新《預算法》下中國地方政府債務的監管探討

●李虹含

新《預算法》下中國地方政府債務的監管探討

●李虹含

2014年8月，歷經四次修改的《預算法》經全國人大常委會表決通過，放開了地方政府的舉債權，為地方政府融資開辟了合法渠道。本文對新《預算法》中有關地方政府舉債的條文進行了分析，同時探討了新《預算法》對地方政府舉債管理的不足之處，最后提出了完善新《預算法》以及加強地方政府債務監督管理的優化路徑。

地方政府債務 財政分權 財政監督 新《預算法》

2014年8月31日，有“經濟憲法”之稱的《預算法》經十二屆全國人大常委會表決通過。新《預算法》中最為引人關注的部分就是放開了地方政府舉債的權力。歐債危機的爆發，使學界與業界對我國地方政府債務現狀與問題提出了質疑，2014年底，全國各級地方政府的投融資平臺公司3000多家，其中70%以上為縣區級平臺公司。而其于2013年專門出具的全國政府性債務審計結果公告亦顯示，截至2013年6月底，我國地方政府所負擔的各類債務總額已近18萬億元。①新《預算法》于2015年1月1日起施行，其中的放開地方政府舉債權，這一規定順應了時代潮流的發展，為目前債務纏身的地方政府提供了一條有效化解債務危機的路徑。本文通過對我國地方政府債務存在的原因進行剖析，并結合新《預算法》中放開地方政府舉債權的內容對地方政府債務的有效治理進行探究，對于規范地方政府的舉債權、防范地方政府債務風險而言具有必要的研究意義和現實意義。

一、新《預算法》完善地方政府債務監督的條款分析

中央政府對地方債務風險控制保持高度重視，在《預算法》的審議稿中曾經數次賦予發債權又禁止發債權，顯示了其對地方政府舉債行為的慎重與控制。從一審稿的允許，到二審稿的禁止，再到三審稿、四審稿的恢復允許，在最終通過的《預算法》中，立法機構放開了地方政府舉債權利，但同時也對舉債權行使作出了若干限制性規定。新《預算法》中對地方政府債務的監督與治理條文與框架主要體現在以下兩個方面：

（一）地方政府債務治理的具體條文

對于我國地方政府具體應當如何發債這一問題主要規定在新修訂通過的《預算法》第三十五條和第九十四條中。②第三十五條和第九十四條主要在以下幾個方面對地方政府舉債權進行了規定和限制：一是明確舉債主體，二是限定資金用途，三是限定舉債方式，四是明確債務規模，五是明確監督機制，六是確定償債資金，七是明確法律責任。

（二）地方政府債務治理監督框架構建

新修訂的《預算法》盡管只有幾條涉及到地方政府債務的管理規定，但卻完成了對我國地方政府債務治理框架的頂層與目標設計。新《預算法》從以下三個角度對防范我國地方政府債務風險作出了貢獻，主要在三個層面上體現了制度設計的先進性：

1、地方政府舉債權利的有限制放開。新修訂的《預算法》賦予了地方政府舉債的權力，順應國際潮流與國情，新《預算法》在放開地方政府舉債權的同時對舉債主體加以限制，將舉債主體限于省級政府，體現了立法機關對我國國情的全面考慮和對地方政府債務風險的審慎對待。究竟應當將舉債權賦予哪一級政府，除了要考慮不同層級政府的現實負債情況之外，最重要的是要考慮各級政府在支出上的可控性或者地方公共決策機制的健全性。盡管在我國市、縣級政府是財政缺口最大、最需要被賦予舉債權的主體，但其存在著政府負債狀況混亂、相應的法律和民主監督機制不健全等問題，若對其賦予舉債權，難以有效控制該級政府大量舉債的沖動。所以暫時將舉債權下放至省一級政府是較為合理的。

2、“堵疏結合”控制地方政府融資渠道。新《預算法》中對地方政府舉債的放開，可以防范地方政府債務風險并有效截堵地方政府的非法融資渠道，同時對地方政府合法舉債的途徑進行了規定，而且對籌措資金規模、用途、監督等嚴格限制。這種“疏堵結合”的做法，可以有效控制發行地方政府債務所可能帶來的風險和危機。新《預算法》在允許地方政府舉債的同時，也對地方政府舉債的方式進行了嚴格的限制，除發行地方政府債券之外的其他任何舉債方式、任何擔保行為都被嚴格禁止。從法律條文上明確了立法機關對地方政府融資平臺舉債、擔保的態度，同時對地方政府融資平臺的獨立財產、自主經營等性質進行了限定。嚴禁地方政府使用財政資金償還融資平臺債務，或者為融資平臺提供直接與間接形式的擔保。

3、構筑防范地方政府債務風險的防線。新修訂的《預算法》有條件地放開了地方政府舉債權利，地方政府需要在舉債主體、資金用途、舉債規模、舉債方式等方面滿足新《預算法》的限制性規定，才能夠順利發行地方政府債券。這些限制性規定都是為了對地方政府債務可能存在的風險進行總體防控。對于舉債主體、規模的管控主要是為了遏制地方政府無限制舉債的“兜底”。新《預算法》還要求地方政府將其所舉借債務的數額列入本級地方政府的預算調整方案，同時報本級人民代表大會常務委員會批準。另外，地方政府的債務，應當擁有相應的償還計劃和償還資金。同時，還要求國務院相關部門按照規定建立起地方政府債務風險的評估、預警、應急處置和責任追究機制。這些控制地方政府債務風險的防線將地方政府債務風險牢牢隔絕在外。盡管只是從頂層設計層面提出了大綱性的要求，但卻是中國立法機關對構建地方政府債務監督治理機制理念的一次完善。

二、新《預算法》對地方政府債務監督管理的不足

新《預算法》盡管在放開地方政府舉債方面實現了眾多創新，但仍存在著一些不足。

（一）新《預算法》暫時無法徹底解決地方政府債務問題

造成我國目前地方政府債務風險聚集的原因是多方面的，既有融資渠道不通順等表面原因，也有中央政府與地方政府之間財政收支權限劃分不合理、政府間財政轉移支付制度不規范，造成地方政府事權與支出責任不相符、財力與事權不相符等根本性原因。新《預算法》對地方政府舉債權的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一表面性問題，對于中央和地方政府間財權與事權不匹配、政府間財政轉移支付制度不規范、政府職能未徹底轉變等問題，就顯得無能為力。具體地說：從主觀層面來看，地方政府希望通過促進社會事業和地方經濟發展而主動借債可歸為主觀類債務，因配合執行國家積極和穩健的財政政策而實施借債的可歸為客觀類債務；從制度設計上看，有財政稅制等制度根源方面的硬因素影響，也有地方領導政績競標賽等心理因素的影響。

（二）新《預算法》尚未全面構建地方政府債務治理機制

財政監督治理制度體系是一個由各個部分有機密切聯系從而組成的整體，作為財政制度體系子系統的地方政府債務治理機制也不例外。新《預算法》作為一部“經濟憲法”，其法律屬性決定其只能從地方政府債務治理頂層設計層面作出大綱性、框架性的規定，具體制度的建設要依賴其他細則法律法規的制定。如果需要全面建立起地方政府債務監督管理體系需要出臺更多的諸如《地方公債法》、《財政收支監督管理法》、《財政轉移支付管理辦法》等多部法律法規，共同配合，相互制約，才能將地方政府債務籠罩其中，避免債務風險的出現。

（三）新《預算法》對地方政府債務的民主監督機制仍待完善

由于地方政府舉債可能帶來消極風險和危機，因此需要強調民主監督機制在地方政府舉債過程中的重要性，確保地方政府債務積極作用的有效發揮。如果缺少了地方民主機制和地方民眾的監督，會無法抑制地方政府債務的膨脹傾向，從而帶來債務風險和危機的聚集。新《預算法》在其若干個條文中均對地方政府債務的民主監督機制進行了重新規定。但是，新修訂的《預算法》雖然比起原《預算法》加重了對地方政府預算方面的監督，但與現實訴求仍存差距。第一，新《預算法》對于所有省級地方政府舉借的債務不區分常態、非常態，一律列入本級預算調整方案，由地方人大常委會批準，這就使得地方人民代表大會，即地方人大代表失去了對地方舉債的合法性、合理性、正當性和可行性等發表看法并施加控制的權利，極有可能使地方權力機關對地方政府發債的監督流于形式，而導致地方政府發債形成個人恣意、首長恣意。第二，新《預算法》對地方政府債務的民主監督在文字規定上出現了前后矛盾，③這會使地方權力機關在對地方政府債務行使監督職能時無所適從。第三，隨著“參與式民主”的發展，地方群眾依靠民間自發監督的力量對地方政府債務進行監督的意愿也更加強烈。在此背景下，新《預算法》只在其第九十一條第一款中寬泛地規定了地方民眾的監督權，④使民主監督制度在操作上沒有太大可行性，對民眾監督權的司法救濟只字未提，將會損害民眾監督財政事權的積極性與有效性。

三、新《預算法》對地方政府債務治理監督的優化路徑

從十五大確立“依法治國”基本方略，到2012年十八大報告提出“法治是治國理政的基本方式”，再到2015年十八屆五中全會報告以“全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局”全面論述了法治對于國家治理與現代化建設的重要作用。根據新《預算法》，從債務治理的角度，將中國地方政府債務納入到法治化的模式有其必然性。未來一段時期，仍可以通過以下幾種路徑完善新《預算法》背景下地方政府債務治理監督的內容。

（一）完善地方政府債務治理監督的立法條款

地方政府舉債中涉及到的各類問題首先需要通過立法來予以規范和保障，完善立法便是解決這一問題的根本途徑，新修訂的《預算法》中關于放開地方政府舉債權的條文無法負擔起規范地方政府債務的重任，地方政府舉債行為的規制一方面需要制定《地方公債法》，將因放開地方政府舉債權所可能涉及到的問題進行明確、詳細地規定，另一方面則要從深化財稅體制改革的角度出發，制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》，從根源上理順中央政府和地方政府在財政收支權限上的關系，為規范地方政府舉債權打下堅實的基礎。

（二）保障程序性權利，加大財政監督力度

地方政府債務治理的法治化除了要求完善相關的立法之外，還要重視對程序性權利的保障，只有這樣，才能真正將地方政府債務治理的條文落實到位。與地方政府舉債有關的程序性權利包括事前的審查權、事中的知情權以及事后的救濟權。事前，發行地方債之前人大預算審查并采取參與式的民主投票模式；事中，地方舉債過程中要加大信息公開與財政監督；事后，地方舉債之后要加大權利救濟制度的執行力度。從事前、事中、事后三個層面設計財政監督模式，加大對地方政府債務的監督與檢查。

（三）引入第三方管理機構加強財政監督

我國的地方政府在舉債的過程中，除了接受地方權力機關與地方公民的審查與監督之外，還可以適當引入債券信用評級制度、獨立審計監督制度以及償債準備金和債券保險制度，以更有效地控制地方政府債務風險，保護債券投資人的合法權益，同時也有利于促進金融市場的發展和市場約束機制的發揮。第一，要主動開展債券信用評級。我國的地方政府在發行地方政府債券時，可以借鑒美國的做法，在債券發行和交易環節全面嵌入信用評級制度，對債券的投資風險和信用水平進行評估。第二，要保障審計的獨立性。巴西解決地方政府債務危機的成功經驗說明，一個獨立的審計機關能夠有效控制地方政府債務風險，保證規制地方政府舉債行為法律的嚴格實施。因此，在地方政府舉債相關信息不對稱的情況下，通過推行審計機關的監督，可以有效彌補地方權力機關和地方民眾對地方政府債務監督的不足。第三，要推廣償債準備金和債券保險。償債準備金和債券保險制度設計的初衷都是為了保證地方政府債務及時地還本付息，維護債券投資者的合法權益。■

（作者單位：華夏銀行博士后科研工作站/中國社會科學院金融研究所博士后流動站）

注釋：

①審計署的審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。其中，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。參見審計署網站：《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》，載http:// www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/ n3432077.files/n3432112.pdf，最后訪問于2014年10月1日。

②新修訂的《預算法》第三十五條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。”“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”第九十四條規定：“各級政府、各部門、各單位違反本法規定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。”

③新《預算法》在其第三十五條第二款中規定“……省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準……”，而在其第四十八條中，卻規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查下列內容：……（七）預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源；……”。一個規定地方政府債務列入本級預算調整方案，一個又要求在預算草案中重點審查，明顯前后矛盾。

④新《預算法》第九十一條第一款規定：“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。”

1.劉劍文、王文婷.2011.公共財政理念下的預算范圍調控之法律進路[J].重慶大學學報（社會科學版），3。

2.劉劍文.2012.地方政府發債權的現實可能性[J].法學，10。

3.劉劍文.2014.地方財源制度建設的財稅法審思[J].法學評論（雙月刊），2。

4.于海峰、崔迪.2010.防范與化解地方政府債務風險問題研究[J].財政研究，6。

5.岳彩申、王旭坤.2011.規制地方政府發債權的幾點立法建議[J].法學，11。

6.張海星.2011.美、日地方公債及啟示[J].財經問題研究，2。

7.張建偉.2012.地方債治理的憲政經濟學分析[J].法學，10。

（本欄目責任編輯：王光俊）