基層財政監管涉農資金存在的問題及對策

●湖南省南縣財政監督檢查局

基層財政監管涉農資金存在的問題及對策

●湖南省南縣財政監督檢查局

從2012年起，中央、省、市各級財政撥付給南縣的各類涉農資金大幅增加，這些涉農資金的投入雖然極大地改善了農村基礎設施條件，保證了農村社會的持續穩定，但隨著投入越快越多，該縣基層財政對涉農資金監督管理的問題也逐漸顯現出來：基層財政監管力量薄弱，業務素質不強，監管意識差；涉農資金種類多，覆蓋面廣，難以實施全方位監督；部門權責分離，信息不通，監管不到位。對此，本文也提出了一些建議與對策，例如相關部門可以加強基層財政監督隊伍的建設，同時整合涉農資金，建立基層財政涉農資金監管系統，創新監管手段。

涉農資金 監督管理 對策建議

自2004年以來，隨著農業稅的免除，“三農”問題受到各級政府前所未有的重視。中央“一號文件”及地方配套政策的出臺及實施，使農村面貌煥然一新，農業生產得到長足發展，農民迅速擺脫貧困開始走上通往富裕的康莊大道。

地處洞庭湖腹地的湖南省南縣是一個有著近60萬農業人口的產糧大縣。中央、省、市各級財政撥付該縣的各類涉農資金從2012年的近5億元起，幾乎每年呈幾何系數增長。2014年該縣財政決算表明：財政總支出27億元，保障民生支出達到76%，其中涉農資金就達到了15.2億元，涉農資金種類達130多種。這些涉農資金的投入，雖然極大地改善了農村基礎設施條件，保證了農村社會的持續穩定，一定程度地促進了農村農業的發展和農民的增收，但隨著涉農資金投入越來越具體化、擴大化，特別是“十八屆”五中全會明確提出中央對農村的投入不是緩減，而是投入更快更多。該縣基層財政對涉農資金監督管理的問題也更為集中，挑戰增大。

一、涉農資金監督管理存在的問題及成因

（一）基層財政監管力量薄弱，業務素質不強，監管意識差，難達監管成效

該縣財政監督檢查局雖然編制7人，但50歲以下僅有1人，而常年實際參與監督檢查工作的僅有4人，每年的對上檢查工作任務都難以完成，且每年該局還負有縣政府、本局（該監督檢查局為副局級單位）安排的其他中心工作任務，工作任務繁重，監管力量非常薄弱。

該縣財政監督檢查局雖然每個鄉鎮財政所都聘有財政監督員，但該局所聘財政監督員一是專業、政治素質參差不齊，二是人事上雖屬縣財政局，但補助待遇靠鄉鎮，所以在監督縣級財政撥付本級財政專項涉農資金方面還有所作為，但大部分縣級財政撥付其他部門或雖經本級財政但由其他部門實施的項目資金，該局所聘財政監督員實施的監督或敷衍塞責，或流于形式，或干脆不管不問，難以達到監管的效果。

（二）涉農資金種類多，覆蓋面廣，難以實施全方位監督

涉農資金均用于我國“三農”領域。目前，該縣正處于城鎮化推進進程中。2014年該縣涉農資金達15.2億元，種類達130多種，主要涉及農村基本農田建設，農業綜合開發，農村公路修建，“五小”水利，農村飲水，土地平整，水庫治理，橋梁建設，沼氣開發，農村清潔工程建設及各項糧補，機補，各種扶持項目，例如救病，救貧，救災，五保，低保，危房改造，異地移民安置，河道生態建設，以及各類慈善公益，就業培訓及補貼。全面覆蓋12個鄉鎮，近60萬農業人口，近50萬平方公里農村領域，難以逐一核實，基層財政更難以實施全方位監管，特別是各項糧補與機補。它本身就是一個動態的工作流程，要對它實施全方位監管，信息與監管人員就必須實時跟進，監管成本無法估量。由于核實任務艱巨，監管成本大，該縣基層財政對涉農資金監管往往只能是群眾自曝一件查處一件，形成了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”循環往復的被動監管局面。由此造成了涉農資金的監管無法實現全方位監控的局面。

（三）權責分離，信息不通，監管不到位，難以形成合力

涉農資金種類繁多，覆蓋面廣，涉及部門多。以該縣為例，主要涉及財政、農業、林業、水利、畜牧、農機、發改、農業工作辦、民政、交通、教育、國土、環保、住建、衛生、文廣和勞動社保等17個部門。由于有些涉農資金只有文件指標要求，相關部門沒有實施細則，導致財政撥款部門、主管項目部門、資金受益單位之間出現權責分離，出了問題就互相推諉扯皮的現象。由于涉及部門多，財政撥款部門只管按文撥付，而不管跟蹤問效；主管部門只管資金按時到位后能否從中謀取微利而沒有對其進行事中、事后監督；資金使用單位只管資金數量是否充裕而根本不檢查施工單位是否有資質或者施工質量能否有保證，千方百計只想尋求資金、方便單位其他支出或收入個人腰包。部門監管你推我讓，橫向監督缺位；基層財政監管疲于奔命，縱深監管更難以到位。該縣今年10-11月份由縣紀委牽頭處理了一起涉農購機補貼案件，案值47萬多元。案件涉及四個政府、部門單位，刑拘多人，在當地造成極壞影響。

現代社會是信息化高速發展的社會，涉農資金不僅覆蓋面廣，而且關系到廣大群眾的切身利益。雖然群眾從網絡、電視廣播中能了解到部分黨的強農惠農政策，但由于涉及部門多，部門政務不完全透明，且涉農資金種類繁多，各種類之具體政策知之甚少。撥款部門、主管部門、資金收益單位利益難均，職責分離，各部門之間涉農政策、涉農信息難以實現資源共享。如上級文件，項目實施具體細則，實施項目情況等存在情報單一性，監管部門、實施項目單位、受益單位互不通氣，且紀檢、監察、財政、審計部門所做的多是一些事后監督，出現的問題雖然得到了處理，但國家涉農資金卻白白浪費了。基層財政難以做到事前、事中、事后全程監督，達到預防腐敗滋生，遏止國家資金浪費，提高資金使用效率的監管成效，橫向監管和縱深監督難以形成合力。

綜上所述，隨著農村經濟體制改革的不斷深入，如何多快好省地實現中央、省提出的建設小康社會的宏偉目標，實現對惠及廣大農村農業生產，促進農民增收的巨額涉農資金的全方位、更深入的監管就成為目前基層財政面臨的緊迫任務。如何做好這一系統工作，筆者根據近幾年實踐工作經驗提出如下建議，以供商榷。

二、涉農資金監督管理建議及對策

（一）加強基層財政監督隊伍的建設，夯實涉農資金監管基礎

“事業有成就，人才是基礎。”建設一支業務素質高、信息化知識優、政策意識強的基層財政專業監管隊伍是做好涉農資金監管的基本條件。加強基層財政監督隊伍建設必須做到三點：

1、加大基層財政監管隊伍配備力度。現階段基層財政監管嚴重缺乏新生力量。新生力量的產生要雙管齊下：一是作為上級主管部門要加大高素質人才的引進，特別是各高等院校財政、財會、審計、工民建等事關涉農資金項目的專業人才，嚴格按公務員選拔方式引進。二是基層組織部門應從各行局公務人員中選取適合于基層財政監管的實用性人才。二者結合充實到基層財政監管隊伍中，打造一支中青結合、團結協作、高效廉潔、勤于工作、敢于創新的基層財政監管隊伍。

2、長效培訓，苦練“內功”，凝聚監管“戰斗力”。首先要建立嚴格的培訓制度，定期或不定期地聘請財政監督、審計、紀檢監察經驗性人才舉辦各種政策、業務與信息化知識培訓。結合典型案例，傳授監管經驗。其次要加強崗位實踐，每次培訓后，基層財政監督部門要在涉農項目中由簡到繁地擇取一至兩個節點作為崗位實踐，持證實施監管，取得初始經驗。最后通過學踐結合，不斷總結經驗，達到充實“內功”的完美效果。

3、獎懲結合，提高監督管理水平。嚴而適度的獎懲制度，是提高基層財政監管隊伍監督管理水平必要且有效的途徑。獎優必能激發基層財政監管隊伍的工作積極性；罰劣也能鞭策后進趕超先進。通過把對基層財政監管隊伍的培訓、崗位實踐和其他工作納入獎懲制度的籠子，必能強化這支隊伍的責任感和法律意識，增強他們對涉農政策的認知覺悟和提升他們對涉農資金監管的力度和水平。

（二）整合涉農資金，便于基層財政實施有效監管

涉農資金整合是在不改變資金性質和資金用途，且符合有關法律法規的前提下，把資金性質相近或資金用途一致但來源不同的各項涉農資金統一安排，集中實施。這種政府性規范行為既能提高資金使用效益、克服部門權責不分的問題，又便于基層財政監管部門實施有效監管。涉農資金整合要嚴格做到：

1、財政決議政府審批。打破部門與鄉鎮橫向利益格局。多年以來，各項涉農資金種類如雨后春筍般呈現，縣直各部、辦、委職能行局及鄉鎮涉農部門皆日趨活躍，紛紛以爭項目、爭資金、爭建設多少為榮，并以此作為其單位或個人之政績，其實組織部門借此GDP和寡論升降是極不科學的，是有悖于科學發展觀的。要改變這種局面，基層財政監管部門要切實調研，以涉農資金整合工作方案的形式，就涉農資金整合的范圍和順序、突出的重點、整合的關鍵、善后的措施等取得同級政府的實施審批，進而打破部門與鄉鎮橫向利益格局。

2、組建責任主體，財政整合涉農資金，集中財政監管。縣級政府通過對財政監督提出的涉農資金整合工作方案實施審批后，應迅速從涉農行局抽調財政、規劃、城建、交通、水利等部門精干人員依法定程序成立相關責任主體，如某水利事務投資公司、某城（鄉）鎮建設投資公司、某交通建設投資公司、某慈善基金理事處等。按涉農資金性質、用途確定責任主體的職責范圍、核算辦法等，統一對涉農項目進行規劃設計、實施、驗收，形成集中管理局面。這樣，基層財政監管就可以集中人力，集中精力，實施集中監督。

（三）建立基層財政涉農資金監管系統，創新監管手段

目前，要擺脫基層財政涉農資金監管傳統模式，增加“巧干”，高效節約監管成本，建立基層財政涉農資金監管系統是不可或缺的創新手段。依托現行“財政綜合業務平臺”建立基層財政涉農資金監管系統必須做到：

1、信息快速通過。在文件指標錄入時，監管系統根據資金分類自動識別，將需監管的資金信息提取至資金監管系統。基層財政監督人員可及時發現監管信息，便于基層財政監管部門及時協調、布置，實現涉農資金的事前、事中、事后監督。

2、涉農資金全面覆蓋。所有通過財政綜合業務平臺管理或下達的資金如項目類資金、補貼類資金、村級資金等，監管系統都可根據需要進行提取分析，便于基層財政解決涉農資金監管不全面的問題。

3、信息源頭控制。系統提取的資金信息源是文件指標管理系統，符合監管條件的涉農資金會自動進入監管系統，信息源錄（導）入的準確性是基層財政監管部門或人員主動介入監管的條件，可以避免被動監管事項的發生。

4、監管職責明確。系統須對基層財政監管人員（分縣、鄉兩級）進行角色綁定。并根據監管流程確定角色任務，完成相關監管職能和操作程序的規范，解決監管職責不清、基層財政監管人員本身職責不到位情況。

建立基層財政涉農資金監管系統，形勢急需，意義深遠。這樣做可以使基層財政監管實現“全程化”、“全面化”、“透明化”、“科學化”、“直觀化”和“績效化”。基層財政涉農資金監督管理是一項綜合性很強的系統工程。它的政策性、多樣性、復雜性、面廣性決定了完成好這項任務的艱巨性，廣大基層財政涉農資金監督人員使命重大，任重而道遠，形勢需要基層財政監督部門不等不靠，盡現智慧，克服困難，扎實工作，把涉農資金監督管理工作提升到新一級臺階，為促進我國小康社會的早日建成而作出積極的貢獻。■

李萍.2013.加強基層財政涉農資金監管的思考——以廣西為例[J].財政監督，9。