的活動，又局限在有限的空間和資源，城市運行一個環節出問題，就會引發局部甚至全面癱瘓。當前很多城市出現的擁堵城市病，大部分可以用沒有運行理念來解釋。如很多大城市都在修地鐵，為了盡快完成地鐵任務，整條道路斷路施工，或者為了盡快形成地鐵網絡，多條道路斷路施工，把已有的或者日益增加的交通量逼到周邊道路，使本來就不通暢的周邊道路全天候堵車，而且一堵多年，很多城市堵車嚴重程度都超過北京，這就是沒有城市運行不能停的意識導致的，反映到領導下任務和施工工期安排上。

第三條原則是說城市管理要有度。城市管理無論多么精細化、個性化都不為過，因為人們的要求逐步提升、日新月異，領導的思維可以十分超前。但城市管理的要求必須和城市發展階段相匹配，提出過高要求就會出現新的問題。近年來，環衛行業不時爆出環衛工人為了撿個煙頭而葬身車下的事件，其實馬路上偶爾有個煙頭并不影響基礎功能和衍生功能的發揮，過度強調絕對干凈實無必要。

第四條原則強調城市給每個人提供機會，無論窮富貴賤都有生存空間。本來城市就是一個開放的四維系統，城市是所有人的城市，這就要有包容的心態，既接受歷史的，也承認現在的，更期許未來的；既要為企業家服務，也要為農民工服務；既要為政治集團服務，也要為非政府組織服務。

只有堅持以上四原則，創新城市管理才不失方向，才可以形成一個人人和諧共處的美好城市。