關于探索開展預算績效監督工作的思考

●李志剛 劉慧

關于探索開展預算績效監督工作的思考

●李志剛 劉慧

近兩年，河南省財政監督專職機構逐步嘗試探索開展財政專項資金預算績效監督工作，從2014年獨立開展7項財政專項資金預算績效監督到2015年聯合第三方共同開展12項財政專項資金預算績效監督，主要采取事后績效評價方式，對項目資金的決策、管理、績效進行分析評價，進而得出客觀公正的結論，對資金使用提出建議。總體來看，通過擴面增量、轉變方式，在深化預算績效監督、推動財政監督工作由合規性檢查向績效性監督轉變方面，起到了提質增效的作用。為此，本文立足分析近兩年預算績效監督工作開展情況，總結經驗、反思問題，以進一步提出意見建議，加強預算績效管理。

預算績效監督 第三方合作 財政協調 結果公信度

近兩年，河南省財政監督專職機構逐步嘗試探索開展財政專項資金預算績效監督工作，從2014年獨立開展7項財政專項資金預算績效監督，到2015年聯合第三方共同開展12項財政專項資金預算績效監督，主要采取事后績效評價方式，對項目資金的決策、管理、績效進行分析評價，進而得出客觀公正的結論，對資金使用提出建議。總體來看，通過擴面增量、轉變方式，在深化預算績效監督、推動財政監督工作由合規性檢查向績效性監督轉變方面，起到了提質增效的作用。同時，在委托專業機構、財政協調評價、運用檢查手段等方面積累了一定經驗，有利于提高評價結果公信度、保障工作方向精準度、增強績效監督深入度。但仍然存在著績效目標不明確、制度辦法不健全、績效意識不充分等情況，出現無法定位評價標準、難以保障工作開展、降低工作質量的問題。

隨著新《預算法》的實施，財政支出將越來越嚴格和透明，加強財政資金的績效監督是必然趨勢，“花錢必問效，無效必問責”的理念也將逐步深入，實現有質量、有效益、可持續的發展將是我國經濟爬坡過坎的關鍵。為此，財政部門要強化績效監督理念，把公共資源投入與項目進展、事業發展以及政策目標實現統籌考慮，持續關注財政資金的存量和增量績效，綜合分析經濟效益、社會效益和環境效益，推動產業結構調整和經濟發展方式轉變，實現高效和可持續發展。財政績效監督是提升監督層次的重要內容，是公共財政框架下財政監督的發展方向。近兩年，省級財政監督專職機構由合規性檢查向績效性監督轉變，逐步探索開展預算績效監督工作。去年對全民技能振興工程資金、產業化集群發展資金等7項財政專項資金探索開展預算績效監督；今年對大氣污染防治專項資金、重大科技專項資金等12項財政專項資金探索展開預算績效監督工作，有效提升了預算績效監督工作水平，切實提高績效評價結果的客觀性、公信度。

一、開展預算績效監督工作的實踐與探索

2015年，省級財政監督專職機構結合河南省實際情況，學習借鑒外省市先進經驗，進一步嘗試擴大范圍，創新方式，采取與第三方合作的形式，分別同北京、上海、浙江三省的中介機構建立合作關系，組織開展了大氣污染防治專項資金、重大科技專項資金等12項財政專項資金預算績效監督工作。

（一）學習借鑒先進經驗，尋求專業機構合作

依托第三方開展預算績效評價工作具有獨立性、權威性、公正性和公開性，聘請績效管理專家全程參與，能夠有效提供專業技術支撐。根據河南省財政廳“對標”管理要求，財政監督專職機構先后赴河北、浙江、北京、上海、海南學習調研財政專項資金預算績效監督工作情況。通過考察了解到，選取經驗較為豐富、資源優勢充足的第三方中介機構建立合作關系，委托第三方共同開展財政專項資金預算績效監督工作。

（二）研究制訂實施方案，指導工作有序開展

一是精心開展查前調研。財政監督專職機構在工作前期，廣泛搜集資料，分項分類整理，查閱消化吸收，并通過到項目主管單位座談的方式，充分了解項目立項背景、資金分配、實施管理等情況，再與合作的第三方中介機構溝通對接，在此基礎上研究制定實施方案并多次征求意見，確保方案科學詳細、操作可行。二是建立評價指標體系。參照《預算績效評價共性指標體系框架》，結合具體項目的特殊性和差異性，分行業分項目設置績效評價指標及評定標準，在共性指標的框架下，進一步細化量化三級指標、四級指標。同時設計制作各類項目實施調查表、受益對象滿意度調查問卷等，搜集整理基礎數據，確保評價數據準確真實。三是合理選取評價樣本。由于各類項目資金基本上都具備涉及區域多、項目單位分散的特點，在保證參評資金量占總資金量達到50%以上的前提下，按照抽樣原則，結合資金分布實際，選取確定評價范圍，確保樣本選取有效。

（三）發揮財政協調作用，推動多方共同參與

一是夯實基礎保障。成立績效監督工作組，由監督機構人員、第三方中介選派人員及績效專家共同組成績效評價工作組，明確各成員職責分工。同時，根據資金分布情況，設立工作小組，合理安排人員分工，建立溝通交流制度，交叉同步、協調推進。二是設定工作目標。在績效評價與監督檢查相結合的工作模式下，合規性檢查服務于績效評價，側重于賬務資料的整理、財務數據的研判。績效監督工作的主要目標是對項目決策依據、實施管理過程、投入產出效果進行分析評價，績效監督成果服務于推動項目政策調整完善，提升預算單位績效理念，提高財政資金使用效益。三是把握工作方向。將財政部門的主導作用貫穿于搜集資料、完善方案、培訓布置、現場調研、匯總分析各環節，貫穿于績效監督工作全過程。同時，注重發揮財政監督職能，充分運用監督檢查手段，督促落實項目單位認真開展自查自評，如實提供項目資料，配合開展績效評價。

（四）依托合規檢查手段，促進工作全面高效

發揮財政監督機構的固有優勢，推進績效評價與監督檢查有機結合，借助檢查手段，發現資金管理使用中存在的問題，通過評價指標體系中設置的資金分配、到位、管理等相應指標，將監督檢查結果嵌入運用到績效評價中。同時，做到“縱橫突破”，縱向梳理把握資金主線，查找問題疑點，關注薄弱環節、橫向約談管理主體，分析資金使用，鎖定關鍵線索。同績效評價方法相結合，以績效評價為主要目的進行實地查看、現場調研、問卷調查，深入了解項目績效，將資金決策層、管理層、使用層連接起來，實現全方位多角度審視資金審批立項、下達撥付、投入使用全過程。

（五）嚴格遵守評價流程，保證工作扎實規范

一是召開進點見面會暨培訓會。對項目資金主管部門、項目單位進行培訓，講解績效理論及工作流程，并要求單位開展自評，填寫項目調查表，撰寫項目自評報告，提升被評價單位參與度，并及時跟進和全程指導，加快資料搜集進度，核實資料完整性。二是組織合規性監督檢查。了解項目立項、進展情況，查看資金管理使用情況，對項目組織實施、資金到位落實、財務管理等情況進行監督檢查，為績效評價奠定基礎。三是開展座談走訪。同責任主體座談，深入了解項目整體立項依據、決策程序，適時對項目單位調研，電話抽查回訪，核實項目內容與目標的一致性及管理水平，深入了解項目績效。四是召開專家評價會。組織預算績效監督工作組、資金項目主管部門等相關人員共同參加評價會，由績效評價專家組對項目總體執行和資金使用情況進行整體評價。五是征求反饋意見。出具預算績效監督反饋意見書，按規定程序向績效監督對象征求意見，同項目主管部門反饋交流，保證評價結果有效可靠。六是梳理匯總分析。梳理總結工作開展情況，客觀評價政策執行效果、資金使用效率及效益發揮程度，進而揭示問題、分析原因并提出建議。

（六）應用績效監督結果，綜合分析，提出意見

認真做好財政專項資金預算績效監督匯總分析研究工作，對參評項目進行全方位分析，由第三方中介機構根據績效評價工作的組織實施情況和項目績效評價的結論，撰寫提交第三方獨立評價報告。同時，充分發揮財政監督貼近一線、易出成果的優勢，堅持理論與實踐相結合、檢查與調研相結合開展理論研究，為制定專項資金管理辦法、優化專項資金規模投向、確立專項資金績效目標、加強專項資金預算管理、提高專項資金使用績效提供決策參考。

二、實施預算績效監督工作的經驗與反思

鑒于今年是首次采取與第三方合作的方式，開展財政專項資金預算績效監督工作，績效監督工作組如何對財政、被評價方、中介機構和聘請專家進行有效定位，會影響預算績效監督的工作質量。同時，由于績效監督工作起步較晚，受基礎工作薄弱、人員力量不足等因素的影響，容易出現問題。

（一）委托專業機構可提高評價結果公信度

一是第三方具有獨立性。嚴格按照績效評價工作流程開展工作，可以站在客觀的角度公正地評價項目，得出的績效評價結果公信力強。二是第三方評價程序規范。第三方中介機構從建立合作關系以來，全程負責跟進，按照科學規范、公正公開、分級分類、績效相關的原則組織實施，嚴格執行規定程序，保證績效評價質量扎實，結果公正。三是第三方專業技術力量充足。充分借助第三方中介機構實踐經驗豐富、人力資源充足、管理程序規范等專業技術優勢，有利于河南省高起點、超常規開展省級財政專項資金預算績效監督工作。

（二）財政協調評價可保障工作方向精準度

一是在前期準備階段，主動搜集整理各項基礎資料，共同研究制訂實施方案，修正完善評價指標體系，確保評價指標體系合理科學、合規完整，以保證后期評價過程中充分采納利用監督檢查成果，并在方案制定過程中，多次征求相關業務處室的意見，體現績效監督結果的全面性。二是在組織實施階段，牽頭協調資金主管部門、市縣參評項目單位積極參與配合，提高被評價單位重視度，避免專業機構在開展評價工作過程中遇到阻力。三是由于是第一年采取與第三方合作的形式共同開展財政專項資金預算績效監督工作，加之績效監督工作基礎薄弱，績效監督工作組在分工過程中，第三方中介機構人員主要負責績效評價工作，監督機構人員側重于監督檢查、協助資料收集等工作，雙方加強溝通協作，保證工作進度，提升工作質量。但是，這種格局不利于調動處內監督機構人員學習專業技能的積極性，容易停留在合規監督檢查、熟悉工作流程階段，出現雙方掌握數據差異、理解偏差需事后修正等問題，還需要在系統化、全面化、科學化、規范化學習掌握預算績效管理理論、預算績效評價指標體系等基礎知識方面下功夫，充分發揮財政部門的協調作用，正確把握績效監督的工作方向。

（三）運用檢查手段可增強績效監督深入度

面對當前河南省預算績效管理工作基礎薄弱、起步較晚的現狀，在借鑒先進經驗時，筆者以當前財政監督工作轉型為契機，在確保財政監督檢查的固有優勢不丟失的前提下，充分發揮財政監督專職機構職能的作用，將績效評價同監督檢查結合起來，通過合規監督手段檢查資金管理使用情況，將監督檢查結果嵌入評價指標體系，為績效監督開展提供抓手，科學評價資金的投入、管理、績效，確保預算績效監督全面、深入、精細。同時，可以提升被檢查單位的重視度，增強績效理念。

（四）績效目標不明確無法定位評價標準

績效目標是績效監督的前置條件，沒有績效目標，績效產出和結果就無法評價，績效監督就無處著手。據了解，多數專項資金項目申報時，并未設置具體的績效目標。項目的年度目標、產出和效果指標均不明確，評價標準不統一，不利于績效管理和績效后評價工作的開展。而且，由于河南省在預算編制申報環節，對預算單位的項目申報目標填寫審核不嚴格，存在無目標或者目標不合理等問題，在后評價的模式下，需要耗費大量時間梳理基礎資料、座談了解。只有先補充績效目標，設定評價標準，才能夠開展評價工作。因此，績效目標不明確，在一定程度上制約財政專項資金預算績效監督工作深入開展。

（五）制度辦法不健全難以保障工作開展

一是由于河南省尚未出臺制定有關預算績效監督工作的政策文件,實施方案、工作規程、第三方評價辦法等操作細則也不齊全，預算績效管理框架體系尚未建立，導致開展工作缺少制度保障。二是個別項目缺少專項資金管理辦法。總體組織管理機構或牽頭部門不明確，協調機制及組織機構不健全，造成整體組織、管理、監督職責界定不夠清晰的情況，導致在評價過程中，沒有相關部門、機構能夠完整、清晰地闡述整個專項立項決策、管理要求及實施效果。此外，專項管理比較分散，實際執行過程中，各部門專項組織實施相對獨立，過程管理方式方法各異，監督執行力度不一，也給績效評價工作帶來一定難度。

（六）績效意識不充分容易降低工作質量

績效監督發現，相比之下，項目主管單位的績效意識越強烈，開展的前期調研越充分，績效管理跟進越及時，工作進展越順利，資金效益發揮越充分。如某項目包含四類子項目，其中一類項目資金前期調研較為充分，目標設定明確，資金使用整體效果優于其他三項。而其他三類項目資金都在一定程度上存在著資金支付與使用效果不理想的問題，這與項目主管單位績效意識薄弱有著密切關系。

三、深化預算績效監督工作的意見和建議

在探索嘗試的基礎上，及時總結工作經驗，剖析存在問題，將會進一步拓寬思路，完善制度，規范操作，推進預算績效監督工作深入開展。為此提出以下意見建議，以開拓預算績效監督工作的新局面，提質增效，加強運用，服務大局。

（一）建立健全預算績效監督制度

一是加強預算績效監督頂層制度設計。適時在省政府層面出臺深化預算績效管理改革的意見，建立“以績效目標為導向，以績效評價為手段，以制度建設為保障，以改善管理、優化資源配置和提高公共服務水平為總目標”的預算績效管理體系，在全省范圍內深入推進財政專項資金預算績效管理工作。二是建議由財政廳監督局牽頭，搭建預算績效監督基本框架，研究制定開展績效監督工作的實施方案、工作規程等，明確績效監督對象和內容，細化績效監督工作流程，遵循“科學規范、公正公開、分級分類、績效相關”的原則，側重于對資金支出和產出績效開展有效性監督，為全省推進預算績效監督工作提供制度保障。三是將指標體系的構建作為研究課題，在開展績效監督實踐的基礎上，逐步完善評價指標設計標準和方式，合理設計指標模板，增強績效監督的規范性。采取政府購買服務的形式，由財政部門發揮主導作用，依托高等院校、科研機構專業力量進行設計，搭建數據模型、注重權重分配，保證績效評價結果的公正性和公開性。

（二）研究制定第三方評價管理辦法

一是建立由第三方組成的智庫系統。對今年采取合作方式開展的預算績效監督項目進行綜合比較，將優秀的中介機構、績效評價專家納入專家庫，并每年更新完善，形成長期合作機制，為績效評價體系建設提供智力支撐、咨詢策劃、技術指導。二是研究出臺第三方考核辦法、行為規范等操作細則，確定相應的考核標準，規范中介機構的執業行為，提升工作質量，對中介機構在績效評價準備階段、實施階段、總結階段工作開展的整體情況，以及回避制度、職業操守、創新能力等情況進行考核。三是制定績效評價專家工作規則，充分發揮績效評價專家的作用，確保專家工作客觀公正、真實可靠、務實有效。此外，根據工作需要，采取政府購買服務的方式，委托專業機構獲取相關數據，增強評價結果公信度和真實性。

（三）切實加強預算績效目標編制審核工作

一是推進預算績效監督信息化建設，根據改革需要和部門需求，充分運用現有的信息系統，將績效監督嵌入預算編制、預算執行、績效評價全過程，奠定審核基礎，提升工作效率，優化工作手段。二是結合財政部出臺的《中央部門績效目標管理辦法》，加強省直部門預算績效目標編制審核工作，建議將績效目標審核常態化，保證所有預算項目都設有績效目標，提高預算資金分配決策的科學性、公開性、公正性。三是實現三位一體工作機制。建立事前績效目標審核、事中績效運行跟蹤、事后績效評價的機制，全過程監督評價，提高項目預算編制的科學性、項目支出的可執行性和約束性，增強預算單位的績效觀念和責任意識，加快項目預算執行進度，提高財政資金使用效益。

（四）探索開展財政專項資金事前績效評估工作

一是建立“參與式預算”機制，在預算編審環節引入事前績效評估，財政部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報理由等內容進行評估。二是通過委托第三方或依托現有專職監督機構的方式，運用科學合理的評估方法，對項目實施的必要性、可行性、績效目標設置的科學性、財政支持的方式、項目預算的合理性等方面進行客觀評估，在充分論證的基礎上得出“建議予以支持”、“建議部分支持”、“建議不予支持”等評估結果。三是實施評估后，財政部門及時整理歸納、分析反饋結果，將其作為預算安排和改進管理的重要依據。主管部門及預算單位應根據事前評估結果，優化預算支出結構，合理配置財政資源。同時，建立事前評估信息公開制度，在一定范圍內公布結果。

（五）加快推進財政監督信息化基礎建設

按照“一體兩翼”改革總布局，結合財政大數據建設和預算業務流程再造，研究日常監管和動態監控需求，將監督職能和內控措施嵌入到預算業務流程中，固化到相關信息系統中，實現財政監督的程序化、常態化和公開化。借鑒浙江省績效管理經驗，建立預算績效管理“三庫一平臺”，即績效評價中介機構庫、績效評價專家庫、績效評價指標庫和信息共享平臺，為專職監督機構高效開展重點項目績效監督提供信息技術支撐。

（六）進一步強化預算績效監督結果運用

一是建立預算績效監督結果運用實施辦法，由財政廳專職監督機構及時將績效評價結果反饋給部門預算管理機構，以結果為導向，提出改進財政資金使用方向、方式、方法等意見建議，雙方會商后報財政廳領導審定，逐步建立監督結果與預算編制掛鉤機制和績效問責機制。二是及時提煉預算績效監督成果，形成財政專報呈報省政府領導，進一步擴大績效監督成果，充分發揮財政資金經濟效益和社會效益。三是認真總結預算績效監督工作開展情況，匯編預算績效監督項目案例資料，建立預算績效監督資料庫。■

(作者單位：河南省財政廳監督檢查二處）

河南省財政廳預算處.河南省財政支出績效評價試行辦法[Z]. 2010-3-27。