關于政府購買服務工作的實踐與思考
——以山東省莒縣為例

●馬竹霞 宗念軍

關于政府購買服務工作的實踐與思考
——以山東省莒縣為例

●馬竹霞 宗念軍

政府購買服務是一項全新的改革，是轉變政府職能、創新財政支出方式的重要抓手，從中央到地方都在積極試點。按照《山東省政府購買服務管理實施辦法》的要求，2016年政府購買服務工作將在全省全面推開。目前該項工作在縣級尚處在探索階段，地方政府在建章立制、推進試點等方面雖取得一定成效，但受認識不足、經濟薄弱等因素影響，還有許多不足需要改進和完善。

政府購買服務工作 制度體系 監管機制

政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會組織、機構和企業等社會力量來承擔，并由政府根據服務數量和質量向他們支付費用的公共服務供給方式。近年來，山東省莒縣根據省、市關于政府購買服務的部署和要求，通過健全完善規章制度、建立服務目錄、擴大試點范圍、實施跟蹤問效機制，積極推進政府購買服務工作，取得了初步成效。

一、政府購買服務的主要做法及成效

（一）加強政府購買服務的政策學習和宣傳

認真貫徹落實上級關于政府向社會力量購買服務的部署要求，制定出臺了《莒縣政府向社會力量購買服務管理辦法》，明確了政府購買服務的主體、內容、程序、資金管理及保障監督政策措施；出臺了《莒縣政府購買服務范圍審核辦法》，明確政府購買服務范圍應與社會公共服務需求相適應、與創新機構編制管理相銜接，突出公共性和公益性，堅持以事定費、費隨事轉、統一管理、動態調整；將政府購買服務工作與政府采購、投資評審等工作緊密結合，制定出臺了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》、《莒縣政府采購協議供貨管理辦法》、《莒縣財政投資評審管理辦法》等配套措施，修改完善了工作流程，為政府購買服務工作順利開展奠定了基礎。

（二）穩步推進政府購買服務試點

按照“先易后難、穩步推進”的原則，自2012年起，縣投資評審中心通過政府購買服務的方式，對工程造價咨詢、財務審計、資產評估等中介機構實行備選庫管理，將日照市內跨區域7家具有乙級資質以上的中介機構納入備選庫，對該縣投資規模大的重點工程、重點項目以及上級有特殊要求的投資評審業務，都需要跟7家入庫的中介機構進行隨機談判、競標，從優確定中介機構。對中介機構評審質量由專業稽核人員定期進行復審，復審結果作為下一步與中介機構結算評審費用的重要依據。建立備選庫中介機構進入與退出機制，逐步形成“先評審，后審批立項；先評審，后核定預算；先評審，后招標采購；先評審，后辦理撥款；先評審，后批復決算；先評審，后移交資產”的財政投資資金及項目的監督管理機制，確保縣財政投資評審工作公正、公平，實現安全、規范、高效開展。2014年5月，該縣通過政府購買服務方式啟動實施了公共自行車交通系統建設項目，作為一項惠民工程，交通局組織專人外出考察學習，在充分論證的基礎上，決定向企業購買服務，實施服務外包的形式進行運營。首批共配置公共自行車1500輛，自行車鎖車樁1572個，設置服務站點49個，每個站點放置25-40輛公共自行車，基本滿足了廣大市民群眾的借車需求，低碳生活、綠色出行，取得了良好的經濟效益和社會效益。2015年以來，該縣通過政府購買服務方式，在全縣啟動實施了“一村一年一場戲”工程。按照“政府購買、市場運作、院團演出、農民受惠”的總體思路，在全縣組織1200場以上“送戲下鄉”文藝演出，通過舉辦“迎新春”莊戶劇團業務技能比賽，評選出了17支業務水平高的莊戶劇團，來承擔這一任務。采取群眾“點菜式”服務方式，由群眾從演出劇團及劇目數據庫中選出喜愛的劇團及劇目，經縣莊戶劇團管理辦公室匯總后，統一安排演出。對參演的莊戶劇團采取群眾打分、縣文體廣電局抽查評審等方式進行演出評價，根據比賽名次將劇團劃分為一類、二類、三類，縣財政根據劇團類別給予相應的演出補貼，不再向群眾收取任何費用。“一村一年一場戲”實施以來，得到了廣大農民群眾的熱烈歡迎，觀看人數每場達到500余人次，演出的現代周姑戲《婆媳之間》、《丈母娘聽墻根》等對廣大群眾起到了很好的宣傳教育效果。積極開展居家養老政府購買服務試點工作，政府采取預算安排、福利公益金資助、上級扶持資金等多種方式籌措居家養老服務經費，對符合條件的老年人每人每月購買15個小時的送時服務,向老年人開展了日間照料、家政服務、精神慰藉、配餐送餐、代購代銷、健康咨詢等服務，每位老人免費獲得一部老年手機，以便隨時跟服務人員聯系。政府購買居家養老服務項目作為解決經濟困難老年人養老問題的重大民生工程，既可以改善老年人特別是困難老年人的生活狀況，提高他們的生活質量，也是莒縣推行政府購買公共服務、促進行政職能轉變的一次重要嘗試。

（三）加強政府購買服務的項目監管

作為政府購買服務的承擔主體，服務機構中標后，并不是一勞永逸，相關職能部門應及時跟進監督檢查。同時，著眼于完善準入及退出機制，對服務機構實行動態管理、優勝劣汰。莒縣通過政府購買服務的方式，委托中介機構開展項目投資評審業務。制定出臺了《莒縣財政投資評審中介機構考核管理辦法》，對評審中介機構實行百分制考核，從人員選派、機構配合、服務意識、工作效率、評審質量、職業道德情況六個方面進行考核，建立考核結果公示、反饋機制，保證了考核結果的客觀、公正。將考核結果與評審付費安排相掛鉤，單項考核為優秀的，付費執行全額標準，考核為良好的，執行付費標準的90%，考核為合格的執行付費標準的80%。同時，實行復審制度，縣財政評審中心視中介機構出具的評審意見適時安排專門機構或聘用專家進行二次復審，對復審的評審項目，審減額超過初審值5%以上的，評審費由原評審中介機構承擔。對公共自行車系統運營維護管理項目，縣里制定出臺了《莒縣公共自行車系統運營管理方案》，公共自行車服務公司制訂了《工作職責》、《工作標準》、《考核辦法》等規章制度，將運營質量、服務質量、市民滿意度等融入績效考核體系，考核結果與運營公司的服務費掛鉤。再如，對居家養老政府購買服務試點工作，縣民政、縣財政、城陽街道、經濟開發區等成員單位，全面負責全縣居家養老服務工作的日常管理、服務對象審核、服務質量監督評估等工作，通過定期和不定期人員培訓，提高服務人員業務水平和服務質量。

二、推進政府購買服務過程中遇到的困難及問題

通過近幾年的實踐與探索，該縣政府購買服務工作取得了一定成效，但離上級的要求還有很大的差距，推進過程中遇到了一些困難和問題，突出表現在：

（一）政府購買服務的重視程度有待加強

隨著社會主義市場經濟的發展，加快推進政府購買公共服務是大勢所趨。但實際工作中，各部門往往從自身利益出發，只要增加服務事項，就首先考慮需要“增機構、擴編制、聘人員、增經費”，對通過政府購買服務方式解決新增公共服務事項的認識不到位，工作積極性不高，存在被動應付現象,即使推進政府購買服務，也僅限于將部分職能給相關的行業協會，難以形成“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”的公共服務新模式。

（二）政府購買服務制度體系需要進一步細化

實施政府購買服務意見各級已陸續出臺，但是購買方式、購買內容以及具體的操作流程等方面還需要進一步細化，實際操作過程中，購買服務仍習慣使用“定向”方式而不去采用市場化程度更高的“招投標”方式，很多時候中標供應商仍是那些政府體系內的事業單位。

（三）社會服務機構自我發展能力有待提高

由于縣級經濟欠發達，社會服務組織還處于發展初級階段，基礎薄弱，自身實力不強、社會影響小、服務社會能力水平低，服務能力與政府要求和社會需求還有較大差距，即使政府購買服務，社會組織也沒有能力去承接，從而制約了政府購買服務工作的深入開展。

（四）缺乏長效的管理考核和監督機制

由于服務類項目很難進行量化、服務質量效果有一定的滯后性，雖然購買服務合同內容涵蓋了一些主要的、基本的方面，也明確了購買雙方的權利和義務，但服務質量考核標準缺少具體的量化指標，獎懲機制也不夠具體，出現服務糾紛時，責任很難認定，服務機構質量不達標的違規成本過低，給一些社會組織在提供公共服務時有機可乘，品質下降，甚至以次充好，導致公眾對政府購買社會組織公共服務的公信力下降，違背了政府購買服務的初衷。

三、進一步推進完善政府購買服務工作的意見和建議

政府購買服務是當前各級強力推進的重要工作，政策性強、涉及面廣、工作難度大。結合該縣實際，提出以下幾點建議：

（一）進一步提高對政府購買服務的認識

2016年山東省財政廳會同有關部門出臺《山東省政府購買服務管理實施辦法》，《辦法》明確界定了購買主體、承接主體、購買內容，解決“誰來買”、“向誰買”、“買什么”的問題，為全省政府購買服務工作的全面推開提供了可操作的政策依據。下一步要通過舉辦培訓班、外出考察學習、召開會議、政府網絡平臺等多種方式，大力宣傳政府購買服務的政策，及時報道政府購買服務工作最新動態和工作成果，有條件的地方可以組織編寫《政府購買服務案例精選》，對教育、醫療衛生、社會救助、文化體育、城鄉建設等領域的典型案例進行深入宣傳，調動社會各界參與此項工作的積極性，擴大社會影響力，為推進政府購買服務創造良好的外部環境。

（二）加強制度體系及操作流程建設

結合上級文件精神，制定符合本地實際的政府購買服務操作流程及實施細則，在細則制訂過程中要多與民政、教育、醫療衛生等部門溝通銜接，確保細則內容規范、切實可行。要在前期已經開展的政府購買服務事項進行規范的基礎上，結合《政府購買服務目錄》中所列事項，加強對購買主體的指導，督促有關部門及時篩選、排查符合規定條件的服務項目，納入政府購買服務范圍，逐步擴大覆蓋面。財政部門內部也要結合自身工作實際，建立起預算管理、政府采購、國庫支付及相關業務科室之間協調配合、齊抓共管工作機制，共同推進購買服務深入開展。

（三）大力提升社會組織承接服務能力

社會組織自身的服務能力直接影響到整個服務項目的質量。政府要通過完善管理體制、放寬市場準入、專項資金孵化、落實稅收優惠政策和簡化登記程序等措施，引導各類社會組織積極參與公共服務；要將政府購買服務與當前政府機構改革相結合，堅持公開擇優、以事定費原則，加快事業單位分類改革，推動有條件的事業單位轉為企業或社會組織，政府要從市場應該發揮作用的領域退出，對部分公共服務通過購買方式予以解決；要改進社會治理方式，激發社會組織的活力，讓社會組織自身先動起來，通過健全內部機制、強化人員培訓、整合服務資源，提升項目管理和社會服務水平，增強其承接購買服務的能力。

（四）加強政府購買服務績效評估和監管機制建設

在政府購買服務后，政府有關部門必須履行監督責任，對購買服務項目質量、效果進行監督檢查，要建立健全事前評審、事中監督和事后評價的工作機制。一是事前評審，要求項目實施主體提交預算依據、實施方案、績效目標等內容，重點審查政府購買服務的必要性、需求的科學合理性、預算安排的準確性；二是事中監督，重點是督促項目實施主體嚴格遵守“公開、公平、公正”原則，規范有序地開展服務采購工作；三是事后評價，重點是建立健全績效評價指標體系和評分辦法，借助第三方力量對服務進行全過程監督，真實反映政府購買服務項目的實施效果，并將結果向社會公開，以便于群眾監督。根據評價結果建立起“獎優罰劣”的工作機制，對社會公眾認可度較高、履約情況良好的社會組織進行獎勵，賦予其優先接受政府職能轉移、優先獲得政府購買服務合同、優先享受扶持政策、簡化年檢程序等激勵措施辦法；對履約情況較差的社會組織進行通報，根據合同約定進行處罰，考慮建立不良記錄和承接主體退出機制，對弄虛作假、冒領財政資金的承接主體，列入“黑名單”，至少3年內不準參與政府購買服務工作，以凈化政府采購服務市場環境，促進社會組織健康發展。■

（作者單位：山東省莒縣財政局）

1.財政部、民政部、工商總局.關于印發政府購買服務管理辦法（暫行的通知）[Z].2014-12-15。

2.國務院辦公廳.關于政府向社會力量購買服務的指導意見[Z].2013-09-26。

3.山東省財政廳.山東省政府購買服務管理實施辦法[Z]. 2015-12-03。

4.山東省人民政府辦公廳.關于印發政府向社會力量購買服務辦法的通知[Z].2013-11-12。