湖北地區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策分析

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)質(zhì)效高低已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟水平的關鍵，當前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一系列問題和矛盾，流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、效益不高以及農(nóng)民參與積極性不高，這些問題與土地產(chǎn)權制度不完善、流轉(zhuǎn)方式落后、流轉(zhuǎn)主體不明、流轉(zhuǎn)機制不健全等密切相關。因而，本文以湖北省十堰市為例，查找問題、立足十堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際情況、探索解決其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，為全國同類地區(qū)土地流轉(zhuǎn)提供借鑒方法。

關鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地歸屬；地籍管理；問題；對策

一.土地流轉(zhuǎn)相關概念

1.流轉(zhuǎn)

流轉(zhuǎn)的直接解釋：“流”指“流動”，“轉(zhuǎn)”指“轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)移”。在經(jīng)濟領域中，商品流轉(zhuǎn)是通過買賣行為，實現(xiàn)產(chǎn)品向商品之間的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)品從生產(chǎn)領域向消費領域的轉(zhuǎn)移過程。流轉(zhuǎn)的目的在于合理配置經(jīng)濟資源，從而使轉(zhuǎn)出方和受讓方獲取更大的經(jīng)濟利益。

2.土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)在實行土地私有制的發(fā)達國家中等同于土地買賣，即土地等同于一般商品參與市場交易，進行產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓（所有權轉(zhuǎn)讓），土地價格由市場規(guī)律決定。然而，在土地國有或公有制國家，土地流轉(zhuǎn)為部分產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移（使用權或者收益權轉(zhuǎn)移）。例如，我國土地流轉(zhuǎn)進行的產(chǎn)權變更并不包括土地所有權的轉(zhuǎn)讓。關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，另外有廣義與狹義之分，廣義的說法認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn). 不但包括國有土地和集體土地使用權的轉(zhuǎn)讓，也包括農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)；狹義的說法認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。本文所論述的土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)業(yè)用地土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。

二、湖北省十堰市土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1體制性障礙

首先，當前農(nóng)村土地權屬關系存在產(chǎn)權不清晰，土地所有權主體不清、權責不明的問題。集體土地所有權的模糊，易造成土地權屬糾紛、土地家庭承包制的不規(guī)范、征地補償費用分配不公平、農(nóng)民宅基地不合理占用等一系列問題。其次，農(nóng)地交易制度不完善，土地流轉(zhuǎn)價格測算不科學，相關收入分配政策也不完善，削弱了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力，增加了交易成本和風險，抬高了農(nóng)村土地交易門檻。再次，相關法律法規(guī)建設滯后，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成嚴重制約。只強調(diào)農(nóng)村土地資源屬性，導致農(nóng)村土地所有權實現(xiàn)形式不完善、農(nóng)民難以從土地流轉(zhuǎn)中獲得持久而穩(wěn)定的收益。最后，農(nóng)村社會保障制度的缺位，土地就業(yè)保障的性質(zhì)仍然存在，難解農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民對土地“棄之不愿，用之無心”。

2. 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

具體表現(xiàn)在：流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定；有的簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同極不規(guī)范，未經(jīng)合同管理機構審查監(jiān)證，沒有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責權利關系，也無違約責任和保障條款，甚至有的約定流轉(zhuǎn)期限超出了土地第二輪承包期，也沒有充分考慮今后市場變化的因素，留下了許多隱患，一旦產(chǎn)生糾紛，調(diào)解的難度會很大。流轉(zhuǎn)的程序也不規(guī)范。主要表現(xiàn)為“四多四少”：農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多，報批備案少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；雙方約定不明確的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少。許多流轉(zhuǎn)行為都沒有在管理機關登記、備案或簽證，以及在公證機關公證。有的農(nóng)戶往往圖方便而不通過合同來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權利義務關系；有的農(nóng)戶不通過村社集體經(jīng)濟組織確認便私自轉(zhuǎn)包租賃土地；還有的村集體經(jīng)濟組織不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)雙方因合同不規(guī)范引發(fā)的民事訴訟急劇上升。流轉(zhuǎn)的主體也不規(guī)范。有些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地所有者、經(jīng)營權擁有者簽協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，這與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)和政策相違背。

3. 土地流轉(zhuǎn)管理體制不順

《農(nóng)村土地承包法》明確要求各級農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實履行指導農(nóng)村土地承包及承包合同管理的職責。但并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以來，土地承包等職能列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作，并沒有明確機構或明確專崗專人負責農(nóng)村土地承包管理工作縣農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作的指導無法得到加強，農(nóng)村土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作出現(xiàn)人員空檔。同時，全市農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構絕大多數(shù)還未成立，在發(fā)生糾紛時，沒有權威的仲裁機構及時處理，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、促進湖北十堰市土地流轉(zhuǎn)的建議

1.明確土地權屬關系，搞好確權、登記和頒證工作

首先，明確集體土地所有權的主體為經(jīng)濟社，并賦予經(jīng)濟社獨立的法人主體資格。過去，農(nóng)村人民公社是實行“三級所有，隊為基礎”的管理體制。人民公社取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設村，村下面設村民組相當于人民公社時期的生產(chǎn)隊，因而土地一般都屬于村民組集體所有。但村民組是村民的自治組織，因而都以經(jīng)濟社的名義行使集體土地所有權。應當賦予經(jīng)濟社法人資格，并明確法人代表。其次，界定所有權的權限范圍，明確農(nóng)地的所有權與經(jīng)營權相分離，所有權主體不得干涉農(nóng)戶的合法經(jīng)營。制定監(jiān)控制度，完善基層民主監(jiān)督，嚴格執(zhí)行十七屆三中全會關于土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的各項規(guī)定，防止隨意調(diào)整和挪用土地。再次，應依法核實、登記、頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有權證書，把承包經(jīng)營權證書頒發(fā)給農(nóng)民。

2.依法保護農(nóng)民土地的合法收益

在當前新一輪的農(nóng)村改革過程中，有人極力主張無限制的土地自由流轉(zhuǎn)和宅基地換住房制度。這是非常危險的信號，勢必造成有人借機大肆征用農(nóng)民土地、或者鼓勵農(nóng)村組織以出賣土地作為拉動農(nóng)村經(jīng)濟增長的主要方式。短期內(nèi)農(nóng)村因為出賣土地收入增加了，但是農(nóng)民耕地不斷減少，未來的糧食生產(chǎn)會出現(xiàn)嚴重危機。長遠來看，出賣農(nóng)民土地或者將土地價格不斷提高的方式對農(nóng)村經(jīng)濟，甚至國家整體經(jīng)濟都是危害無窮的。

3因地制宜、多龍頭帶動流轉(zhuǎn)

壯大龍頭，增強企業(yè)的帶動能力。大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)開展土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)按照全市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，成片集中并在同一縣域內(nèi)從事土地規(guī)模經(jīng)營開發(fā)，建立規(guī)?；?、標準化原料生產(chǎn)基地并起到良好示范作用的，除享受相關文件規(guī)定的若干優(yōu)惠政策外，對2005 年起連續(xù) 3 年以上規(guī)模經(jīng)營土地面積達 500 畝以上的，市政府給予一次性獎勵。我市鼓勵各類農(nóng)業(yè)企業(yè)到農(nóng)村采取多種形式經(jīng)營土地，單獨興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。積極扶持龍頭企業(yè)以公司化、園區(qū)化和合作化形式整體流入土地，實行規(guī)模經(jīng)營，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化布局和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展。樂山市截至 2008 年底，全市 11 家龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，其中 1000—4999 畝 10 家，5000—10000 畝 1 家。

三、總結

“三農(nóng)”一直以來都是我國經(jīng)濟發(fā)展的熱點問題，而作為農(nóng)民收入的最基本來源的土地是解決“三農(nóng)“的關鍵所在。隨著工業(yè)化和城市化進程加快、農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭的愈演愈烈以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，我國長期以來的以小規(guī)模的分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式己不再適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營己成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。湖北作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省，解決好農(nóng)村土地問題對其經(jīng)濟發(fā)展尤為重要。本文在對湖北土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀進行多方面分析的基礎上，對湖北各地農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展提出了具體可操作的模式，并結合實際給出了多方面的對策建議，以期能為湖北農(nóng)業(yè)的發(fā)展有所幫助。

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作者簡介：徐雄先，男，1967.2.21，漢，籍貫：湖北省十堰市，學歷：本科。