廣州社會治理現代化的探索

文/姚邁新

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廣州社會治理現代化的探索

文/姚邁新

摘要：近年來，廣州作為改革先行者，圍繞推進社會治理現代化在加強政民互動、管理和服務高度相融、技術和法治化手段相結合、社會組織參與協商民主等方面進行了積極的探索，為其他地區提供了很好的經驗和借鑒。

關鍵詞：社會治理現代化 ；社會網格化管理；服務管理

一、建立“公咨委”制度，助力公眾參與社會治理

目前在廣州城市社會治理領域中，建設有兩種類型的公咨委——區域公咨委、專業公咨委，其中“區域公咨委”側重于解決區域性綜合事務，包括同德圍公咨委、金沙洲公咨委等；“專業公咨委”專門針對某一特定專業領域解決問題，設有城市廢棄物處理公咨委、城建公咨委等。以同德圍公咨委為例，該機構成立于2012年初，成立過程有些偶然。2012年廣州市兩會上，市政協委員韓志鵬將關于同德圍地區基礎設施極度匱乏、影響該地區30萬居民生活的狀況寫成萬言書，交給市領導。在領導的協調，以及當地居民代表的積極推動下，確定要重點整治該地區，為了摸清楚情況，之前先是成立了一個民意搜集機構，即同德圍公眾咨詢監督委員會。

這個機構成立后一方面配合政府對居民維權進行化解，另一方面又代表居民向政府爭取利益，三年多的歷程表明，同德圍公咨委實現了在公共利益和個人維權沖突中拋棄極端思維，通過政府和民眾的協商溝通謀取巧妙平衡的較佳結果，具體成果有：推動了同德圍南北高架、南德變電站、地鐵八號線北沿線鵝掌坦站等項目的建設，爭取了居民急需的同德中學、同德醫院、同德公園等教科文衛項目的成功建設。而這些項目都是原本非常敏感、容易產生維權因素且政府部門頗覺棘手的項目。在這些項目的建設過程中，同德圍公咨委的參與類似于潤滑劑和橋梁，化解了一個個的矛盾，盡量在政府和當地居民之間架起一座溝通的橋梁，幫助同德圍解決了突圍之困。

以同德圍最急迫需要建設的南北高架橋建設過程為例，2012年初同德圍公咨委一經成立，就開始了南北高架橋的民意咨詢以及與政府之間的密切溝通，以化解一切可能出現的維權因素，最終改變同德圍進出只有“華山一條路”的困頓局面。盡管在方案設計階段公咨委已經歷經了三次的民意咨詢過程，但到了2012年12月份正式開工后，還是遭遇了居民維權的阻力。有20多戶海防街居民發出抗議，認為高架橋橋墩離自家房子太近，會帶來噪音和房屋安全問題，其中部分人甚至要求永久取消該工程。同德圍公咨委作為民意咨詢與協調機構，立即召集了海防街維權居民代表和施工方座談協調，尋找斡旋的空間，協商發現大部分維權居民并非真正要求徹底取消工程，而只是要求避免施工噪音和確保房屋安全。很快公咨委就提議施工方修改工程圖紙以滿足這部分訴求，最后高架橋得到了20多戶維權居民的同意建造。

進行類似這樣的溝通和協商，把相對方的利益減損到最小，最終啟動同德圍項目改造的事例，同德圍公咨委還做了很多。總的來看，公咨委最初樹立的“意見征集、過程監督、協調矛盾、工作評價”16字工作方針，給公咨委定位了一個很明確的身份——民間組織，以當地居民組成的民間組織去與利益相對方進行溝通，首先就是建立了相互間的善意，相對來說比較令人信服，而以民間組織的身份與政府進行民意反饋，更是建立了一個官民之間的順暢的溝通渠道。公咨委作為一種全新的社會治理制度，使得政府對民意反饋的處理越來越規范化和制度化，后續政府推動其他區域公咨委、專業公咨委的建立，更是將公咨委的優勢與作用凸現出來，可以認為，公咨委核心的內容是政民互動、協同善治、政府主導，社會協同參與，公咨委的建立與實踐為廣州社會治理現代化探索添上了濃墨重彩的一筆。

二、設置“兩代表一委員”，收集社情民意

廣州市近年來部分區街探索打造“兩代表一委員”制度，在社區搭建平臺，讓黨代表、人大代表和政協委員一起開展群眾接待活動，聽取群眾訴求，積極暢通“民情流水線”，把群眾工作做到群眾家門口，政民互動收到了良好的效果。

以廣州市荔灣區南源街為例，該街以“兩代表一委員”的創新設置，打造10分鐘為民服務圈，構筑了為民服務連心線，以傾聽民情民意，改善民生，具體做法如下。一是按照“1+1+5”模式打造“兩代表一委員”的工作平臺，第一個“1”就是在街道辦事處內騰出100多平方米成立“兩代表一委員”街道工作室；第二個“1”是在街道政務服務中心設立“兩代表一委員”接待群眾窗口；“5”即將全街13個社區分成5個片區，分別建立“兩代表一委員”社區工作室。通過“1+1+5”的陣地建設，構造起了縱橫交叉的網絡體系，居民群眾反映民情民意方便而快捷，形成了“兩代表一委員”10分鐘為民服務圈。二是為了加強對代表和委員的“實時”聯絡服務，南源街道下設辦公室專門負責“兩代表一委員”工作室日常管理工作，并利用最新聯系方式——微信群增進代表委員間的溝通聯絡，使民情民意迅速得到反映。三是組建網格化的“兩代表一委員”隊伍，將代表委員們以“省市+區”“代表+委員”“黨內+黨外”為組合，聯組分片進駐工作室，并在工作室網格間設立街道工作室聯絡員，由居委會主任擔任5個社區工作室的聯絡員，方便兩代表一委員進行日常民意的收集。“兩代表一委員”制度成立以來，南源街通過明確走訪接訪、梳理問題、專題視察等，建立起了黨情政情雙向通報機制，同時按照定時間、定地點、定人員等安排代表委員公開接待黨員群眾，以便協調處理各類社情民意，并根據不同類別交由不同部門處理。

從效果上看，“兩代表一委員”的科學設置，從以下幾個方面加強了政民聯系，也推動了本地區的科學發展與和諧穩定。一是組織代表委員們定期結合區、街中心工作，進行“拼團式”視察調研活動，以發揮代表委員們在本地區發展中的參政議政作用，圍繞區、街經濟社會發展建言獻策；二是建立代表委員在社情民意收集中的橋梁紐帶作用，通過定期接待、上門走訪聯系服務機制，每月15日和每周一次分別開展專窗式和輪值式接待活動，同時還不定期地組織代表委員深入基層一線開展“流動式”走訪、約訪、夜訪活動，以此來知民情曉民意，圍繞民生實事提出改善之策。三是充分發揮代表委員的政治資源和自身優勢，在民意收集的基礎上，積極參與基層社會矛盾化解工作，以求舒緩社會矛盾，有效解決居民群眾的合理訴求，為地區的平安和諧建設做出積極的貢獻。

三、啟動城市社區網格化服務管理，推動社會治理模式創新

借助城市社區網格化服務管理，城市在治理實踐中能夠實現及早發現問題、快速解決問題的管理目標，通過建設網格化，廣州市城市基礎設施的家底被基本摸清，網格單元被明確為一個個的管理區域，責任主體和管理流程清晰可查，管理對象被明確為“部件”和“事件”兩大類，所謂“部件”，就是基礎設施。如消防栓、井蓋等，“事件”則指隨機發生之事，如亂設攤、亂堆垃圾等。管理標準被明確了什么才叫“發生問題”，什么才叫“解決問題”，形成了一系列的“游戲規則”。無論是廣告牌破損、消防栓漏水還是窨井蓋丟失、發生群體性糾紛等事件，這些城市社區管理中的部件和事件問題，在網格化服務管理模式實踐下，都及時顯現在城市社區管理的整體網絡之中，并在第一時間反饋到相關責任部門進行處理。2014年7月，廣州全面啟動城市社區網格化服務管理工作，通過整合街道、社區力量組建網格員隊伍 ，將社會治安、城市管理和公共服務等與民生息息相關的事項納入網格，不斷提升城市社區服務管理精細化水平。以越秀區為例，該區已把辦理老人證、計生證、失業證等10大項78小項社會服務內容和公共設施、市容環境等12大項121小項管理事務全部入“格”。據悉，今后廣州市將按照每個網格200戶左右的統一標準劃分基礎網格，網格服務管理內容包括公共服務基礎設施、城市管理、平安建設等涉及居民切身利益的事項，并根據形勢發展不斷增添內容。配合網格化管理的需要，今后在廣州市及各區的層面上，將分別建立起由市政府（區政府）主要領導任總召集人的網格化服務管理聯席會議制度，以及市、區（縣級市）、街（鎮）三級城市社區網格化服務管理中心，來負責網格化服務管理協調、指揮、督辦、考核等工作。網格化服務管理使城市社會治理邁上精細化發展軌道，增強了治理主體對社會治理的掌控能力，同時也方便了居民群眾，密切了政民聯系，通過防患于未然，將被動式管理變為主動式治理，將末端治理轉化成為源頭治理，既提高了社會治理的效率和效果，又加快了社會治理現代化的進程。

四、建立街道“一隊伍三中心”，加強基層服務和管理水平

從上世紀90年代開始，廣州市即著手探索城市管理重心下移的問題，2009年廣州市荔灣區先行先試，開始探索街道管理和服務體制改革，建立了以“一隊伍三中心”為載體的城市基層治理新模式。一是成立街道管理綜合執法隊，整合街道在市容環境衛生、城市管理、勞動用工管理、安全生產監督檢查、環境保護、城市綠化等相關方面的執法職能。二是成立街道社區管理中心，整合街道失業登記、推薦就業、社會救助、計劃生育、退休人員管理、流動人口管理、出租屋租賃管理等行政管理職能。三是成立街道家庭綜合服務中心，整合為居民群眾提供的家庭服務、長者服務、青少年服務等服務內容。四是成立街道綜治信訪維穩中心，整合轄區內綜治維穩和信訪工作的綜治辦、信訪辦、司法所等機構。依托新成立的“一隊伍三中心”，廣州市荔灣區城市治理重心得以真正下移，城市治理各項職能直接面向群眾，創造了街道社會管理和公共服務的大執法、大服務、大綜治格局。不僅如此，“一隊伍三中心”大機構服務管理模式的探索，夯實了街道財力、人力、物力基礎，有利于街道整合資源，集中發力解決本地區的實際問題。

2014年起，街道“一隊伍三中心”作為廣州市推進城市治理重心下移的重要舉措，其建設發展進入調整完善期。據悉，在街道政務服務中心管理方面，將大力推進政務服務“一窗多能”“綜合受理”，逐步實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。在街道綜治信訪維穩中心方面，廣州將探索建立與轄區企事業單位相關的負責人聯席會議制度，以求相互配合來治理社會治安問題，提升治安效率。在家庭綜合服務中心方面，將加強對政府購買社會組織服務評估結果的應用，建立提供服務的社會組織的不合格退出機制，鼓勵和引導社會資本、慈善資源流入家庭綜合服務中心，增強家庭綜合服務中心的可持續發展能力。在街道管理綜合執法隊方面，將以“綜合巡查、統一調度、分類執法、各負其責”為目標，完善街道綜合執法隊工作機制，同時完善街道綜合執法隊與其他行政部門的聯動機制。總的來看，“一隊伍三中心”的設計有利于突破以往街居體系的局限性，包括街道名義上擁有協調權、監督權，但實際上有事權無職權，管理過程中過于依賴運動與突擊，編外人員繁多合力難以形成等等問題。“一隊伍三中心”的設計有利于實現“重心下移、規范管理、權責統一、有償服務、精簡高效”的目標，將推動社會治理現代化的步伐不斷向前。

五、成立來穗人員服務管理局，改革和創新來穗人員服務管理工作

廣州外來流動人口數量已達到837萬人，反超常住人口。流動人口數量的增多，以及訴求多樣化，對廣州市管理和服務這一群體提出了新的要求，為應對嚴峻的社會服務管理形勢，廣州市于2014年1月正式成立廣州市來穗人員服務管理局，該局為市政府工作部門，它的成立有利于完善來穗人員與出租屋服務管理體制機制。

在來穗人員服務管理局的領導、管理和服務下，廣州市目前制定了來穗人員積分制入戶辦法，多渠道解決來穗人員子女義務教育問題，城鎮居民基本醫療保險覆蓋到本市各類學校全日制就讀的來穗人員子女，還將來穗人員納入了救助范圍。城市基本公共服務均等化策略的推進，使各種類別的“城市福利”覆蓋到了來穗人員，例如，推廣在出租屋密集、來穗人員超過2000名的社區或雇用超過200名來穗人員的廠企設立服務站，為來穗人員免費提供就業、房屋租賃、計生、文娛等服務項目。下一步，來穗人員服務管理局將把分散在各部門的來穗人員服務管理力量、資源、手段整合起來，將建立全市統一的來穗人員信息數據庫，用好宏觀政策抓手，整合資源，健全完善網格化管理，深化服務，拓寬來穗人員融入廣州的渠道，研究出臺惠及來穗人員的政策措施，深化居住證功能，優化就業、子女入學、社保、住房等各方面的服務保障，使來穗人員逐步享受同城化待遇，不斷增強認同感與歸屬感。成立廣州市來穗人員服務管理局，是增創改革新優勢，促進社會和諧與加強社會建設的新舉措，它有利于整合資源、匯聚力量，以精細化工作手段，服務好廣大外來流動人口，同時惠及整個廣州發展。

廣州實踐表明，社會治理現代化實現路徑包括政民充分互動、管理與服務高度相融、技術手段與法治手段相結合等，通過實施上述實現路徑，很好地解決了民生問題，化解社會矛盾，并促進了社會和諧。

姚邁新，廣州行政學院文獻信息研究中心副教授，中山大學行政管理專業博士研究生，研究方向：事公共管理與公共部門人力資源管理研究。

責任編輯 解梅娟

作者簡介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.005

中圖分類號：D630.1