住房保障政府行為邏輯演變（三）

郭偉明

一、住房保障研究領域的定位

住房保障似乎屬于社會保障（social security）的范疇，但翻看一般的社會保障學教材，并沒有對住房保障進行專門論述（我國的社會保障制度包括社會保障、社會救濟和社會福利等內容，在具體分析中，住房保障要么不涉及，要么點到為止，并未深入展開）。潘錦堂主編的《社會保障學》特意在封面上介紹該書特點，與同類教科書相比增加了“住房保障（第11章）”內容。根據金紅磊（2014）對國內社會保障概念界定的研究，雖然鄭功成、鄭秉文、孫光德、董克用、李珍、童星、陳良瑾等專家對于社會保障的內容各作了分析，但均未在其中將住房保障列為獨立門類，或者籠統地界定為保障社會成員基本生活的一系列措施、制度和事業的總稱，或者列為某個分類的枝節。在中國社會保障學會主辦的《社會保障研究》中，分了養老保障、醫療保障、社會救助等二級目錄，也未有住房保障專門類別。由此可見，雖然住房保障沒有隔絕于現行社會保障研究體系之外，但也并未作為一個二級類別得到社會保障學者的專門研究，或者說住房保障研究已游離于社會保障研究體系之外或作為一個邊緣課題未得到充分重視。究其原因，一方面，因為普遍討論的現代意義上的住房保障工作開展時間不長，經濟適用房推出時間不到20年，而真正面向低收入群體嚴格審核供應不足10年，至于管理退出等問題，仍在摸索過程中。另一方面，即便從國外來看，住房保障理論研究也滯后于實踐，很多問題從理論和社會層面還看不清楚，簡單套用社會人文學科的管理理論并不有效，還需要時間和實踐的沉淀，并在理論研究上作出重大創新。

從保障性住房的特性來看，它是具有公共產品屬性的特殊住房，由政府提供優惠政策，限定供應對象等條件，向特定的群體進行出租或出售，處處體現了政府公共保障的職責和保障對象的限定性。

1.供應對象。申請家庭住房、收入、資產等必須符合規定的標準，只有屬于保障范圍內的困難家庭才能享受相應的保障政策。

2.使用范圍。只能用于家庭成員自住，不得違規出租（轉租）、出售、改變房屋用途用于經營等，否則將受到行政處理和處罰。

3.租售價格。保障房相較于商品房，以低于市場價的水平出租（出售），形成住房供應的雙軌制。

4.分配機制。通過積分排序、隨機搖號等公開公平方式確定選房簽約順序，分配過程和結果接受廣泛監督，排除人為干擾和不公正配置。

5.建設標準。保障房用于解決基本住房需求，公共租賃房要求限定在60平方米以下。一些地方還出臺了保障房技術導則，對于規劃與建筑設計、建筑施工及裝飾裝修、建筑工程材料選用等有具體規定，避免開發商因牟利降低建設標準和質量。

6. 產權形態。經濟適用房政策規定為有限產權，公共租賃房（廉租住房）、限價商品房均在產權證上標注，以區別于商品房，從而在產權管理上有特定要求。

7. 交易規則。出售型保障房在一定年限內禁止上市出售，滿足一定年限后，須交納土地收益等價款后才能出售，轉為商品房；出租型保障房禁止通過出租等方式上市交易，打消保障家庭借保障房獲利的機會。

8.管理規則。保障房入住后，按照保障房使用要求和小區管理目標開展社區服務管理工作，政府部門或委托單位、第三方機構等將提供針對性的服務，加強社區治理，提高入住品質。

9.退出機制。保障房只能按政策規定退出保障體系，出售型保障房由政府組織回購或上市交易補交政府讓渡的土地收益，出租型保障房只能由符合條件的家庭繼續承租，同時，對于違規出租（轉租）等行為加強監管懲處，拒不改正或接受處理的，還要實行強制退出。因此，不管哪種退出方式，均要確保保障資源繼續在住房保障體系內流轉。

保障房建設管理是一門綜合性、復雜性的科學，牽涉學科門類多、分布廣，需要跨學科、跨部門、跨行業的研究。比如保障房供應管理，涉及財政學、土地學、金融學等；保障房的規劃建設，涉及城市規劃、設計、開發建設、施工管理等；保障房分配管理，涉及公共管理、行政管理、信用管理、社區管理、物業管理、信息和檔案管理、房屋管理等；保障家庭管理，涉及心理學、社會學、法學等。從參與主體來說，需要政府行政部門、司法部門、民間組織、居民代表等多方努力，共同參與，而像保障房的PPP建設、保障房社區融合等工作，即是基于多領域研究創新的成果，需要進一步深入探討。總之，住房保障工作為社會學等學科提供了新的、鮮活的素材，相信隨著工作的不斷深入和理論的發展，各個領域的專家學者們將會把更多的目光投入到這方面來。通過深入交流、鉆研創新，將尋找出適合中國國情和當前歷史階段的住房保障之路，為廣大弱勢群體謀更大福祉。

二、住房保障兼具救濟和福利特性

住房保障究竟屬于社會救濟還是福利？要回答這個問題，我們首先從易于理解的社會救助（social assistance）說起。社會救助是公民不能維持社會最低生活水平時，由國家或社會按照法定的標準滿足其最低生活需求的物質援助的社會保障制度。1965年美國出版的《社會工作百科全書》曾述，社會救助是社會保險制度的補充，當個人或家庭生計斷絕急需救助時，乃給予生活上的扶助。這是在整個社會保障制度體系中，最富彈性而不受拘束的一種計劃。胡肖芳（2014）提出，社會救助具有以下特點：1.權利與義務的不對稱性；2.資金來源的單一性；3.享受對象的有限性；4.保障對象的低層次性；5.資格審查的嚴格性。顯然面向最低收入的廉租住房保障符合這個條件，當無處安身的家庭不能維持最基本的居住水平時，政府向其提供廉租住房，即是一種住房救濟形式（2003年廉租住房和公共租賃房并軌管理，但并沒有消減對最低收入的住房困難家庭的救助力度，最困難家庭可以通過申請租賃補貼，得到絕大部分的應付房租）。作為面向收入極低、住房困難的雙困家庭供應的保障品種，廉租住房也是接受程度最高、最為大家所認可的住房救助方式。

福利作為一個專門概念在福利經濟學（welfare economics）里得到深入研究。20世紀20年代，英國經濟學家庇古根據邊際效用基數論提出兩個基本的福利命題：國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大。他認為，經濟福利在相當大的程度上取決于國民收入的數量和國民收入在社會成員之間的分配情況。因此，要增加經濟福利，在生產方面必須增大國民收入總量，在分配方面必須消除國民收入分配的不均等。以庇古為代表的舊福利經濟學關注弱勢群體，為以后的福利國家提供了理論依據。因此，人們把福利在廣義上用于一切提供政策優惠或補助的領域，住房保障是其中的一種，但當福利與救助概念相區分時，胡肖芳（2014）認為是普遍提供的在一定生活水平基礎上，盡可能提高生活質量的資金和服務的社會保障制度。狹義的福利無論從保障層次還是保障水平上，都要高于救助，具有覆蓋面更廣、錦上添花的特點。面向新就業人員、“夾心層”和外來務工人員供應的公共租賃房，解決的主要是過渡性住房需求，在人們暫時沒有能力在市場上購買商品房時，暫時租房居住，在準入標準上也僅僅要求無房即可申請，從這個意義上將公共租賃房歸于社會福利性質。

根據保障力度大小的不同，可將住房保障分為普惠制和特惠制兩種方式。比較住房政策的先驅當尼遜（Donnnison）則根據政府在住房保障責任和擔負作用的大小，從消極應對到全面承擔分為雛生型（embrynonic）、社會型（social）、全面責任型（comprehensive）三種角色。

所以對住房保障的界定，一是按兩分法，分別解決最困難家庭的住房救助和面向大多數人群的住房福利，前者如廉租住房，后者如解決過渡性居住需求的公共租賃房（包括租金補貼），甚至限價商品住房（包括購房補貼）；二是按三分法，除最低端保障的住房救助和錦上添花的住房福利，中間層次的歸于住房保障（住房援助），如圖1所示。

政府承擔解決大部分責任的普惠制例子有：新加坡對80%以上的家庭提供組屋，并實行嚴格的限房價政策；瑞典對所有居民提供住房保障，把出租住房和合作住房作為滿足社會各階層住房需求的長期策略；德國有86%的人可以享受不同額度的住房補貼。針對少數特殊家庭的特惠制或雛生型保障方式有我國香港、巴西、法國等，政府通過限定收入、住房等準入標準，限定特定的保障對象，使保障房面對的是占社會較少比例的困難家庭。

顯然，保障定位于是救濟還是福利、規模有多大，直接影響政府財政和公共資源的投入，對社會資源和財富再分配影響巨大。由于對貧窮造成的原因認識不同和利益訴求差異，有些人認為應加大保障力度，加大財政投入，提高福利補貼，既體現社會主義的優越性，又保障窮人基本生活和尊嚴，也有人認為一味地強調政府保障，只會形成養懶漢制度，越是提高福利，越可能消減個人努力程度，導致社會發展源動力喪失。比如，在美國這個崇尚個人奮斗、移民占有相當比例且市場經濟比較發達的國家，大多數人認為窮人應該為貧困負責，并期望政府督促富人改正其行為。“如果你認為貧困主要是由于窮人無法控制社會因素導致的，那么完全贊同社會福利，希望政府給予窮人補貼；但是如果你覺得窮人應該為其貧困承擔首要責任，那你就會反對福利，并期望政府督促窮人改正其行為”。盡管人們對保障性質的認識和經濟社會發展水平可能不同，但最關鍵的還是社會保障資源的有限性這個限制因素，即便在瑞典等聲稱全民保障的國家，也會有一套篩選保障對象的準入標準，從而至少分離出需要保障和不需要保障兩種不同待遇的群體。對于不同困難程度的家庭，政府會提出分層次或保障程度不一的政策措施，來確保最困難的人能最快和最大程度地得到政府的保障，從保障優先順序來說，一般救濟優于保障、保障優于福利，從中也能清楚地看出小保障和大保障的概念區別。

三、住房保障要防止福利陷阱

“福利國家”一詞首先出現于英國威廉·鄧普（W.Temple）1941年所著《公民與教徒》一書。1942年11月，擔任英國社會保險和相關服務部際協調委員會主席的貝弗里奇主持提交了題為《社會保險和相關服務》的報告，即著名的貝弗里奇報告。報告繼承了新歷史學派理論有關福利國家的思想，指出貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰是影響英國社會進步、經濟發展和人民生活的五大障礙，并據此提出政府要統一管理社會保障工作、通過社會保障實現國民收入再分配的建議。報告提出了社會保障應遵循普遍性原則、保障基本生活原則、統一原則、權利和義務對等原則共四個基本原則。該報告被業內人士視為福利國家的奠基石和現代社會保障制度建設的里程碑。在貝弗里奇報告的基礎上，英國政府于1944年發布了社會保險白皮書，開始制定了《國民保險法》《國民衛生保健服務法》《家庭津貼法》《國民救濟法》等一系列法律。1948年，英國首相艾德禮宣布英國第一個建成福利國家，隨后瑞典、芬蘭、挪威、法國、意大利等國也紛紛效仿英國，致力于建設福利國家。1935年，美國頒布《社會保障法案》，標志著美國的社會福利體制從過去以私人福利為主模式向強調更多政府開支的公共政策模式轉變。

福利國家的口號實踐起來并不那么容易。20世紀90年代，德國、瑞典等國家經濟持續疲軟、財政赤字居高不下，而且人口出生率較低，勞動力數量下降，應保障人口不斷增加，原來向住房進行大規模財政投入的做法已經無法維系。政府只能削減財政投入，將保障對象從社會大眾轉向那些在住房市場以自己能力無法獲得住房的群體，主要包括低收入家庭、多子女家庭、老人、殘疾人等弱勢群體。“1996年，美國政府頒布了一部法律來解決對福利過渡依賴的問題。該法律條款的核心內容就是，每個家庭的主要成員必須要努力工作才能夠獲得福利，而且受益人一生中享有福利待遇的總的時限為5年”。楊敏、方舒（2014）概括，福利國家為緩解危機，改革主要包括篩選福利目標群體、收縮福利支出、降低財政壓力等措施。這個過程往往是痛苦的，意味著原先納入保障的邊緣群體可能不再予以保障，“夾心層”生活質量驟然下降。已保障人群也可能面臨著保障力度降低的風險，中低收入群體的生活沒有隨著時間得到改善，反而降低了，住房支出擠壓了其他生活基本支出。在西方的政治選舉體制下，政黨和組閣政府也不得不關注選民的感受，但對于此種反差也十分無奈。“這就警示我們以往各國福利制度都難逃痛苦的循環：危機-改革-危機-再改革，政府的政策在福利膨脹與福利收縮的交替擠壓之下來回拉鋸。這種痛苦還來自于社會的反應和壓力。任何消減福利的企圖都可能引發國民的不滿而爆發社會抗議和抵制，社會動蕩的危局使得各國政府心有余悸，往往不得不放棄改革”。2013年10月，中共中央政治局舉行第十次集體學習時，習近平總書記指出加快推進住房保障和供應體系建設的四對關系時，就強調要處理好住房保障和防止福利陷阱的關系。顯然，在我們這樣一個處于社會主義初級階段的大國，住房保障不可能一蹴而就，也不能好高騖遠，不能一開始就標榜所謂向世界發達國家看齊的高標準，而必須根據國情和特定歷史發展階段，量力而行、盡力而為，隨著國家經濟實力的不斷提升，逐步提高保障的覆蓋面和保障力度。這一點和強調住房保障工作對于促進經濟發展、穩定社會、共享發展成果的作用，并不矛盾。住房保障是經濟社會各項工作的一個組成部分，必須適應整體的要求，超過了度，就會適得其反。任何國家的社會政策都要以其國家和地區的經濟發展為基礎，當經濟發展較平穩順利的時候，可以保持和適當提高福利保障水平，但要充分預估經濟下行壓力下的福利支出壓力。當危機來臨時，由于棘輪效應的客觀存在，社會各界會有普遍的不適應，這時政府應加強宣傳引導，通過多種措施消減福利支出帶來的不利影響，促使保障對象承擔更多的義務，同時充分發揮用工單位、社會機構、第三方組織和社會大眾等各方力量來共度難關、突破困局。

參考文獻：

1.潘錦堂主編.社會保障學（第2版）.東北財經大學出版社.2015.1

2.胡肖芳主編.社會救助理論與實務.西安交通大學出版社.2015.4

3.（美）蒂奧（Thio，A）著 叢霞譯.大眾社會學（第7版）.人民郵電出版社.2012.5

4.關信平主編.中國社會工作教育協會組編.社會政策概論.高等教育出版社.2014.10

5.楊敏 方舒.和諧公正：社會建設與風險應對.中國人民出版社.2014.2

陳品祿/責任編輯