城市公用事業特許投標中的問題及對策研究

◎柯常達

城市公用事業特許投標中的問題及對策研究

◎柯常達

城市公用事業關乎民生大計，舊供給體制已經難以滿足群眾需求，改革勢在必行。在引入特許投標制后，我國城市公用事業的產品和服務在質量、效率等方面均有一定提高，但是國情的不同使得該制度在中國顯得有些水土不服，比如監管體系不健全、信息不暢、民眾參與性不足等。這些問題都有待在制度實行過程中解決，如完善制度、提升公民意識等。本文將對問題與對策進行探討。

城市公用事業 特許投標 問題 對策

城市公用事業的發展，關系到整個城市的現代化水平及市民整體生活水平。新中國成立以來，我國城市公用事業的運營一直掌控在政府手中，政府控制了集資、建設、管理的全過程，壟斷色彩濃厚。在新中國成立初期，政府壟斷模式有利于集中力量辦大事，利用有限的資金迅速發展城市公用事業、滿足市民需求。但是，隨著改革開放后國家經濟體制改革的進行，政府壟斷的弊端日益顯現：效率低下、資金不足、產品單一等等。為了解決這些問題，使我國城市公用事業更好更快發展，政府開始著力推進城市公用事業改革。

20世紀70年代，隨著公共管理運動的興起，特許投標制被廣泛應用到公共部門的管理中。特許投標制度利用外部力量迫使企業提高經營效率，在一定程度上解決了管制者與企業之間的信息不對稱的問題，大大減輕了管制者的負擔。我國也從20世紀80年代開始，在國家基本建設項目、機械成套設備、進口機電設備、科研課題、出口商品配額、項目融資等領域推行招投標制度。實踐過程中，我國政府不斷摸索和積累經驗，并借鑒國外的通行做法，相繼制定和頒布了一些部門和地方性法規或規章，對指導和規范招標投標工作起了重要作用。2000年1月1日，《中華人民共和國招標投標法》正式實施。2002年12月，原建設部發出了《關于加快城市公用行業市場化進程的意見》，指出要通過招投標引入競爭機制，盡快形成與社會主義市場經濟體制相適應的市政行業體系。

隨著多年來的實踐與運用，特許投標制度在我國有許多獲得成功的范例，但是也出現了諸多問題，本文將對出現的問題進行深入探討并提出相應對策建議。

一、相關概念解釋

（一）城市公用事業

城市公用事業這一概念，是在我國長期行業行政管理條塊分工體制上形成的，是指由國家城市建設行政主管部門（原建設部，現住房和城鄉建設部）分工進行行業管理，具體由城市政府組織實施管理的部分城市基礎設施，具體包括：供電、供水、供熱、供氣、交通、通信、垃圾處理、園林綠化、環境衛生等。

城市公用事業常稱公用事業或市政公用事業。有學者認為，公用事業即基礎設施，指那些在國民經濟發展和社會生活中處于基礎地位的產業或設施。也有學者認為，市政公用事業與城市基礎設施關系緊密，它是城市基礎設施中更直接地服務于城市生產、流通和居民生活的那一部分，側重于依托基礎設施來為城市居民、企事業單位提供服務。

總的來說，對于城市公用事業的定義及范圍，不同學者見仁見智。根據原建設部2002年發出的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，納入特許經營、特許投標范圍的有：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業。2005年原建設部在《關于加強市政公用事業監管的意見》中這么定義市政公用事業：為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。本文所探討的內容中的城市公用事業則可理解為這個范圍內的城市公用事業。

城市公用事業通常具備如下特征：一定的自然壟斷性；一定的公益性；生產經營的區域性；基礎性。

（二）特許投標

特許投標制度指的是這樣一種制度，政府在提供公共服務和某種公用事業服務時，先通過公開招投標的形式，給予在競標中獲勝的企業以壟斷經營權，同時，為了給予企業不斷提高內部效率的壓力，這種壟斷經營權是有時間限制的，一定期限之后，再由競爭投標來決定將特許權授予那些能夠以更低價格提供優質服務的企業。

特許投標通過拍賣或者招投標的方式，準予多家企業競爭某一產品或服務的特許經營權，最終中標的企業通常是最具效率的，它或者是同等價格水平下的質量最高者，或者同等質量下價格最低者；或者是要求補貼最少者，或者是最能接受政府預定方案者。而且，由于特許經營權是有年限限制的，如果這一企業不思進取，那么在下一輪的投標中，它將被淘汰出局。因此，在合同期限內，市場上雖然沒有直接競爭者，但一直存在著爭取下一輪合同的潛在競爭者，這種潛在的競爭為合同按質量實施提供了有效保證。為繼續獲取特許投標合同，中標企業必將不斷革新，降低成本，改進質量和提高效率。

當然，特許投標制度取得了一定的效果，并被推廣，但在實施過程中也出現了各種問題，比如未能確保有效競爭等。下面，我們將對此進行討論。

（三）城市公用事業特許投標

城市公用事業特許投標，在很大程度上可以理解為市政公用事業特許經營，“是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”①

二、城市公用事業特許投標中問題三維分析

（一）城市公用事業招標者角度

根據相關規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作，省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。②所以，城市公用事業的招標者就是直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門（以下簡稱主管部門）。主管部門在招標過程中，由于法律不完善、體制不健全等原因，產生了許多問題。

⒈決策科學性不足：招標盲目性與主動性。城市公用事業涉及多個行業，如水、電、氣等，再加上其基礎性、公益性、區域性、規模性等特點，這就決定了城市公用事業的改革、建設與發展必然是一個系統工程。一方面，如果某項目不系統地、科學地論證其必要性和可行性，而盲目地進行招投標，就很容易牽動大局，影響其他行業的建設，更有甚者會擾亂民生。譬如許多城市的道路鋪了又挖，挖了又鋪，不斷折騰，還有某個城市的所謂景觀改造，這些都不僅是財政資源的浪費，而且給民眾生活帶來極大不便。決策科學性不足常體現在領導的拍腦袋決策。“2007年1月至11月，全國審計機關共查出因決策失誤和工程建設、公務消費等活動中的損失浪費問題金額達271億元。在對三九企業集團等8戶中央企業領導人員經濟責任審計時發現，因違反決策程序、決策失誤和管理不善等，造成損失或潛在損失高達54.87億元，國有資產流失13.97億元。”③另一方面，中國目前財政體制的缺陷導致了公共部門年末突擊花錢的現象，而國家對突擊花錢的監管缺失在一定程度上促發了公用事業主管部門隨意招投標的主動性。

所以，城市公用事業的招投標應該是根據需求，依項目的必要性和可行性，而不是為了招標而招標。

⒉主管部門管理者心理：安于現狀的心態。公共部門管理者在履職過程中，常常處于一種人浮于事的狀態，特別是在中國公務員體制中“只進不出”的常態更加劇了這種現象。人員的流動機制、競爭機制沒有形成，干多干少都一樣的心態在公務員隊伍中泛濫，他們更愿意得過且過、避免出錯。這在招投標的過程中也顯露無疑。當新一期的招投標到來的時候，主管部門管理者更樂于讓原來的中標者繼續中標，這樣就可以保持現狀，避免了中標者轉變而帶來的繁瑣手續和業務適應。新中標者固然有可能帶來效率等方面的提高，但這對管理者并不能帶來好處，反而一旦新中標者出現問題，那民眾就很容易歸罪于管理者。所以，寧愿不進步，也不能冒險。而管理者這種安于現狀的心態也與“思維定式效應”形成作用與反作用，管理者按已有的經驗和思維規律，在反復使用中形成了比較穩定的、定型化了的思維路線、方式、程序和模式。這也直接導致了特許投標引入競爭機制目的的喪失。

當然，主管部門人員激勵機制的不完善也是管理者安于現狀的一個重要原因。與企業不同，政府官員的目標往往不是公共利益的最大化，而是機構及人員規模的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍。不完善的激勵機制讓管理者即使面對更好的投標者也常常無動于衷。

⒊尋租：利益驅動帶來鉆制度空子現象。城市公用事業特許投標制度實質上是一種政府干預市場的行為，當然，這種行為是必要的。政府干預很容易帶來以“租金”形式出現的經濟利益。布坎南是這么定義租金的，其指支付給資源所有者款項中超過那些資源在任何可替代的用途中所得款項的那一部分，是超過機會成本的收入。在現代尋租理論中，一切利用行政權力大發橫財的活動都可以稱為尋租活動，其特點是利用各種合法或非法的手段（如游說、疏通、拉關系、走后門等），以獲得擁有租金的特權。而尋租導致的是資源配置扭曲和無效率，作為一種非生產性活動，其不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系。

尋租現象在公共部門屢見不鮮，在城市公用事業特許投標過程中也難以避免。招標者和投標者的勾結最直接的就是損害公眾的利益。一方面，納稅人的錢沒能得到充分使用，而是直接或者間接地流入招標者和投標者的口袋；另一方面，即使公用事業產品和服務難以滿足群眾需求，群眾也難以找到很好的解決辦法，因為招標者在成為“管制俘虜”的情況下無法出來主持公道，群眾只能接受劣質的產品和服務。

⒋監管體系不健全。城市公用事業具有規模經濟、外部經濟、網絡性、社會性等屬性，這就決定了單純的市場機制無法實現帕累托最優，因而政府必須加強對該領域的調控，監管無疑是政府加強調控的重要方式。但是政府一般都在一種信息不對稱的環境中工作，企業往往擁有比政府更多的關于公共物品和服務方面的信息尤其是成本、價格方面的信息。目前，我國城市公用事業政府監管體系還存在不少漏洞，比如：監管法規建設滯后，無法適應政府監管的需要；監管機構間權責模糊，缺乏制度性協調機制；監管方式單一，無法適應市場化改革的需要。

而且，監管者本身也需要被監管，這樣才能保證監管是公正的。在西方國家，監管需要立法提供法律依據，監管部門要得到國會的特別授權，受監管企業可以根據普通法和行政法對政府的監管行為提出法律訴訟。而我國在這方面顯然做得還遠遠不夠。

（二）投標者角度

城市公用事業特許投標者通常為企業。

⒈競爭不足。特許投標制度使企業通過競爭提高了效率，同時使政府大大減輕了負擔。但是在實踐中，特許投標制度依然存在競爭不足的問題。原因大致有如下三個：一是信息不充分，投標者難以掌握足夠的信息理性制定投資決策。二是存在著投標者串謀的可能性，企業以盈利為目的，為了獲得最大化利益，投標企業之間就可能事先進行妥協與合謀，進行聯合騙標。特別是在投標企業數量較少時，聯合騙標的可能性就越大。三是新加入競爭的企業比已獲得過特許經營權的企業處于明顯劣勢。現有企業在成本、需求等方面所掌握的信息明顯比新加入的投標企業更充分。因此，新企業在這種情況下往往無法或難以進行競爭。

昆明自來水的招商引資項目是一個典型案例。從企業改制、項目確定、發布招商方案到招標投標，政府和企業為之投入了大量的人力物力，但最后僅有中法控股香港有限公司、西班牙阿格巴水集團以及威立雅水務南中國有限公司正式報名并通過資格預審。而至2004年12月10日省產權交易中心組織投資申請文件開標時，前兩家又做出了放棄的決定，最后僅有威立雅-中信泰富聯合體報價10.5億元，成為了競標過程中政府唯一的談判對象。競爭不足所帶來的弊端就顯現出來了：政府因為沒有選擇的余地，進而有可能在談判中讓步；政府只能接受唯一的報價而不可能獲得更高的轉讓價格；政府在談判的過程中信息來源較少等。

招投標的精神，通過公開的發布要約和競爭投標從競標方中選擇成本最低（運營）、出價最高（轉讓）或其他條件最為優惠的一方作為合作對象，在這種情況下顯然難以體現。

⒉信息不暢。信息不暢的問題主要體現在兩個方面。一是二輪投標不公平性。一方面，在位企業往往比新加入競標的企業掌握著更多的經驗和信息，在二輪投標中擁有優勢，而新加入的企業則難以對在位企業構成威脅。如果新加入企業想要在競標中勝出，則很可能得通過“虧本價”獲得，這樣即使中標也沒有意義。另一方面，政府得過且過，在特許經營權的變動會帶來更多的工作的情況下，許多政府更傾向于讓在位企業繼續中標。

二是固定成本與資產轉讓。在位企業在固定資產上的已有投資，比如機器、設備，是一個非常大的優勢，其可以讓競標價降至平均可變成本。而新企業則還要在這些方面做出必要的投資。因此，即使新企業的效率比在位企業要高，但是卻很容易在競價過程中敗下陣來。當然，新企業中標后，資產轉讓（即從在位企業手中轉讓給新企業）能在一定程度上解決這個問題。但是正由于信息的不對稱，資產轉讓問題嚴重影響了競標企業的動力。

⒊合同款項與管理的變化。一是關于產品特性。如果特許經營合同是有關一種質量、品種、需求、生產技術等十分明確的產品和服務，那么合同雙方簽訂合同就相對簡單，也不存在管理上的困難。但如果存在與產品、服務有關的技術與市場的不穩定性，那么確定特許經營合同的具體款項就是一項十分復雜的工作，而且，在合同執行過程中需要較為嚴格的監督和管理。

二是合同的有效期問題。針對合同款項與管理所遇到的困難而言，簽訂短期合同似乎更為有利，但這也使得企業與政府不得不花費更多的時間與精力在組織競爭特許經營權上。可是，簽訂長期合同也不見得可行，如果企業處在一個有大的需求變化和技術不確定性的產業，那么長期合同將使得這些企業很可能具有很大的不穩定性。

三是管理潛規則。在合同簽訂前后，企業都不得不遵循一些潛規則和特許經營合同背后的隱性合同，這都使得企業得不斷地和政府取得協調，而這種協調是除了招投標活動外的效益流失。

（三）使用者角度

城市公用事業產品與服務的使用者多為民眾，也有部分的組織群體。

⒈心理約束。我國城市公用事業特許投標制度實行過程中，雖然涉及多數民眾利益，但是群眾往往是各種產品和服務的被動接受者。關于城市公用事業特許投標的活動，群眾表現出主動參與性不足、動力不足、民主意識不強的特點。一方面，多數群眾對招投標制度的了解很有限，這使得他們難以意識到自己所能發揮的作用和參與影響招投標能給自身帶來的益處。另一方面，中國的民主化進程漫長且步履維艱，在固有思維影響下，只要不危及生存和動搖起碼的尊嚴，大多數中國民眾更趨向于對于政府政策逆來順受。所以從群眾心理角度來講，招投標制度在中國還是有些水土不服的。

⒉監督不力。城市公用事業的招投標涉及政府、企業、民眾三大群體，政府和企業是招投標項目的設計者和執行者，但是民眾卻是受影響最大的。城市公用事業所提供的產品和服務的好壞在很大程度上決定了群眾生活水平的高低。所以，群眾理應成為保證招投標合法合理的最有力監督者，但事實并非如此。一方面，前面提到的心理約束自然是群眾監督不力的一大原因；另一方面，即使有監督意識的群眾，他們也苦于監督不知從何下手，想監督但無渠道、無方法。從政府公開信息固然能查看到一些端倪，但整體的監督制度及法律的不完善，從根本上制約了群眾監督。

⒊目光短視。城市公用事業涉及群眾的切身利益，一項招投標項目的影響不但范圍廣而且時間長，有的長達十幾年甚至幾十年。但是有一部分群眾，往往更專注于眼前利益，而非從長遠考慮，這就為自己后來的生活乃至下一代的生活留下了隱患。

三、解決城市公用事業特許投標中問題的對策

（一）城市公用事業招標者

⒈管理者的準入與素質培養。由于我國城市公用事業招投標制度還不夠完善，過多的漏洞容易對管理者產生“反向激勵”，使其輕易地做出違法犯罪的事。在制度約束不到位的情況下，道德約束就顯得十分必要。所以，國家在逐步完善招投標制度的同時，對于管理者道德素質的要求及能力素質的培養也是關鍵。

一是完善我國公務員制度，堅持考試錄用制度，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，嚴格把好國家公務員的準入。注重黨政機關人才的德才兼備，特別是道德品質的考核，“為人民服務”的思想的樹立。

二是建設高素質的國家公務員隊伍，通過理論和業務培訓，加強公務員的作風能力建設和能力，增強黨政機關干部隊伍的生機與活力。注重公務員的工作實績和群眾認可，培養公務員的科學決策能力、駕馭全局能力、開拓創新能力。

⒉完善內部監管制度。尋租是政府干預的必然產物。我國城市公用事業特許投標制度中尋租的出現是有其必然性的，一方面，我國目前市場平等競爭秩序還處于建立過程中，市場制度發育程度仍然不高；另一方面，舊的體制仍有相當的影響，行政力量的干預使得有些經濟活動沒能按照平等競爭的市場原則處理當事人之間的關系。因此內部監管制度的完善是解決尋租乃至整個特許投標中問題的關鍵環節。

我們應該形成一套制約行政權力和行政法規和辦事制度，建立靈活、高效、廉潔的行政體制。內部監管透明化，辦事程序明確化，懲戒機制有效化。制度底線的清晰，將會為欲違法者畫明一條警戒線，使其在合法范圍內活動。

整合政府各部門監管職能，成立獨立的監管機構是一個較為可行而有效的辦法。在符合本國國情的前提下，監管應當盡量程序化和公開化，比如成立獨立的專家委員會，設立專家庫，使其不管是在審核、批準還是監督都具有獨立性和公正性。

⒊懲戒機制與激勵機制。對于公務員的懲戒與激勵要建立在制度合理合法化的基礎上。一旦公務員違紀違法，要依法懲戒，不然容易產生“反向激勵”，導致更多違紀違法現象的發生。而激勵機制同樣需要落實到位，特別是城市公用事業特許投標這種涉及政府管制、容易產生尋租的事務。

激勵機制的核心在于公務員的績效考核與比較。公共部門要注重對公務員工作效率、靈活處理事務的能力、工作狀態、工作數量和質量等方面的考核，建立公務員考核的量化模型，科學制定考核標準和實施辦法，對能力和績效進行準確的評價，避免人為因素的干擾。還可以設計群眾評估機制，而不僅僅是公共部門內部評估。群眾評估通過對群眾進行調查，根據公務員的工作好壞進行打分，作為對公務員的一部分績效評價。這樣較為全面合理的績效評價，才能使那些實績突出、依法行政的公務員產生成就感和榮譽感，使那些實績平庸落后甚至違法違紀的公務員產生危機感和緊迫感。同時，要依據考核結構確定公務員薪酬結構和水平及給予相關的獎勵與懲罰。

⒋目標管理的應用。目標管理是美國管理學家彼得·德魯克1954年提出的。改革開放后，該管理方法先是應用于我國的企業管理，后來也逐漸被政府管理機關所采用。

針對城市公用事業特許投標中決策的科學性不足問題，建立科學民主的目標化決策機制將有助于解決該問題。首先，全面了解城市公用事業的內外信息。一方面，要了解國家的有關計劃、政策、法令、上級政府的要求、下級政府的反應以及其他影響因素；另一方面，要對城市本身的人力、財力、技術水平、優劣勢等有一個深入把握。其次，設計目標方案。在全面掌握情況的基礎上，制定若干的可行方案，凸顯每個方面的特點，進行比較和選擇。最后，優選方案、確定目標。在做出合理評估論證的基礎上，在諸多方案中選擇或者組合出一個最優的目標方案，作為城市公用事業工作的目標。

青島的實踐表明，建立暢通、科學、民主化的決策渠道，接受公眾監督，讓老百姓認可是保證目標順利實施的前提和基礎。青島市把深入理解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力作為制定決策的重要前提。如設立市民議事廳，建立政府決策市民代表聽證會制度，開展“我為青島發展獻計策市民月”活動等等。

（二）投標者

1.完善公平競標制度。我國已經出臺了《中華人民共和國招投標法》、《〈中華人民共和國招投標法〉實施條例》等法律法規，針對城市公用事業特許經營，原建設部也出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，但是由于我國政府特許招投標實踐經驗的不足，再加上實行過程中新情況的不斷出現，我國的特許經營法律制度體系漏洞仍然很多。這也讓城市公用事業特許招投標經常出現不公平、不公正的情況。因此，公平競標制度的完善，不僅對于投標者，對于招標者及產品使用者均有重要意義。

一個完善的公平競標制度，首先要得到招標者、投標者、產品使用者的認同與肯定，大家都愿意遵守該制度，并且認為其他主體也會遵守該制度，因為如果有人違反了該制度那么他要付出的代價會大于違反制度所獲得的收益。所以，不管是哪一方，特別是投標者，一個完善的公平競標制度，將使得他們更注重于自身效率的提高來獲得收益，而不是通過“尋租”等其他方式投機取巧。制度的完善關鍵在于相關法律體系的完善，一個完善公平的競標制度可以基于以下兩方面的構想。

一是合理的評標競標方式。特許投標制通過限制管制者的自由裁量權轉而由市場競爭機制來選擇最佳的中標者。但是該制度的實施會涉及多方面的競爭維度，如價格、產品質量、技術能力、財務能力等。過多的競爭維度一方面造成評標難度加大，另一方面則容易引發管制者自由裁量權的擴大而增加尋租的可能性。因此，特許投標制在我國推行過程中要盡量減少競爭維度，縮減行政權力影響，增進招投標制度的客觀性，這也有利于投標者明確努力的目標，有效制定投標決策。譬如美國最常使用的最低價競標法就是一種可行的方式。

二是引入第三方合作。一個是保險機構的介入。在特許企業經營過程中，由于不確定性的存在，客觀地存在一系列的風險，在這些風險中，有些是特許企業的具有利益動機的投機性風險，有一些則是由于市場變化引起的純粹性風險。保險機構的引入可以使特許經營企業的風險大大降低，而且政府也能夠減輕特許合同中不確定性條款的壓力，降低行政成本。另一個是評估機構的介入。最重要的當屬資產評估和會計中介。這二者具有專業性和獨立性，能夠有效地掌握投標者的資產和經營狀況，使信息不對稱的問題大大改善，讓招投標制度的實施更為有效。

2.合同的靈活性與長遠性。一是針對特許經營合同中可能出現的問題，再加上我國關于特許招投標法律法規制度不完善的情況下，政府和投資者應注重通過對可能產生的各種各樣的政治風險、商業風險、法律風險進行充分論證的基礎上，本著風險利益共擔、利益共享的公平、公正原則完善合同的設計，盡量減少合同的不完備性，預設糾紛解決機制和風險保障機制，加強對合同的監管。

二是增強合同的靈活性，根據產品和市場的不穩定性，在合同中要提出各種可能情況的處置辦法，并針對難以預測的情況設計合理的解決程序。

三是在保證城市公用事業產品與服務質量與效率的前提下，盡量考慮合同的長遠性，這樣既有利于減輕政府負擔、持續發展企業，更有利于保證民眾生活的穩定。

（三）使用者

⒈公民意識提升。關于城市公用事業的招投標及建設，公民應當起到參與、監管的作用。而提升公民參與意識、監管意識和民主意識就顯得很有意義了。

法制完善和普及。國家的法制化進程關系到公民意識的提升和社會進步與穩定。完善我國法律體系，并進行法律知識普及化，法律職業專業化，法律意識平民化，讓民眾的法律素養不斷提高，學會運用法律武器維護自身權益。

民主教育理念傳播。在教育中，不僅僅是知識的教育，還要有思想的教育，特別是民主意識的培養，讓民眾有權利意識。要增強公民對自身財產的保護意識，對公共財產的保護意識，維護公共利益在很大程度上會有利于維護自身利益。

構建政治民主文化。中國公民受上千年封建政治傳統文化的影響，民主意識長期處于低迷狀態。因此，要構建適應時代要求的民主政治文化，讓公民形成健康積極的政治態度和政治情感，培養公民政治責任意識。

⒉體制機制完善。城市公用事業特許投標中，公民參與方式與渠道的拓寬與保證將在很大程度上影響到招投標項目的成功與否。因此，在體制機制上應做到以下幾方面的完善。

擴大公民知情權。一方面，增加招投標的透明度，鼓勵公民積極提出意見建議并加以監督；另一方面，要建立完善民意反映制度，讓民意充分體現，民智廣泛集中，不斷激發公民的參與熱情。

完善公民參與制度。這是公民權利保障和落實的前提。一方面，加強司法機關獨立行使審判權、監督權和檢察權，用法律來保護公民的民主權利得以充分享受；另一方面，充分運用大眾媒體的力量，發揮其在監督和表達方面的作用。

⒊公民能力培養。改革開放以來，我國的公民的政治參與素質得到了很大提高，但是仍然存在不足，因此，要加強公民參與能力的培養。

公民自主式參與。單純的國家動員式民主參與容易產生代表性的不足，比如聽證會中就經常出現參與者代表性的缺失。要通過培養公民的自主參與，其所提出的意見建議才會更加全面有效。

提供各種參與機會。公民在參與過程中能夠體會到自己行使權力所帶來的益處，懂得如何更好地行使自己的權力。

⒋公共治理理論的實踐。城市公用事業的產品和服務使用者多為民眾和部分組織群體，而城市公用事業具有的公共產品或準公共產品性質，使得政府具有了提供和維護的責任。但是，實踐證明，政府官僚的自利行為、政府管制俘虜問題、內部競爭機制的缺乏等原因都導致了政府失靈的發生。公共治理理論認為公共事務的管理是一個利益相關群體共同管理其公共事務的過程，由此可見，公共治理的主體應該具有多元性。因此，在城市公用事業特許投標乃至后來的項目實施過程中，政府應當與眾多的社會民眾組織、自愿者組織、官方機構、私人機構等進行對話和互動，這些機構只要得到市民和社會的認可，他們同樣可以在招投標中扮演權力者的角色。

公共治理理論在城市公用事業特許投標中的實踐，形成一個包括政府、市場、民間組織和社會公眾多元主體參與的公共治理結構，將有助于我國城市公用事業的長遠發展。

四、結語

城市公用事業涉及民眾生活的基本條件問題，而特許招投標制度的引入，能夠在一定程度上改善民眾的生活水平，提高政府工作效率，更好地提供公共產品和服務。但是，由于只是框架性的引入制度，特許投標制在我國顯得水土不服，不一樣的體制、文化、社會風情等都使得城市公用事業特許招投標制度在我國實行過程中顯得步履維艱、問題多多，而對于問題的對策其實也是一種修補，往往治標不治本。因此，要解決城市公用事業招投標中的問題，核心在于對我國具體國情的深入了解和剖析，然后依此設計合理有效的制度體系，而不是單純的套用西方制度。更進一步講，不僅僅在城市公用事業特許招投標制度上，還有更多的西方制度在中國不一定適用，因此，依據國情，所謂的“中國特色”還是有一定道理的，做出選擇，學習西方的一些制度理念，然后為我所用，這樣可能更有利于國家的長遠發展。

注釋：

①中華人民共和國建設部：《市政公用事業特許經營管理辦法》，2004年3月，第二條。

②中華人民共和國建設部：《市政公用事業特許經營管理辦法》，2004年3月，第四條。

③楚天金報：《領導“拍腦袋決策”比貪污腐敗更可怕》，2008年3月9日。

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（責任編輯：李鈞）

On the Franchise Bidding of Urban Public Utilities

Ke Changda

Urban public utilities are very important to people’s livelihood.With the original supply system being too limited to meet people’s demand, reform is imperative.After franchise bidding was introduced to China, the quality and efficiency of urban public utilities in the country have gained certain improvement.Due to our unique national conditions, however, problems have occurred in terms of insufficient regulatory system, information asymmetry, lack of public participation and so on.These problems should be solved in the process of system implementation, i.e.perfecting institution, promoting civic consciousness, etc.This thesis will discuss the problems and countermeasures.

urban public utility; franchise bidding; problem; countermeasure

F284

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.002

柯常達，廈門大學公共政策研究院研究人員，研究方向為政府治理與公共政策。