加強會計信息監管提高財政監督效能

●冷琳

加強會計信息監管提高財政監督效能

●冷琳

會計信息是財政政策制定的重要依據，是反饋政策實施效果的重要載體，在財政管理過程中發揮著決策參謀作用。會計信息質量的高低直接關系到財政監督工作能否順利開展，對于提高財政監督效率、確保財政資金的合理使用、保障財政職能的充分發揮起著舉足輕重的作用。會計信息監管是財政監督的一項基礎性工作，有效的會計信息監管，如同抓住了財政監督的命門，能有效提高行政事業部門會計信息的質量，對提高財政監督的效率有著事半功倍的作用。

一、會計信息監管中存在的主要問題

（一）對會計信息監管的重要性缺乏共識

實施會計信息監管是履行財政監督職能的關鍵環節，是強化財政監督的重要技術手段。目前，對于會計信息監管的重要性，并沒有取得統一的共識，影響了財政監督效能。在很多情況下，財政監督部門的會計信息監管工作被認為是對下級部門或財政業務部門的不信任，是監督部門故意找茬，相關部門在一定程度上存在抵觸情緒，不配合的態度延緩了財政監督工作進程，加大了財政監管開展的難度；一些財政監督部門也因為拉不下面子、怕得罪人，不愿意真刀真槍地去檢查，導致會計檢查往往流于形式，走走過場，無法取得應有的監管效果，從而導致監管的缺失或效率低下，給財政管理工作留下了隱患。

（二）會計信息監管的重點不夠突出

在財政監督工作轉型背景下，要求強化對預算執行過程的監督與控制，逐步建立嵌入業務流程的財政支出監督機制，這勢必要求將預算管理的各個環節作為會計信息監管的重要領域。因此，要使財政監督工作收到事半功倍的效果，就必須抓住會計信息監管的兩個“牛鼻子”：一是抓住會計信息控制的制度建設，重點監督會計核算崗位設置與職責權限劃分的合理性，會計信息審核程序的規范性，會計信息處理與傳遞的制衡性。二是抓住關鍵性信息的檢查，重點監督預算編制所依據的信息，預算資金的用途信息，預算撥付進度信息。但從目前財政監督的實際情況來看，在會計信息監管中，工作重心的轉移還沒有完全到位，工作重點的集中度還不高，制約了監管工作效率的提高。

（三）會計信息監管的技術手段落后

金財工程、金稅工程的陸續推行使行政事業單位的信息化水平得到了很大提高，但目前會計信息監管的電子化程度卻相對滯后，絕大多數還停留在手工查賬、查憑證的階段，人工檢查時效性不強，財政監督效率不高，監管人員無法及時了解財政資金的收付和使用情況，因此監督檢查工作相對片面，事后監督多，而對事前、事中監控則較少，等到發現問題的時候，往往已經給國家造成了較大的損失。此外，未能對財政監督法規庫、案例庫和預算單位信息庫進行實時更新；對一些要限期整改的項目，也沒有一套完善的信息反饋系統。

（四）會計信息監管的組織不夠科學

目前財政監督外勤的檢查工作時間安排太過緊湊，呆板的檢查程序中對一些形式上的要求又太過苛求，在財政監督部門力量相對不足的情況下，會計信息監管在一定程度上仍然停留在形式檢查上，使得監管工作沒有足夠的力量與時間向縱深方向開展下去。另一方面，監管資源整合力度不夠，上下聯動、橫向聯手等機制還不健全，監管合力沒有得到充分發揮，既不利于對被查單位的資金使用情況進行跟蹤調查，也沒有充分調動各方面力量參與監管的積極性。受制于現有監管組織體系，導致會計信息監管強調了形式而忽視了實質，贏得了數量卻輸掉了質量。

二、加強會計信息監管的對策建議

針對會計信息監管所存在的上述問題，從提高財政監管效能的角度提出以下政策建議。

（一）增強會計信息監管重要性的認識

改革開放以來，在經濟高速發展的同時，特別是在新舊體制轉換過程中，經濟環境趨于復雜，人們的思想意識逐漸多元化，一些單位內部控制薄弱、管理松弛的情況逐漸暴露，出現了一些新型的經濟犯罪案例，財政資金的安全性和效益性受到威脅。財政資金管理的失范，原因是復雜的，然而會計監督體制不健全，管理和控制弱化，是其中的一個重要因素。因此在新形勢下，必須高度重視會計監督系統的建設問題。有效的會計信息監管能防止會計信息失真行為的發生，提高財政資金的使用效率，防范腐敗行為的發生。各級財政監管機構、財政業務部門以及財政資金使用部門要充分認識到會計信息監管工作的重要性，大力宣傳會計信息監管的作用，及時了解監管的工作流程和時間安排，提前準備好相關資料。要提升對會計信息監管工作的關注度，對監督工作的認識要從“目的論”上升到“手段論”，事后查處不是目的，事前預防才是根本；對會計信息監督的認識要從“找差錯”上升到“提建議”，發現錯誤是為了更好地改進與完善；對會計信息監管組織體系的認識，要從“扁平式”上升到“立體式”，監督職責不單局限于專職機構，也要求各相關部門全方位參與和配合。

（二）加快會計信息監管的法制建設

提升財政監督的法律地位，這里有兩種方案可供選擇：一是可考慮單獨制定并頒布《財政監督法》，以立法的形式明確財政監督的作用、職責范圍、具體流程、業務規范和違法懲罰等內容，并對會計信息監管的職能定位和操作流程等內容作出明確規定，使各級財政監督機構在執行財政監督職能時有法可依、有法必依、違法必究；二是制定并實施《財政監督條例》，對會計信息監管的相關內容作出明確規定，將會計信息監管納入預算的編制、修訂和執行全過程，做到以預算編制為起點，以預算調整和追加為依托，以預算執行為關鍵，全面提升會計信息監管的法律地位，從法律法規或制度層面為會計信息監管工作的順利開展保駕護航。另外，還需要進一步完善會計違法的法律責任體系，根據違法手段的惡劣程度、違法后果的嚴重程度給予行政處分、經濟處罰、刑事處罰。

（三）實現會計信息監管與預算管理的高度融合

預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容，財政監督應主動全面介入預算管理全過程，為預算管理制度有效運行提供保障。一是會計信息監督重點應定位于預算監督。在預算收入會計信息監管中，根據目前收入預算從約束性向預期性轉變的要求，重點放在收入預測的依據上；在預算支出會計信息監管中，根據強化預算執行過程監督與控制的要求，重點放在支出使用方向與用途的政策性、支出程序的合規性與完整性、支出結果的績效性等各個業務環節。二是會計信息監督應服務于預算績效管理。財政預算績效的管理，實質上是對各級財政部門預算資金使用情況進行的監督。通過會計信息監督，為預算績效管理數據輸入端口提供全面、真實、完整的信息，為預算績效管理提供數據支撐；通過會計信息監督，滿足預算績效管理的結果分析與評價需求，為績效目標的設置、績效指標的設計、評價方法的應用提供客觀數據支持。三是會計信息監督應服務于預算管理制度改革。通過會計信息監督，反饋預算管理過程中存在的制度和程序漏洞，為深化推進預算管理改革提供決策參考。

（四）加快會計信息監管的電子化進程

要力爭做到會計信息監管的實時監控，將財政監督的重點由原先的事后監督向事前、事中、事后全過程監督轉變，依托“金財工程”，將會計信息監管與財政預算的編制、執行和修訂結合起來。賦予監管機構和相關人員相應的實時查詢權力，能及時掌握財政資金的收付、使用和結存情況。具體從三個方面進行實時監控：一是財政撥款程序是否遵循預算規定，是否根據用款單位的申請按預算進度撥付；二是財政撥款額度是否遵循預算規定，是否按計劃按額度撥付，有無超計劃的情況；三是財政撥款的使用是否符合規定，有無擅自改變用途的情況。要整合目前已有的“金財工程”、“金稅工程”和“金審工程”，逐步在財政、稅務和審計等部門間實現信息的實時共享，降低財政監管成本，避免一些單位利用信息不對稱，在對不同單位提供會計信息時進行有目的性地選擇申報。此外還應加快財政會計信息監管專用軟件的開發，將傳統的日常檢查與計算機的實時檢查結合起來，開通對被檢查單位財務數據的實時查詢、分析和預警功能，使上級財政監督部門對一些金額較大、撥款方向有異動的資金調動情況提前掌握，盡早地發現問題、解決問題，對一些資金撥付、使用情況的信息也能實時匯總。從而加快會計信息監管的電子化進程，提高財政監督的效率。

（五）健全和完善財政內部控制制度

應該對現有的內部控制制度進行清理，構建控制環境、風險評估、控制行動、信息與溝通、監控的財政內部控制基本框架。一是督促完善會計基礎工作的制度建設。要求會計單位建立一整套制度體系，確保原始發票的真實合理性，會計科目運用的準確性，記賬憑證編制的完整性，現金和印鑒管理的安全性和牽制性，資金撥付使用的規范性，財務檔案保管的制度化。二是建立以事中控制為主，事前和事后控制為輔的內部控制機制。對于內部控制檢查中發現的違紀和違法行為，要及時處理，將對責任人的追究與內部控制制度的完善結合起來，提高內部控制制度的威懾力。可以將管理權限、監控重點通過技術手段貫穿于“金財工程”的建設與使用中，做到無縫銜接與實時監控，實現資源和信息的共享，通過詳細記錄每筆財政撥款的運行軌跡，對財政資金的預算及執行情況進行全方位的監控。三是強化被檢查單位的內部控制執行。加強國庫集中支付雙審核、銀行印鑒雙蓋章等相互制約和相互監督的機制有效執行。加強授權管理與約束，將權力放在制度的籠子里，必須讓權力得到有效的控制，促使其在授權范圍內行使職權，并明確對權力行使后果所應承擔的責任。

（六）科學安排會計信息監管任務

要統籌安排全年的檢查任務，既要保證重點項目的重點監管，也要確保日常檢查的正常開展；既要有檢查的開展，又要有整改的跟進落實；既要有程序上規范化的檢查，又要有核心問題的實質性檢查；既要有檢查，又要有調研；既要保證檢查任務的順利完成，又要保證檢查人員的正常休息。因此科學統籌安排監管工作尤其重要，可借助對被檢查單位內部控制情況的了解予以安排：內部控制好的單位可一般檢查或選擇抽查，內部控制薄弱的單位應重點檢查；資金撥付金額大的單位、有重點項目的單位應重點檢查。事實上當信息化建設逐步完善的時候，監管機構通過網絡可實時調取被檢查單位的會計信息，有疑問的地方可進一步通過電話、傳真詢問或上門檢查。這樣，會計信息監管工作將會更加具有針對性，效率也會得到極大提高。■

（本文受湖南省科技廳軟科學項目“國家治理視角下財政監督嵌入預算管理機制的模式研究”〈2015ZK3052〉的支持）

（作者單位：湖南財政經濟學院/湖南財政監督理論研究基地）

（本欄目責任編輯：周菲）