創新政府配置財政資源的機制研究
——基于“十三五”民航財經政策的思考

●戚悅 袁化新 張曉艷

創新政府配置財政資源的機制研究
——基于“十三五”民航財經政策的思考

●戚悅 袁化新 張曉艷

國家供給側結構性改革的不斷深入，對政府配置資源的領域和方式提出了更高的要求。本文以優化民航財經政策為依托，分析政府配置財政資源過程中普遍存在的問題，以及這些問題在民航財經政策中的具體反映，再結合國家財稅體制與供給側結構性改革要求，提出“十三五”時期民航財經政策應繼續加強預算管理、發揮補貼政策調節功能等方面的措施建議，為創新政府配置財政資源方式提供思路。

資源配置方式 財經政策預算 補貼 民航

一、政府配置財政資源的現狀

目前，配置國家財政資源的政府部門主要有財政部門以及職能部門內的財務部門。財政部門負責一級政府財政資源的管理與調配，職能部門內的財務部門依據部門職責配置本部門的財政資源。在財政領域，政府配置資源主要有財政資金征收與分配、國有資產管理、政府采購等，配置方式分別為預算安排、依法征稅、補貼核定、轉移支付、產權及資產監管、目錄清單管理等。

政府科學有效地配置財政資源對帶動經濟運行效率起到了重要作用。以民航財經政策體系為例，“十二五”時期民航局積極配合國家發改委、財政部與國家稅務總局，陸續出臺了《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》，形成了較為完備的財政資源配置體系：為推動民航普遍服務，出臺了中小機場補貼政策、支線航空補貼政策，有效促進偏遠地區航空服務發展；為帶動社會資金，出臺了貸款貼息政策、節能減排補貼政策，較好地發揮了資金杠桿作用；針對行業短板，出臺了通用航空補貼政策，促進通用航空發展潛力；建立了西藏地區機場補貼長效機制；組織民航企業開展營業稅改增值稅試點及政策研究，配合國家有關部門落實國際航班航油退稅、航空公司進口航材免關稅和增值稅等重大稅費改革。“十二五”以來民航財經政策對刺激行業市場活力、提升企業競爭力起到了關鍵性作用。

但是，面臨新形勢，政府配置財政資源內容和方式還存在以下共性問題，這些問題也同樣反映在民航財政政策領域。

一是財政撥款以基數為主分配，政府部門履職實際資金需求與財政核定標準的矛盾突出。財政保障經費難以滿足行業快速發展的資金需求，例如民航財經政策覆蓋范圍不廣，許多行業關鍵領域還缺乏支持政策或者引導資金不足，比如在節能減排技術研發、通用航空基建等方面。

二是預算程序復雜且不夠靈活，基層單位為得到資金保障，預算編制時比較浮夸，導致預算執行質量不高，財政資金沉淀較多，政策實施效果不佳。尤其是重大項目支出存在年底突擊花錢的現象，這也是因為傳統預算與行業中長期發展規劃目標不相符，以及由此造成的年度資金結轉較大的問題。

三是重安排輕管理，預算安排、資金管理和經費支出缺乏績效監管，致使財政資金無償使用成為“共識”，資金使用效益有待提升。在民航財政資金撥付和使用過程中，存在以撥代支和資金沉淀于職能部門的現象，對資金的使用績效缺乏嚴格的監管機制。

四是機制和政策手段創新不足。例如事前補貼方式削弱了政策的激勵作用，此外引導社會資本進入的政策非常有限，社會資本參與行業運營的程度還比較低，這也限制了民航融資渠道。

五是補貼政策過多導致財政資金碎片化，“撒胡椒面”式的支出方式使資源配置政策難以形成合力。對于已出臺的民航財經政策，隨著宏觀經濟政策的改變，需要進一步調整與優化。

最后，政府配置資源存在欠缺法律依據的違憲問題。由于多種原因，以民航發展基金為代表的政府性基金面臨著征收的不確定性，歸根到底就是缺乏法律依據，這導致每五年就對部門預算的持續性和合理預期造成沖擊，所以應該盡快按照立法要求修訂部門法規，政府部門應遵循法無授權不可為的原則配置財政資源，完善政府責任劃分與工作銜接，確保政府配置財政資源無盲點。

二、政府財政資源配置方式的改革方向

（一）建立現代財政制度

近幾年，國家頒布一系列《深化財稅體制改革總體方案》、《預算法（修正案）》和《完善預算管理促進財政收支規范透明的相關意見》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《關于深化預算管理制度改革的決定》等重大改革文件，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的現代財政制度（2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財稅制度基本建立），并逐步細化、落實新一輪財稅體制改革重點任務。由此可見，未來一段時期，建立現代財政制度已然成為財政部門改革的主要方向。

1、重點改革預算管理制度，推進預算公開。建立透明的預算制度，完善政府預算體系，改進年度預算控制方式，完善轉移支付制度，加強預算執行管理，規范地方政府債務管理。

2、強化稅收管理制度。全面規范稅收優惠政策，推進增值稅改革，包括營改增繼續擴圍；完善消費稅制度，改革涉及征收范圍、稅率結構和征收環節；加快資源稅改革，推進資源稅從價計征；建立環境保護稅制度，促進節能減排。

3、建立事權和支出責任相適應的制度。根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。一是在堅持現有中央、地方收入格局大體不變的前提下，根據稅制改革推進情況，進一步理順中央和地方收入劃分。二是合理劃分各級政府間事權與支出責任，適當強化中央的事權和支出責任。

4、擴大一般性轉移支付的比例，整理、合并財政專項資金。現代財政制度要求集中財力辦大事，這就需要結合部門職能職責、發展規劃和績效目標，對重復安排、支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目予以歸并，尤其是對項目和金額相對固定、帶有一般性轉移支付補助性質的專項轉移支付，以及中央列為一般性轉移支付的省級配套或補助資金項目，調整為一般性轉移支付。

（二）供給側結構性改革

創新政府配置資源方式與“供給側結構性改革”是一脈相承的。一方面要發揮市場決定性作用，減少行政干預；另一方面要合理發揮政府的引導作用，解決市場失靈問題，通過政策引導轉變發展方式。同時，“供給側結構性改革”要求“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”，將發展方向鎖定新興領域、創新領域，提高全要素生產率，創造新的經濟增長點。因此，創新配置資源方式應結合供給側結構性改革，做到以下幾點：

1、簡政放權，依法行政。簡化行政審批流程，在具有市場化潛力的領域充分發揮市場的決定性作用，政府部門要依法合理配置資源，劃清政府與市場邊界，做到不缺位、不越位，避免過度干預經濟，防止經濟大起大落，從而規避不確定性風險。依法完善清單管理制度，公布地方政府權力和責任清單，試行市場準入負面清單制度，對行政事業性收費、政府定價或指導價經營服務性收費、政府性基金、國家職業資格實行目錄清單管理。

2、創新政府配置方式與手段。發揮補貼類政策的引導調節作用，充分釋放全社會創業創新潛能，調動微觀主體的積極性，開拓新市場、創辦新企業；樹立績效管理理念，鼓勵技術進步創新；建立靈活的分享機制，鼓勵大眾創新與萬眾創業。

3、有效提供基本公共產品與服務。努力改善產品和服務供給，社會政策要托底，在經濟下行的情況下，政府要拿出更多的財政力度來確保公共服務，只有經濟社會平穩才能為深化改革開放和經濟結構調整創造穩定的宏觀環境。

三、創新配置民航財政資源方式的政策建議

（一）關于“十三五”創新民航財經政策的思考

國家供給側結構性改革的不斷深入，對政府配置資源的領域和方式提出更高的要求。立足國家戰略，順應國家財稅體制改革，突出體現五大發展理念，發揮市場的決定性作用，引領行業發展“新常態”，提出行之有效的、促進民航發展的財經政策建議。

一要明確中央與地方事權劃分，分工保障資源配置效果。各級政府資源配置的效率提升和監管落實，建立在政府間事權明晰的基礎上，只有事權與財力相匹配，才能保證補貼政策落實、監管到位，補貼資金合理高效使用。建議建立民航事權與支出責任相適應的分工機制，屬于中央的投資建設事權就應該由中央政府出資履行支出責任，如果有委托地方政府的事務，中央應該有專項資金保障地方的支出責任，并監管資金使用，保障財政資源配置的有效性和可持續性。此外，建議在機制設計上引入激勵相容機制，充分發揮中央和地方兩個積極性，通過獎勵支持的辦法保障地方政府資源配置效能最大化的目標與中央政府預期目標相一致。

二要提高資金使用效率，擴大部門預算范圍。隨著公共預算范圍不斷擴大，要做好積極籌劃民航發展基金與公共財政資金并軌的準備。首先要明確劃分民航局內部的支出責任，梳理各類專項資金、專項轉移支付資金的規模、結構，形成專項轉移支付的自評報告；其次是嚴格財政資金結轉，盤活存量資金，在部門總預算內統籌安排財政資金，實現保支出、保重點；最后還要利用市場手段，吸引社會力量參與發展民航事業，創新財政股權投資、公私合營形式，積極拓展民航基金管理公司業務范圍，提升行業籌資能力。

三是整合財經補貼政策，合力破解短板難題。針對財務管理制度散落不成體系、管理關系未完全理順等民航供給側結構性問題，根據行業發展需要對財經補貼政策加以修訂整合，從財政投融資、財政補貼、稅收優惠政策、政府采購、股權投資、債務融資幾個層面，針對航空主體的建設、運營、維護等環節創新財經政策體系，制定綜合管理辦法。

四是強化項目績效管理，全流程覆蓋財政資金監管。推動部門預算績效管理，建立以項目庫遴選為基礎的項目預算模式，實現資金的跨年度預算，改善資金規劃流程，優化財政資金配置。完善內部審計制度體系，在豐富審計方式、提高審計技術手段、打造專業的審計監督隊伍等方面建立標準、形成制度。尤其對于北京新機場等體現國家發展戰略的重點項目，需要進一步強化項目績效管理，杜絕腐敗與違規操作發生。

（二）創新配置民航財政資源方式的政策建議

未來調整民航財經政策的重點是推進民航財經管理體制改革：進一步公開透明民航部門預算與績效評估結果，加強民航發展基金等政府性基金的預算管理與績效評價工作，廣泛利用各種市場工具，不斷創新財政補貼方式、民航財政股權投資稅收優惠、政府采購等多種投融資機制，提高民航基本公共服務標準，提升民航服務品質，集中力量向支線機場建設運營、基本航空服務、國際航運、空管、安全投入、教育科研、節能減排等重點、薄弱環節發力，使政府管理與市場激勵共同構建有利于加快民航事業發展的財經長效機制。

1、科學引導民航投資基金，提高財政投入資金的使用效率。積極拓展民航投資基金的資金規模、投資范圍與業務領域，引導擴大基金募集規模，創新股權投資形式，積極拓展基金管理公司業務經營范圍，發揮市場的決定性作用，激發民間資本參與民航運輸的積極性，拓寬渠道融資，高效推動民航行業發展。

2、梳理行業內宏觀財經政策，整合資金使用情況。一要梳理與整合民航業內投資、預算、評估、審計資源，形成政策合力；二要重視政策、資金整合結果的應用，推進民航政府部門預算的公開、透明、公正，強化財政資金收支“款、項”科目的分析與應用；三要實施民航財經資金績效評價，從民航局自上而下建立以績效結果為導向的政策績效評價體系，從預算程序、績效評價到決算審查，逐步覆蓋行業內所有公共財政性資金。

3、明確民航各級部門的支出責任，梳理民航業內相關的稅收優惠政策。在明確民航支出事權的基礎上，繼續明確具體項目的支出責任，按公益性的強弱提出哪些是必須要民航局投入，哪些需要地區管理局和地方監管局政府配合支出。同時還要形成優惠政策效果的評估機制，在結構性減稅的大背景下，積極鼓勵民航企業申請飛機引進、融資租賃等方面的稅收減免政策。

4、以項目績效為導向，加強中期預算管理。逐步完善項目庫和專家庫建設，積極推進項目事前評審與事中、事后監管相結合，完善項目滾動跨年度預算管理，加強中期預算管理，提高年度預算執行效率，優化財政資金配置，盤活用好存量資金?！?/p>

（作者單位：中國民航科學技術研究院、審計署計算機技術中心）

1.葉青.2012.從機場建設費看財政負擔的優化[J].涉外稅務，4。

2.戚悅、張曉艷.2015.創新民航投融資機制研究——基于資本市場改革的思考[J].經濟論壇，6。

3.戚悅、張曉艷.2016.推進PPP模式的財經政策與保障機制[J].財會月刊，5。

4.樓繼偉.2014.健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制[J].經濟研究參考，18。

5.張曉艷、戚悅.2016.財政股權投資的績效評價問題[J].開放導報，1。

6.王詩彧.著力提高民航財務管理水平[N].中國民航報，2012-09-07。

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>