完善法規(guī)體系 夯實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制

梁波

當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展和生活水平的逐步提高，市民對(duì)城市管理的期望值也越來(lái)越高，傳統(tǒng)、粗放型的城市管理模式已無(wú)法滿足現(xiàn)代城市管理的要求，實(shí)行大數(shù)據(jù)時(shí)代的精細(xì)化管理以適應(yīng)城市發(fā)展的需要，這是高層次、高標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)城市管理的必然選擇。

一、精細(xì)化管理的內(nèi)涵

精細(xì)化管理是指將精細(xì)化管理理念引入城市管理中，綜合應(yīng)用現(xiàn)代管理理論和現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)城市管理的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施信息化指揮、網(wǎng)格化管理、精量化定責(zé)、精準(zhǔn)化操作，通過(guò)合理調(diào)配資源、優(yōu)化管理流程、細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)、完善考核體系等措施，建立與之相配套的一系列規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)城市管理數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、無(wú)縫隙、全覆蓋、無(wú)死角管理。

（一）精細(xì)化管理的基本內(nèi)容

精細(xì)化管理主要包括五個(gè)方面：一是管理對(duì)象的精細(xì)化，即充分分析管理對(duì)象的職能配置，按照不同類別，實(shí)行層級(jí)式細(xì)化分類，通過(guò)采取不同的方式，發(fā)揮分類管理的優(yōu)勢(shì)；二是管理制度的精細(xì)化，即對(duì)管理的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，并用制度的形式固定下來(lái)，為規(guī)范管理提供制度保障，促進(jìn)管理方式的轉(zhuǎn)變，達(dá)到長(zhǎng)效管理的目的；三是管理手段的精細(xì)化，即對(duì)各類城市的管理問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致研究，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，有效應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)式、前置式管理；四是管理職責(zé)的精細(xì)化，即對(duì)各管理崗位的基本職責(zé)從內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等方面進(jìn)行細(xì)化、量化、固化，使各項(xiàng)管理工作有規(guī)可循，形成基本職責(zé)清晰、崗位職責(zé)明確的崗責(zé)體系；五是考核評(píng)價(jià)的精細(xì)化，即建立與精細(xì)化管理相配套的城管績(jī)效考核體系，全面落實(shí)城市管理和執(zhí)法責(zé)任制。

（二）精細(xì)化管理的意義

精細(xì)化管理能夠有效整合管理部門的資源，優(yōu)化城市資源配置，提高管理效率，提升城市的承載能力，為加快推進(jìn)城市化進(jìn)程、建設(shè)現(xiàn)代化城市提供有力保障。精細(xì)化管理還能不斷提升城市的品位和檔次，塑造良好的對(duì)外形象，通過(guò)優(yōu)化投資環(huán)境，增強(qiáng)城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。精細(xì)化管理有助于實(shí)現(xiàn)“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)城市、服務(wù)市民”，為廣大市民創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境、提升城市文明程度，加快構(gòu)建和諧社會(huì)。可以說(shuō)，精細(xì)化管理是城市管理模式變革背景下的大勢(shì)所趨。

二、濟(jì)南精細(xì)化管理實(shí)踐

近年來(lái)，濟(jì)南市始終把城市建設(shè)管理作為促發(fā)展、惠民生的戰(zhàn)略措施，緊緊抓住籌辦全運(yùn)會(huì)、園博會(huì)、“十藝節(jié)”，以及創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市的發(fā)展機(jī)遇，加大城市管理力度，先后提出了一系列先進(jìn)的城管理念，形成了城市管理的“濟(jì)南模式”，吸引了許多城市的管理部門前來(lái)參觀學(xué)習(xí)。

（一）整合資源，構(gòu)建“大城管”格局

近年來(lái)，濟(jì)南市將創(chuàng)新城市管理體制擺在加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的全局位置，成立了由市長(zhǎng)任主任，市直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各區(qū)區(qū)委書記和區(qū)長(zhǎng)任成員的城市綜合管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定城市管理總體規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、處理城市管理的重要事項(xiàng)，組織開(kāi)展城市管理綜合性考核。管委會(huì)按照分級(jí)管理、各有側(cè)重的原則，合理界定、劃分市、區(qū)兩級(jí)城市管理職責(zé)和權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化街道和社區(qū)城市管理的基礎(chǔ)地位，有效推進(jìn)管理重心下移工作。實(shí)踐表明，這種職責(zé)明確、權(quán)限分明的管理體制既發(fā)揮了城管部門在城市管理中的主體職能作用，又便于協(xié)調(diào)相關(guān)部門和調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量共同參與管理，充分體現(xiàn)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的管理機(jī)制。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，推行“人性化”管理

管委會(huì)成立后開(kāi)展了一系列調(diào)研、談心和教育活動(dòng)，大力加強(qiáng)城市管理系統(tǒng)的行風(fēng)和政風(fēng)建設(shè)，率先推出了“為民城管”的理念，通過(guò)推行城市人性化管理，打造人民滿意的城管品牌。

一是采取“地圖思維”的模式，規(guī)范便民攤點(diǎn)設(shè)置，有效緩解了攤販生計(jì)與執(zhí)法人員的沖突；二是發(fā)起成立了全國(guó)城管系統(tǒng)第一家慈善工作站，積極幫扶系統(tǒng)內(nèi)的困難職工和生活困難的商販；三是設(shè)立了全國(guó)第一家攤販救助基金，將城市管理對(duì)象納入救助體系；四是動(dòng)員社會(huì)力量，關(guān)愛(ài)失業(yè)人員和生活困難的商販，幫助他們尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，改善生活條件；五是成立了環(huán)衛(wèi)工法律咨詢服務(wù)工作站和法律服務(wù)團(tuán)，為全市環(huán)衛(wèi)工免費(fèi)提供法律援助。通過(guò)上述這些人性化的宣傳教育和幫扶活動(dòng)，初步構(gòu)建了“服務(wù)、管理、執(zhí)法”一體化的城管模式，做到了先服務(wù)、再管理、后執(zhí)法，用服務(wù)的手段解決了很多難點(diǎn)，受到了廣大市民的好評(píng)。

（三）創(chuàng)新手段，打造“智慧城管”

依托數(shù)字化城管網(wǎng)絡(luò)，采用“網(wǎng)格化管理+數(shù)字化監(jiān)督”的綜合管理模式，建立了城市管理指揮調(diào)度中心、處置單位、專業(yè)處置隊(duì)伍三級(jí)管理體系，通過(guò)規(guī)范操作流程，做到隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督督辦、考核評(píng)價(jià)“三個(gè)到位”，加快推進(jìn)智慧城管建設(shè)。

一是搭建市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)城市管理物聯(lián)網(wǎng)，對(duì)全市城管公共設(shè)施進(jìn)行信息編碼管理，并將基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和城市公共設(shè)施部件全部納入城管監(jiān)督指揮平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城管要素的物聯(lián)化和可視化管理；二是全面推進(jìn)數(shù)字化城管進(jìn)社區(qū)，升級(jí)和完善街道、社區(qū)數(shù)字城管監(jiān)控平臺(tái)，建立健全街道社區(qū)巡查舉報(bào)機(jī)制；三是與公安、氣象等部門資源共享，整合共享各街道的視頻監(jiān)控；四是與12345熱線、公安110和12319市政熱線聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一線接入、多點(diǎn)互動(dòng)。

（四）全民參與，創(chuàng)建“百姓城管”

把廣大市民作為城市管理的依靠力量，全力打造全民共建、共管、共享的“百姓城管”新機(jī)制，走出了一條開(kāi)門辦城管、開(kāi)放辦城管的新路。一是通過(guò)組建百姓城管協(xié)會(huì)、設(shè)立百姓城管工作站、聘請(qǐng)百姓城管監(jiān)督員等形式，積極為市民搭建城市管理的參與平臺(tái)，引導(dǎo)廣大市民關(guān)心、投身城市管理。百姓城管協(xié)會(huì)有自己的章程、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人，參與者覆蓋離退休干部、公務(wù)員、企事業(yè)職工、在校學(xué)生和商戶等多個(gè)群體，實(shí)現(xiàn)了市民既是城市管理的對(duì)象，又是城市管理主體的有機(jī)統(tǒng)一，成為國(guó)內(nèi)目前最大的民間城市管理團(tuán)體，許多城市管理中的老大難問(wèn)題通過(guò)百姓城管協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)很快得以解決。

三、精細(xì)化管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

隨著城市建設(shè)和管理的深入推進(jìn)，以及居民利益訴求的日趨多元化，一些深層次的問(wèn)題和矛盾也逐漸暴露出來(lái)，城市精細(xì)化管理工作面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）法律法規(guī)有待完善

實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理首先應(yīng)以法律法規(guī)為前提，但是濟(jì)南市目前尚沒(méi)有一部獨(dú)立完備的城市管理法規(guī)，城市管理工作主要依據(jù)市政府207號(hào)令和206號(hào)令。206號(hào)令于2003年發(fā)布，主要內(nèi)容是相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章條文的直接移入和匯編。而隨著時(shí)間的推移，其中的部分城市管理法律法規(guī)、規(guī)章或修改或廢止或更新，內(nèi)容變化較大，許多條文已不適用于當(dāng)前城市管理工作。207號(hào)令是政府規(guī)章，濟(jì)南市城管執(zhí)法局因此獲得授權(quán)行使綜合執(zhí)法的主體資格，但是從法理基礎(chǔ)上分析，依據(jù)還是不夠充分。此外，就全市層面來(lái)說(shuō)，尚沒(méi)有統(tǒng)一城市管理的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，致使各地區(qū)和各部門在行使城市管理的職責(zé)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一。

（二）長(zhǎng)效機(jī)制尚顯薄弱

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及工商、環(huán)保、園林、城管、安全、消防、交通等多個(gè)職能部門，各部門的工作側(cè)重點(diǎn)和法律依據(jù)不同，部門之間存在著一定的職責(zé)交叉，這就有可能造成城市管理中出現(xiàn)多頭執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象。

雖然近年來(lái)濟(jì)南市一直在努力探索城市管理的長(zhǎng)效機(jī)制，但是由于各部門之間未能從根本上建立起穩(wěn)固的溝通交流、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)及監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，致使在實(shí)踐層面的一些好制度、好措施很難發(fā)揮長(zhǎng)效作用，城市管理與執(zhí)法活動(dòng)往往帶有突擊式、迎查式、運(yùn)動(dòng)式傾向，有些問(wèn)題常常是反反復(fù)復(fù)，難以根治。

（三）城管執(zhí)法面臨壓力

一是比較待遇不高、工作壓力大。城市管理涉及到城市生活的方方面面，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，需要隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)一些突發(fā)問(wèn)題。特別是隨著生活水平的提高，市民對(duì)城市管理工作的標(biāo)準(zhǔn)也提出了更高的要求。與政府其他許多部門相比，城管執(zhí)法人員工作壓力大，經(jīng)常需要加班加點(diǎn)，正常的休息、節(jié)假日常常無(wú)法保證；二是發(fā)展空間狹小。目前，城管執(zhí)法人員大部分使用事業(yè)編制，而絕大多數(shù)的事業(yè)編制都設(shè)在中隊(duì)，再加上部門之間缺乏橫向交流機(jī)會(huì)，一線隊(duì)員基本上得不到晉升，自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需求難以得到滿足，從而在一定程度上影響了工作積極性；三是社會(huì)認(rèn)可度低。由于城市管理對(duì)象的敏感性，再加上部分媒體的負(fù)面報(bào)道，每當(dāng)執(zhí)法人員和執(zhí)法相對(duì)人發(fā)生沖突時(shí)，圍觀群眾大都會(huì)站在執(zhí)法對(duì)象一邊，群眾的不理解和不支持也讓執(zhí)法隊(duì)員對(duì)自己的工作價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。

（四）諸多問(wèn)題挑戰(zhàn)管理

隨著濟(jì)南市空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和城市發(fā)展戰(zhàn)略的大力推進(jìn)，城市管理工作也不斷遇到了一些棘手問(wèn)題。一方面，大量的“新區(qū)開(kāi)發(fā)”、“舊城改造”等重大工程建設(shè)項(xiàng)目密集施工、快速推進(jìn)，而相關(guān)的配套設(shè)施、管理措施又難以及時(shí)跟進(jìn)，給城市管理工作帶來(lái)了諸如噪聲污染、渣土運(yùn)輸、衛(wèi)生維護(hù)等一系列問(wèn)題；另一方面，作為省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈的核心城市，濟(jì)南市的人口聚集效應(yīng)不斷凸顯，由此帶來(lái)了大量的進(jìn)城務(wù)工人員。這部分人員由于自身素質(zhì)和能力限制，通常難以從事固定工作，往往在街頭以各種低層次的生產(chǎn)方式謀生，例如加工、維修、開(kāi)小餐館、做小生意、擺攤點(diǎn)等，常常帶來(lái)占道經(jīng)營(yíng)、亂倒亂扔、違規(guī)搭建等相關(guān)問(wèn)題，由此進(jìn)一步加大了城市管理的難度。

四、精細(xì)化管理建議

（一）完善法規(guī)體系，為精細(xì)化管理提供法律保障

一方面，要立足于全局和現(xiàn)實(shí)，盡快對(duì)濟(jì)南市現(xiàn)行的涉及城市管理領(lǐng)域的法規(guī)、文件、制度進(jìn)行梳理整合，對(duì)不適用或相互抵觸的法規(guī)、文件、規(guī)章予以修改、廢止，及時(shí)出臺(tái)新的政府令或規(guī)定，或者參考武漢市出臺(tái)的《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》，制定城市管理法典，以適應(yīng)當(dāng)前工作需要；另一方面，要注重細(xì)節(jié)，針對(duì)城市管理的方方面面，并結(jié)合以往城管工作中的成功經(jīng)驗(yàn)，立規(guī)矩、定制度，制定全市統(tǒng)一的城市管理和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到凡事有法可依，有規(guī)可循，無(wú)漏洞無(wú)死角，加快城市管理由粗放走向精細(xì)化。

（二）打造長(zhǎng)效機(jī)制，為精細(xì)化管理提供制度保障

一是強(qiáng)化城市管理相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作機(jī)制，通過(guò)整合相關(guān)部門已建或正在建設(shè)的服務(wù)平臺(tái)和監(jiān)管平臺(tái)，采取端口對(duì)接、資源共享等形式，建成涵蓋城市管理與行政執(zhí)法、應(yīng)急指揮、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、違法建設(shè)防控、城市市政管理基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的城市綜合管理平臺(tái)；二是定期召開(kāi)城市管理委員會(huì)成員單位聯(lián)席會(huì)議和城市管理事務(wù)協(xié)調(diào)督辦會(huì)議，共同研究解決城市管理中的重大問(wèn)題；三是強(qiáng)化市、區(qū)、街道、居委會(huì)四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化街道辦事處的主體地位，加大城管工作重心下移的深度，充分發(fā)揮社區(qū)在城市管理執(zhí)法工作中的作用；四是完善城市管理精細(xì)化監(jiān)督考評(píng)機(jī)制和精細(xì)化工作的目標(biāo)考評(píng)，實(shí)行城市管理工作一把手負(fù)責(zé)制，將城市管理責(zé)任履行情況和績(jī)效納入領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核；五是堅(jiān)持日巡查、月檢查、季通報(bào)、年獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)定性與定量相結(jié)合、檢查與抽查相結(jié)合、分類指導(dǎo)與分類考核相結(jié)合，使檢查考評(píng)工作更加科學(xué)合理；六是強(qiáng)化便民場(chǎng)所、設(shè)施常態(tài)化管理機(jī)制，因地制宜，規(guī)劃建設(shè)一批副食品市場(chǎng)、停車場(chǎng)、儲(chǔ)藏室、休閑健身場(chǎng)所等設(shè)施，有效解決環(huán)境整治和城市管理存在的違章建設(shè)取締難、馬路市場(chǎng)易回潮等問(wèn)題。

（三）普及城管文化，為精細(xì)化管理營(yíng)造良好氛圍

一是要強(qiáng)化黨和政府的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用，廣泛宣傳、大力普及健康文明的生活方式，跟蹤報(bào)道城市精細(xì)化管理的各項(xiàng)工作，表?yè)P(yáng)先進(jìn)、曝光落后，引導(dǎo)市民增強(qiáng)文明意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)和城市管理意識(shí)；二是要關(guān)注工地、城郊結(jié)合部和“城中村”等外來(lái)民工的工作和生活場(chǎng)所，加強(qiáng)對(duì)外來(lái)民工的規(guī)范、培訓(xùn)和教育，使他們認(rèn)識(shí)到工作生活在城市就意味著自己已成為城市的一員，樹立自覺(jué)遵守城市管理規(guī)定的意識(shí)；三是積極創(chuàng)建城管文化宣傳平臺(tái)，開(kāi)展豐富多樣的宣傳活動(dòng)，廣泛宣傳城管文化，形成人人關(guān)注、人人參與城市精細(xì)化管理的良好氛圍。比如，濟(jì)南市交警部門與電視臺(tái)合作，創(chuàng)辦《交通進(jìn)行時(shí)》欄目，開(kāi)辦一檔城市管理類節(jié)目，普及城市管理法規(guī)，增強(qiáng)了市民維護(hù)城市交通的意識(shí)。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為精細(xì)化管理儲(chǔ)備人才

一是加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)伍的教育培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)切實(shí)提高城管人員的思想水平和敬業(yè)精神，使其熟練掌握業(yè)務(wù)技能，增強(qiáng)依法行政、應(yīng)急處置和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高城管隊(duì)伍的整體素質(zhì)；二是充分發(fā)揮媒體的正面宣傳引導(dǎo)作用，在全社會(huì)范圍內(nèi)加大對(duì)城管系統(tǒng)典型人物的宣傳力度，增進(jìn)市民對(duì)城管工作的理解和支持，提高城管這一職業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度；三是注重對(duì)基層城管人員特別是一線執(zhí)法人員的人性化管理，改善工作和生活環(huán)境，拓寬晉升和交流渠道，適當(dāng)增加福利待遇（如設(shè)立職業(yè)補(bǔ)助），提高其工作滿意度，進(jìn)一步激發(fā)工作熱情。

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