蕉嶺縣創新農村社區治理體制機制的成效及啟示

文/唐曉陽

?

蕉嶺縣創新農村社區治理體制機制的成效及啟示

文/唐曉陽

摘要：近幾年，廣東省蕉嶺縣在“深入推進農村社區建設、構建新型鄉村治理體制”方面進行了積極探索，取得顯著成效。在鎮級層面，實施了“一辦一中心”改革，著力解決聯系服務群眾“最后一公里”問題；在村級層面，以“協商議事會”改革為抓手，創新“一核三元、四權同步、協商共治”的社區治理體制機制，初步實現了農村社區治理由“政府管理”向“多元共治”轉變。

關鍵詞：農村社區建設；社區治理；治理體制

一、蕉嶺縣創新農村社區治理體制機制的成效

●形成了多元治理格局

深入推進農村社區建設，完善在村黨組織領導下、以村民自治為基礎的農村社區治理機制，必須努力實現治理主體多元化，形成村黨組織領導、村民委員會牽頭、其他社會組織參與的格局，并依法確定鄉鎮政府與村民委員會的權責邊界，促進基層政府與基層群眾自治組織有效銜接，最終實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。廣東省蕉嶺縣在創新農村社區治理體制機制過程中，按照這一思路，建立了“一核三元”的農村社區治理體系。一方面，實現了黨組織的全覆蓋，讓廣大黨員參與到農村社區治理中去，調動了大部分“無職”黨員的積極性，使得基層黨組織的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用得到了充分發揮。另一方面，注意培育發展各類社會組織，發揮不同社會治理主體的作用，除了完善村民委員會、村民小組外，還指導建立了村民協商議事會、村務監督委員會、村民理事會、青年志愿者聯合會、老年協會、水利協會等各類社會組織，使得各類社會組織蓬勃發展。并通過加強引導監督，發揮社會組織在組織引導廣大群眾有序參與集體事務和公共事務的管理中的作用，初步實現了農村社區治理由“政府管理”向“多元共治”的轉變。特別是通過理順基層各個治理主體之間的關系，形成了職責明確、分工合理、協商合作、監督制約、優勢互補的農村社區治理局面，調動了各個主體參與社區治理的積極性，提供了各個主體參與村務管理監督的渠道，改變了過去那種村民不愿參與、不能參與、不會參與村務管理監督，而“兩委”干部無心、無力、無法組織村民參與村務管理監督的局面。并通過加強農村社區治理的監督，“三元”之間既相互協作，又相互制約，有助于避免村“兩委”因為權力過大又得不到監督而出現“小官大貪”的問題。

●突出了社會治理重心

蕉嶺縣在創新農村社區治理體制機制過程中，將社會治理的重心下移、關口前移，真正落到了農村社區。除了加強農村社區黨的建設、積極培育各類社會組織、實現社區治理主體多元化之外，還通過深化鄉鎮機構改革，轉變政府職能，加強相關制度建設，將村民的“四權”真正落到了實處，真正夯實了社會治理的基礎。尤其是通過推行網格化管理、干部下沉服務，盡可能把資源、服務、管理放到農村社區，使基層社區有職有權有物，從而為群眾提供了更加精準有效的服務和管理，不斷提高農村社區治理水平。

●改進了社區治理方式

蕉嶺縣在創新農村社區治理體制機制過程中，非常注重發揮農村居民首創精神，堅持和發展農村社區治理有效方式，以網格化管理、社會化服務為方向，通過健全農村基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，取得了較好的治理效果。特別是通過推行干群“同吃”制度和農村黨員聯系服務群眾制度，干部深入基層、下沉服務，變“群眾找上門”為“干部走上門”。一方面，黨群關系、干群關系得到了改善，通過基層干部的下沉服務，扮演群眾辦事“代辦員”的角色，幫助有需要的群眾代辦一些事務，省去了群眾來回奔波之苦，真正做到了“群眾動口、干部跑腿”。不僅增強了干部的公仆意識、服務意識，而且使得黨群關系、干群關系更加融洽。另一方面，基層政府管理部門掌握社情民意更加詳細，化解各類矛盾糾紛更加及時，不僅使得信訪量不斷下降，

●維護了群眾根本利益

蕉嶺縣在創新農村社區治理體制機制過程中，通過推行“一辦一中心”改革，實行敞開式辦公、“一站式”服務，居民群眾只要一進入辦事大廳，就能辦理相關事務，再不用像過去那樣在鎮政府大院里“兜圈子”，也不會因為干部下鄉而吃“閉門羹”、辦不成事。真正實現了“進一扇門、找一個崗、辦所辦事”。不僅解決了過去基層政府條塊分割、分工過細、力量分散、忙閑不均、權責不一的矛盾，而且改變了群眾多頭辦事、重復跑路的狀況，切實維護了人民群眾的根本利益。

●促進了地方經濟發展

蕉嶺縣在創新農村社區治理體制機制的同時，非常注重配套改革，從而有力地促進了當地經濟的發展。特別是干部下沉服務、進村入戶之后，還積極承擔農村改革發展的責任。一方面，通過推進農村綜合改革，有力地促進了“三農”問題的解決。到2014年9月，全縣完成了農村土地承包經營權確權面積10多萬畝，占耕地面積的95%，有效地減少了土地權屬糾紛；通過成立農村產權交易中心，促進了土地經營權、林權的交易，目前完成了15筆交易，涉及土地面積3000多畝；還通過培育各類農業龍頭企業35家，開發靈芝、蜂蜜、冬筍等長壽食品70多種，拓寬了群眾增收致富途徑。另一方面，通過加強農村金融保險服務，在全縣8個鎮、97個行政村都設立了“三農”保險服務站和服務點，85個村設立了鄉村金融服務點，實現了涉農保險、金融服務辦理不出村，有力地促進了農村經濟發展。

二、蕉嶺縣創新農村社區治理體制機制的啟示

●構建新型鄉村治理機制必須創新治理理念

一是樹立源頭治理的理念。做到標本兼治、重在治本，要以網格化管理、社會化服務為方向，健全農村基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。特別是要實現由“管”到“治”的思維轉變，不能以單向壓制的“維穩”作為治理的首要目標，而要做到“維穩”和“維權”相結合；不能只是被動地“向上對應”，而要主動地“向下服務”，真正做到預防為先。

二是樹立以人為本的理念。在推進農村社區建設、構建新型鄉村治理機制過程中，必須尊重農村居民的主體地位，切實維護好保障好農村居民的民主政治權利、合法經濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區建設中得到更多實惠。正如習近平總書記2014 年3月5日在參加十二屆人大二次會議上海代表團的分組審議時所指出的那樣，“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人和人和諧相處，社會才會安定有序。”

三是樹立依法治理的理念。貫徹全面依法治國的基本方略，不僅要依法“治事”，更要依法“治權”；不僅要依法“治民”，更要依法“治官”。所以，構建新型鄉村治理機制，還必須樹立依法治理的理念。不僅要求廣大人民群眾增強法治意識和規則意識，弘揚社會主義法治精神，有問題依靠法律解決，形成守法光榮的良好氛圍，而且要求基層政府及其工作人員必須樹立依法行政的理念，尊重和維護憲法法律權威，在憲法法律范圍內活動，努力提高運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、解決社會問題的能力。特別是要通過深化農村基層組織依法治理，發揮村規民約積極作用，推進農村社區治理法治化、規范化。

●構建新型鄉村治理機制必須創新治理體制

一是轉變鄉鎮政府職能，強化社會管理職能。對于鄉鎮政府而言，應圍繞促進經濟發展、加強社會管理、強化公共服務、推進基層民主四個方面，依法全面履行自己的職能，重點強化面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能。同時，構建新型鄉村治理機制，不能靠政府單打獨斗，而必須發揮社會組織的作用，實現多元主體共治。蕉嶺縣在構建新型鄉村治理機制過程中，不僅注重轉變政府職能，而且通過創新村民協商議事會、村民理事會等社會組織，培育村民的參與意識，提高村民的參與能力，初步實現了基層社會治理主體多元化。

二是深化鄉鎮機構改革，健全社會治理機構。機構是職能的載體。為了使鄉鎮政府履行好自己的職能，必須深化基層政府機構改革，重點強化社會管理和公共服務方面的機構，使其能夠真正承擔起社會管理和公共服務方面的重任。蕉嶺縣通過構建“一辦一中心”的鄉鎮大部制架構，精簡優化現有機構，成立黨政綜合辦公室，主要負責機關行政事務及后勤保障工作，將全部面向社會的事務和服務群眾工作劃入社會治理服務中心，突出了社會管理和公共服務這一職能重點，加強了農村基層社會治理服務平臺建設，有助于推進社會管理向社會治理轉變。

三是科學劃分職責權限，明確社會治理責任。創新農村社區治理體制，還必須明確劃分基層政府及其工作部門之間的職責權限。一方面，要合理劃分縣、鄉鎮政府之間的職責權限，尤其是合理劃分縣、鄉鎮之間的經濟社會事務管理的職責權限，并建立財力與事權相匹配的財稅體制，避免出現事權下移、財權上移，從而導致權責不統一的現象。另一方面，要合理界定政府部門之間的職責權限，明確各自的職責分工，避免職責交叉，做到無縫連接，防止推諉扯皮。蕉嶺縣通過構建“一辦一中心”的鄉鎮大部制架構，不僅精簡了政府機構，而且明確了職責權限，使得基層社區治理的責任更加具體，真正落到了實處。

四是加強制度建設，健全社會治理規范。創新農村社區治理體制，必須加強相關的制度建設，健全社會治理規范，從而克服那種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，“出了問題才重視”的做法，掌握基層社會治理的主動性，實現社會治理和服務的常態化。蕉嶺縣在構建新型鄉村社區治理機制過程中，非常重視相關的制度建設，建立健全了一系列社會治理制度。包括建立干群“同吃”制度、黨員聯系服務群眾制度，密切黨群關系、干群關系；完善黨務、政務、村務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，提高基層政府的公信力，保障人民群眾的知情權、參與權、監督權。不僅提高了公共服務質量，而且提高了農村社區治理規范化水平。

●構建新型鄉村治理機制必須創新治理方式

一是健全農村基層綜合服務管理平臺。蕉嶺縣以鎮（村）綜治信訪維穩中心（站）為依托，整合各類公共服務資源，成立社會治理服務中心（站），負責社會建設、社會治理和社會服務工作。一方面，通過搭建社會矛盾化解平臺，把各種矛盾糾紛化解在基層，做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。另一方面，通過建設社會治理服務中心辦事大廳，搭建農村基層綜合服務管理平臺，為群眾提供方便、快捷、優質、高效的綜合服務。

二是努力實現社會治理方式的多樣化。應當說，推進農村社區建設、構建新型鄉村治理體制機制，必要的行政手段還是必須的。但是，光靠行政手段又是不行的，特別是采取自上而下的單向管制、強力控制方式，往往難以收到好的治理效果。所以，構建新型鄉村治理體制機制，必須努力實現治理方式的多樣化。基層政府作為社會治理主體之一，要與其他社會組織通過合作、協商、建立平等的伙伴關系等方式，實施對基層公共事務的管理。特別是要更多地運用思想教育、對話溝通、經濟調節、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，并善于運用法治手段、柔性管理、文明方式，來解決社會問題、化解社會矛盾，不斷提高基層社會治理的效果。

三是找準創新農村社區治理的著力點。創新農村社區治理的著力點是服務，必須堅持以服務體現管理，以服務促進管理，以服務深化管理，努力實現了從“管字當頭”到“服務至上”的轉變。只有將創新農村社區治理的著力點放到服務上，著眼于維護最廣大人民根本利益，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，努力實現基本公共服務均等化，維護社會公平正義，才能從根本上獲得人民群眾的認同，才能不斷提高農村社區治理科學化水平。

●構建新型鄉村治理機制必須加強黨的領導

一是必須加強黨對農村社區治理創新的領導。推進農村社區建設，必須加強黨的領導，真正發揮黨組織總攬全局、協調各方的領導核心作用。同時，只有在黨的正確領導下，充分發揮政府的主導作用和自治組織的基礎作用，調動農村集體經濟組織、農民合作經濟組織、農村群團組織和社會組織等各類主體共同參與社區治理的積極性、主動性和創造性，才能最終實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

二是必須改善黨對農村社區治理創新的領導。一方面，要牢牢把握農村社區治理創新的正確方向。必須要加強農村基層服務型黨組織建設，增強鄉鎮、村黨組織服務功能，健全農村基層黨組織引領農村社區建設的領導機制和工作機制。特別是要落實黨組織總攬全局、統籌協調、規劃建設、政策引導、資源投入等職責。另一方面，要注重發揮人民群眾在農村社區建設中的主體作用。在推進農村社區建設、創新農村社區治理過程中，加強黨的領導，不僅要組織群眾、發動群眾、教育群眾積極參與社區建設，而且要尊重農村居民的主體地位，發揮其首創精神，培養農村居民自我管理、自我服務、自我監督的意識和能力。尤其是要切實維護好保障好農村居民的民主政治權利、合法經濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區建設中得到更多實惠，這樣才能不斷提升農村社區治理水平。

中圖分類號：D422．6

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．005

作者簡介

唐曉陽，廣東行政學院行政學教研部主任、教授，研究方向：公共管理、社區治理、公務員制度。

責任編輯 解梅娟