職業技能培訓補貼政策評價淺析
——以X地區為例

●張浩

職業技能培訓補貼政策評價淺析
——以X地區為例

●張浩

政策評價的目的在于為相關部門政策的制定或修訂提供決策依據。本文以X地區職業技能培訓補貼政策評價為例，從下級政府如何貫徹執行上級政府政策為視角，探討不同層次政府開展政策評價的側重點。

政策評價 下級政府 貫徹執行

隨著預算管理制度改革的深入發展，預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。這對財政支出績效評價的方式提出了更高的要求，不僅要開展財政支出績效評價，還要開展更高層次的財政專項資金政策評價。預算績效管理背景下的專項資金政策評價，主要是通過梳理資金對應政策設立的背景，細化專項資金的管理、預算執行和監督等各個環節，以評價指標體系評估政策制定的科學性、政策管理的有效性和政策執行的規范性，為專項資金政策修訂和相關部門決策提供依據。然而，不同層級政府制定政策的側重點不同，上級政府制定的政策更偏向于指導性和方向性，下級政府需要制定相關實施辦法將上級政策具體化、可操作化，從而實現上級政策的目的。本文以X地區職業技能培訓補貼政策評價為例，探討針對下級政府為貫徹執行上級政策而制定的政策如何開展政策評價。

一、項目基本情況

為緩解勞動力供需結構性矛盾，改善勞動者職業技能素質狀況，X地區的上級政府制定了《關于設立專項資金支持企業組織開展職工職業培訓工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），文件規定：專項資金主要用于對符合補貼條件的本區域各類企業實施職工職業培訓補貼，為中小企業集中提供培訓服務，以及對區域性重點培訓項目予以扶持。

根據該《指導意見》，X地區制定了《X地區關于實施職業技能培訓補貼的辦法（試行）》（以下簡稱《補貼辦法》），文件從補貼范圍、補貼對象、補貼項目及標準、資金來源和其他五部分對補貼的具體實施進行了規定，對X地區企業在職職工、新錄用員工培訓、取得職業資格證書培訓、高師帶徒培訓、技能大師工作室建設、競賽培訓、增設（提升）培訓（鑒定）項目、新增培訓項目、創業培訓等17個項目進行補貼，并通過配套文件對補貼的操作辦法進行了詳細說明。其中，X地區企業在職職工培訓補貼是最為重要的一個項目，其補貼標準是：X地區在職職工參加上級地區、X地區補貼項目內的職業技能培訓，鑒定合格的，由上級地區、X地區補貼資金給予100%的培訓費補貼。其中上級地區給予50%補貼的職業（工種），另外的50%培訓經費由X地區承擔。對列入X地區重點培訓項目的職業（工種），培訓費由X地區承擔100%。

201X年，X地區職業技能培訓補貼預算資金900萬元，其中，企業在職職工培訓補貼預算資金最高，為360萬元，取得職業資格證書培訓補貼預算資金最低，為25萬元。當年實際支出860萬元，預算執行率為95.56%。

二、評價思路

財政專項資金政策評價與項目支出績效評價的目的不同。政策評價的目的在于為相關部門政策的制定或修訂提供決策依據。不同層級政府開展政策評價的側重點存在差異。鑒于此，有必要追溯到政策本身的特點，科學研制符合該政策特點的評價思路和方法。

（一）政策特點分析

一是政策的制定依據是上級政策。X地區的《補貼辦法》主要是依據上級地區的《指導意見》而制定。《指導意見》對專項資金的使用對象、使用范圍、重點補貼項目、實施方式進行了規定。使用對象為各類企業中包括一線操作、專業技術和企業管理崗位的本地區職工、外來務工人員等在內的所有從業人員。使用范圍主要用于對符合補貼條件的各類企業實施職工職業培訓補貼、為中小企業集中提供培訓服務，以及對區域性重點培訓項目予以扶持。重點補貼項目主要包括結合各下轄地區各類人才培養專項工作的重點項目，如首席技師評選資助、技能大師工作室建設、勞模創新工作室建設、技能競賽的組織、高技能人才培養基地、公共實訓基地的建設等。實施方式主要由各下轄地區人力資源社會保障部門會同財政、教育部門和總工會確定，以項目化運作方式實施。各下轄地區應制定區域性重點培訓項目實施方案和管理辦法，確保重點項目資助的規范實施。本案例中，實施政策的政府屬于下級政府。政策評價的重點在于考察其是否符合上級政策的規定及是否實現了上級政策的目標。具體而言，對于各項內容的規定還是比較具體的，《實施辦法》中對相關內容的規定應該在《指導意見》所列的范圍內，不應超出上述范圍，這是本次政策評價中的一個重要標準。

二是政策中補貼項目種類較多，難以用統一的標準進行評判其執行的好壞。《補貼辦法》中共規定了17項可以補貼的項目，每個項目的補貼對象、適用期限、補貼標準、補貼申請受理日期、所需材料、審批流程、補貼支付方式都不盡相同，而且，X地區201X年實際補貼人次（含工作室）9137次，其補貼申報按培訓班次或競賽項目來進行申報，申報材料有近千份，申報材料較多，全部查看花費的人力物力遠遠超出一般的評價工作量。如何衡量這17個補貼項目有沒有按照《補貼辦法》的要求嚴格執行，是本次政策評價的一大難題。

三是部分政策效果難以用量化的指標體現。《指導意見》所要達到的目標是，“十二五”期間，通過實施企業職工職業培訓補貼、為企業集中提供培訓服務、資助扶持重點培訓項目等措施，充分調動本市企業組織開展職工職業培訓的積極性和主動性，力爭使企業職工普遍接受職業培訓，提高就業質量。而《補貼辦法》中也提出了“全面提升本地區勞動者職業技能水平，加快技能人才隊伍建設”的目標，但是這些目標無法進行量化，很難進行考量，難以通過已有的數據去判斷是否達到目標。所以，在評價時需要采用特殊的方法來體現政策的目標是否得到實現。

（二）評價思路及評價方法

為保證評價的科學性和可行性，評價組在綜合考慮上述特點后，重點采用如下評價方法：

一是對比法。將《補貼辦法》中補貼資金的使用對象、使用范圍、重點補貼項目、實施方式與《指導意見》中規定的內容進行對比，看是否在《指導意見》規定的范圍內、是否有超過規定范圍的現象以及超過上級政策規定的范圍是否有充分的理論依據。

二是分類法和抽查法。將培訓項目進行分類，將補貼金額較少、補貼次數較少的項目分為一類，如取證補貼、技能大師工作室補貼等，對這類補貼項目資料采取全樣本核查的方式，重點確認XX部門是否嚴格按照《補貼辦法》的規定執行；將補貼金額較大、補貼次數較多的項目分為一類，如企業職工培訓補貼、競賽補貼等，對這類補貼項目資料采取抽查的方式，通過檢查抽樣資料，來判斷這類項目是否嚴格按照政策執行，并將抽查資料的不規范率等比放大為整個項目的不規范率。

三是社會調查法。對政策中無法進行量化的目標采用問卷調查的方式，直接詢問培訓補貼受益對象的體驗。如，您所在企業的員工是不是都接受了職業培訓？您覺得您的職業技能有沒有得到提升？通過被調查對象肯定回答的占比來判斷政策目標是否得到了實現。

整體而言，評價組按照“政策制定——政策執行——政策效果”的邏輯路徑，結合政策實施年度計劃，首先對政策實施年度計劃完成情況進行評價，接著從政策年度執行情況和效果實現情況倒推和反思政策的潛在優化點。

三、評價結論

運用以上評價方法，對X地區職業技能培訓補貼政策進行了評價，最終形成如下評價結論：

一是政策制定理論依據充分，制定過程經過反復論證和集體討論，資金投入保障機制和配套政策健全，政策內容較科學，但缺乏期限約束。評價組采用對比法，將《補貼辦法》中對專項資金的使用對象、使用范圍、重點補貼項目、實施方式的規定與《指導意見》中的內容進行對比后發現，《補貼辦法》中的規定均在《指導意見》規定的范圍內。然而，評價組在核查時發現，《補貼辦法》并沒有對在收到補貼對象申請補貼的材料后，什么時間段將補貼發放到位進行規定，導致部分補貼有時會拖延很久才會補貼到位。同時，根據X地區及上級對新政策的規定，新政策需要規定有效期，但《補貼辦法》并沒有規定文件本身的有效期。

二是政策執行情況較好，學員的技能得到提升，但仍需著力引導就業質量的提升。通過采用分類法和抽查法，對201X年職業技能培訓補貼的材料進行了核查，補貼申請、審核、發放的流程均是按照《補貼辦法》的規定執行，執行情況較好。

然而，問卷調查結果顯示，有37人在培訓后6個月內實現就業，26人在6個月內未實現就業，另有137人在培訓時處于就業狀態，可以看出，在63個處于未就業狀態的人中，只有58.73%的勞動者實現了就業，另有41.27%的勞動者未實現就業。

此外，在接受調查的200個人中，有79個人認為技能得到了提升，但對目前工作（或培訓時處于失業狀態，對找工作）沒有幫助，另有10個人認為勞動技能沒有提升，這兩項占調查總數的44.50%。

工資增長方面，月工資增長800元以上的13人，占比6.50%；月工資增長0-800元間的52人，占比26.00%，工資未增加和下降的120人，占比60.00%，另有15人在培訓后未處于工作狀態或自身是私營業主。

由以上三項統計可以看出，職業技能培訓對就業及工資的提升效果還有待進一步強化。如何真正提升就業質量，更好地貫徹《指導意見》意圖，X地區政府還需作更為深入的調研和考量。

四、關于不同層級政府開展政策評價的進一步思考

以上的案例中，評價對象是X地區的政策，該政策對于職業技能培訓補貼的具體內容進行了詳細的規定，而該政策是根據上級政府的《指導意見》制定的，《指導意見》中只給出了補貼的項目范圍和方向，并沒有作出具體規定。基于本次評價經驗，評價組對不同層級政府政策評價進行了進一步的思考。

（一）貫徹落實性政策和指導性政策的特點不同

不同層級政府制定的政策側重點不同，上級政府制定的政策屬于宏觀層次，影響范圍很廣，但往往只是限定一定的范圍和方向，具有指導意義，并沒有具體的實施辦法，有些政策還具有隱蔽性，其產出、效果和影響力較難用客觀性指標評價，也難以進行量化，需要更多地采用定性的方法進行評價，而且如果要考量其效果指標，需要對下級執行此政策的效果進行綜合分析，涉及的面較廣。而下級制定的政策多是根據上級政策而來，為了實現上級政策的目的而制定，其具有實踐性和可操作性的特點，主要內容是怎么做，其產出、效果和影響力可以通過客觀、可量化的指標加以評價，并能直觀地考察其效果。

（二）貫徹落實性政策和指導性政策評價適用的評價類型不同

根據政策的階段和評價的目的，可以將政策評價分為事前、事中和事后評價。其中，事前評價注重于政策可能達到的目標進行初步的預判，對于政策能否實現預期目標進行推測，對于政策在實施過程中可能遇到的問題進行規避，提出簡潔的解決方法，其最終目的是為了制定政策。事中評價注重于政策實施中產生的效果，對于后期能否實現目標作出合理推斷，并對政策修正提出意見，對實施過程中遇到的問題給出解決辦法。事后評價注重于政策執行后的產出和效果，考察目標達成情況，并對現狀進行分析，對于后續政策的制定給出建議和意見。上級政府政策具有指導意義，就本案例中X地區上級政府出臺的《指導意見》而言，其出臺具有一定的權威性，如果對其進行評價，需要在事前就對政策內容進行詳細的調研和論證，對政策的內容進行科學性、合理性、可實現性分析，并根據評價的結果制定政策。下級政府政策是執行上級政策，內容比較具體，本案例中X地區制定的《補貼辦法》其目的在于實現目標，因此評價的主要側重點在于對政策實施的產出和效果進行評價，看是否達到政策預期的目的，并對政策的修訂給出意見和建議，比較適用于事后評價。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.董幼鴻.2008.日本政府政策評價及其對建構我國政策評價制度的啟示[J].理論與改革，2。

2.黃青玉.2009.公共政策績效評估方法運用述評[D].廈門：廈門大學。

（本欄目責任編輯：王光俊）