完善財政預算監管機制的思考

●潘文立 曾敏

完善財政預算監管機制的思考

●潘文立 曾敏

隨著財稅體制改革的不斷推進與深入，建立現代財政管理制度迫在眉睫。本文從完善嵌入預算編制的審核機制、完善預算執行動態監管的糾偏機制、建立財稅政策執行情況的反饋機制三個層面闡述了預算監管機制所應完善的重要內容，并分析了完善預算監管機制應把握的原則以及實踐中的保障措施。

財稅體制改革 財政預算 預算監管

專員辦經過20多年的發展，已經形成了一套比較成熟的以事后監督檢查為主的工作方式方法和業務流程，這種以查促管的工作模式，在一定時期內為保障中央重大財稅政策執行、增收節支、維護財經紀律等發揮了重要作用。隨著財稅體制改革的不斷推進與深入，建立現代財政管理制度迫在眉睫。按照財政部關于專員辦工作轉型的統一部署，財政部機關和各專員辦都著力嘗試將監管鏈條前移，把更多的精力投入到財政預算的編制與執行當中，并著力建立與工作轉型相適應的工作機制。通過認真的學習思考，筆者以為專員辦作為財政部派出機構，應在工作中把體現財政特點、發揮派駐優勢作為預算監管的出發點和落腳點，重構工作流程，融入主體業務，建立動態監管機制，實現工作模式從事后檢查向事前和事中監管轉變。

一、完善預算監管機制的內容

健全的預算監管機制是通過系統明確專員辦轉型之后履行職能的主要方式和在中央財政管理鏈條中的權責關系，所形成的一個科學合理、系統全面、權責明確和運行規范的業務工作模式。根據《財政部關于專員辦加強財政預算監管工作的通知》（財預〔2014〕352號）精神，轉型后的專員辦預算監管機制大體可包括以下三個方面的內容。

（一）完善嵌入預算編制的審核機制

分配資金、編制預算是財政部門的主體業務，是專員辦轉型后監控的主要業務內容。從中央財政支出的流向看，主要包括部門預算編制審核和專項轉移支付審核兩方面工作。

1、關于部門預算審核。按照現行預算審核測算流程，專員辦通過預算管理一體化系統，在規定時限內完成“一上”預算基本支出基礎信息審核、相關項目支出的審核、新增資產配置預算審核三項工作。總體上來講，這三項工作是專員辦從流程上實質性嵌入主體業務的重要內容，符合當前專員辦的實際狀況，但從長遠來看仍需進一步完善。一是將基本支出基礎信息審核擴展為參與基本支出定額標準制定；二是以相關項目支出審核為引領，全面推進績效管理；三是以新增資產配置預算審核為抓手，全面提升預算單位財政管理水平和資金使用效率。

2、關于專項支出審核。重點對有關單位申請中央財政補助的基本依據進行就地審核。對中央財政獎補資金依據的真實性進行審核，防止虛報冒領中央財政資金。

（二）完善預算執行動態監管的糾偏機制

加強預算執行管理是硬化預算約束、提升財政資金使用規范和有效性的重要措施，也是發揮專員辦機構優勢的重要內容。當前，應對專員辦現有預算執行管理工作的內容進行梳理，完善監管內容，優化監管手段，提升監管成效。

1、夯實屬地預算單位銀行賬戶管理基礎。

進一步修訂完善預算單位銀行賬戶管理系統，繼續扎實做好銀行賬戶審批、備案和年檢工作，實現銀行賬戶“應管盡管”，鞏固屬地預算單位加強預算管理和落實國庫集中收付制度改革的基礎。同時，加強與人民銀行的溝通協調，實現與人民銀行賬戶管理系統（以及商業銀行賬戶管理系統）的對接，賦予專員辦一定權限，通過中央基層預算單位的財政分配碼、銀行賬戶代碼進入該系統進行查詢，實現屬地預算銀行賬戶信息的動態監控，提升銀行賬戶管理效率。

2、提高國庫集中支付審核效率。在適當擴大國庫集中支付的單位范圍和項目數量的同時，延伸網上申報審核鏈條，實現屬地預算單位與專員辦、主管部門、國庫司的互聯互通，提高審核效率。在專項支出方面，引入國庫集中支付方式，即在財政資金撥付之前，對中央重大專項支出項目的基礎資料、建設進度等進行審核，出具審核意見作為財政資金撥付依據。

3、強化國庫動態監控系統運用。在財政部國庫管理系統分部門、分行業、分區域實施全國性宏觀動態監控的總體框架中，專員辦應根據部里的指導意見和工作要求，通過與財政國庫動態監控系統聯網，參與對所在地中央財政資金運行情況的動態監控，就地組織實施綜合核查，及時糾正屬地預算單位預算執行中存在的“有令不行、有禁不止”的問題，提升預算支出的合法性、規范性。同時，通過國庫動態監控系統的運用，進一步嚴肅財經紀律，為新《預算法》等法規制度的貫徹落實營造良好的環境。

4、加強屬地預算單位決算管理。專員辦對屬地中央預算單位部門決算進行審核，應以資料審核為主，現場核查為輔。主要審核編制范圍是否完整，是否有漏報和重復編報現象；編制方法是否規范，是否符合財政財務管理相關制度及部門決算的編制要求；編制內容是否真實、完整、準確，決算報表表內、表間勾稽關系是否銜接，報表數據與單位會計賬簿數據是否相符，是否有漏報、重報、錯報項目以及虛報和瞞報等現象，部門決算紙介質數據與電子介質數據、分戶數據與匯總數據是否保持一致；決算數據年度間變動是否合理，變動較大事項是否附有相關文件依據；填報說明和分析報告是否符合決算編制規定。同時，還要重點關注預算與決算的差異情況，反映在預算編制和預算執行中存在的問題，促進預算單位提高預算管理水平。

（三）建立財稅政策執行情況的反饋機制

重點是對中央財政重大財稅政策執行情況進行調研，反映基層在政策執行中的做法、經驗、存在的問題與成因，提出加強財稅管理的政策建議。

從收入方面來講，繼續對屬地財稅部門執行國家財稅政策情況進行監管，著重圍繞財稅政策改革重點，開展財稅政策執行情況專題調研。既要及時糾正虛收空轉、應征不征、越權減免和違規調整預算科目、收入級次等問題，又要提出加強中央財政收入管理的政策建議。從支出方面來講，一是要結合監管實際，提出加強部門預算管理的意見建議；二是圍繞中央專項支出的設立、歸并和后續評估進行專題調研，提出加強管理的建議。

二、完善預算監管機制應把握的原則

預算監管機制建設是一項復雜的系統工程，涉及財政管理的方方面面，是專員辦當前及今后一個時期科學健康發展的重要基礎。實踐中應遵循以下原則：

一是服務中心，促進管理。專員辦預算監管只有立足財政改革和管理的需要，服務財政中心工作，才能切實有效地發揮作用。因此，專員辦財政預算監管機制建設應牢牢把握財政改革和管理的發展趨勢，緊緊抓住現代預算管理制度建設的著力點和切入點，把專員辦的業務監管工作建成加強中央財政預算管理的重要環節，使預算監管的重心更加貼近改革，服務發展。

二是突出重點，量力而行。財政預算監督機制建設涉及面較廣，影響既有管理生態，推進難度大。因此，預算監管機制建設既要與財政改革發展的重點、熱點合拍共振，通過階段性重點工作體現監管成效，樹立專員辦轉型發展的信心；又要結合財政管理實際，與專員辦現有的力量配置、人員結構相協調，先易后難，循序漸進，逐步實施，真正在監管工作中講求實效，體現特色。

三是規范操作，流程控制。要遵循“分事行權、分崗設權和分級授權”的原則，圍繞機構特點和機制建設需要，依托金財工程信息化建設，系統設計預算監管流程，規范監管行為，明確監管程序，并確保權限的行使與承擔責任相匹配。

三、完善預算監管機制的保障措施

財政預算監管機制從建立到健全、從內部協作到外部協調，客觀上需要相應的制度規范、管理理念予以保障，也需要與之匹配的人才隊伍、工作手段進行支撐。否則，預算監管機制難以建立健全，或者建立以后也難以可持續地發展。筆者以為，應重點做好四個方面的工作：

第一，加強制度建設是完善預算監管機制的前提。搞好財政預算監管機制建設，除了要在思想認識上給予高度重視、在工作上加強組織領導外，必須要建立一套完整的工作制度來予以保障。這方面，一是在制度上要完善專員辦作為財政部派駐機構的職能定位。二是在制度上要進一步明確專員辦與各方主體的關系。三是在制度上要細化專員辦承擔的主體業務的權責要求。

第二，加強預算監管隊伍建設是完善預算監管機制的關鍵。人乃政事之本。財政預算監管機制建設能否順利實施并取得實效，加強人才隊伍建設是關鍵。一是要重視教育引導，教育引導干部樹立管理思維，主動搞監管。二是要加強培訓鍛煉，提高專員辦干部的管理水平，切實為預算監管機制建設提供智力支撐。

第三，加強信息化建設是完善預算監管機制的基礎。隨著經濟社會的快速發展，財政收支規模不斷擴大，經濟管理信息急劇增大，先進的計算機信息技術已廣泛運用于財政管理的方方面面，客觀上需財政預算監管在工作方式、工作手段上充分利用信息網絡技術。真正用信息化來固化流程，提高效率，監控風險。

第四，加強與各方溝通協調是完善預算監管機制的保障。專員辦與相關方的工作關系應以構建專員辦屬地中央財政管理主體地位為基礎，以提高監管運轉效率為主線，圍繞監管業務有序開展明確各方的權責關系。一是重點處理好與業務歸口管理司、部門業務司之間的關系，在預算司統一歸口管理專員辦預算監管工作的基礎上，強化部門業務司與專員辦對口處室的日常聯系和精準指導，確保專員辦業務處是部內對口司局在地方的延伸。二是處理好專員辦與屬地預算單位之間的業務關系，由專員辦依法依規履行預算、資產、財務會計等監管職能，屬地預算單位需做好配合工作。三是需重新梳理專員辦與屬地省級財政部門之間的業務關系。地方財政部門在辦理涉及中央轉移地方支出的預算資料時，應將有關情況抄送當地專員辦，當地專員辦按照預算司、部門業務司的要求做好相關審核工作并跟蹤做好資金的監管工作。■

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）

1.喻菡.2014.地方政府財政預算監管系統的設計與實現[D].廈門大學。

2.劉彥博.2010.中國部門預算改革研究[D].財政部財政科學研究所。

3.鄭樹征.2014.經濟背景下政府財政預算監管系統落實[J].河南科技，21。