轉型期中國西部城市定位選擇
——遵義市紅花崗區“十三五”城市發展定位選擇案例分析

◎ 季 飛 王興驥 吳水葉

轉型期中國西部城市定位選擇
——遵義市紅花崗區“十三五”城市發展定位選擇案例分析

◎ 季 飛 王興驥 吳水葉

中國中小城市存在城市定位特色缺失及個性不強的問題。通過對遵義市紅花崗區城市定位選擇的案例研究發現，政治因素、資源稟賦、區域文化、競爭環境、發展趨勢影響城市的定位選擇。西部小城市定位不準的主要原因是財政困難、產業缺乏、城市化率低、傳統城市經營方式不可持續。發展經濟、解決財政問題是城市政府的首要選擇，城市經濟發展考核指標及城市政府的現實需求對城市定位選擇具有直接影響。現有城市定位理論對中國西部中小城市的定位指導有局限性。

中小城市 中國西部城鎮 城市定位 城市發展

一、引言

2015年12月中央城市工作會議召開，會議指出“要轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。”“各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。”事實上，國內城市在發展過程中都不同程度地存在無特色、同質化、千城一面的現象。尤其是西部地區的中小城市，同質化、無特色現象表現更為突出。是什么因素導致了城市建設失去個性？作者認為，問題源于城市定位，因為城市定位決定了城市的規劃、建設和管理。定位的核心是找準自己的位子，“深入分析城市在一定時期內、在相關區域發展中的作用、職能、角度、地位，給城市定下自己的坐標。”城市經營管理中遵循的邏輯是：找準發展方向，確定目標，抓住重點，擬定項目，落實規劃，做好管理。在此基礎上進一步考慮建設什么樣的城市，城市如何布局，城市功能的分區，城市的規模，城市基礎設施的完善，城市功能的配套，城市質量的提升等系列問題。那么城市定位困難嗎，會受到哪些因素的影響，城市定位決策者們基于什么因素作出城市定位選擇？本研究將圍繞城市定位的影響因素、定位同質化產生的原因展開討論。

二、城市定位的文獻回顧

現代城市發展定位研究經歷了三個階段，按時間劃分是20世紀30年代、第二次世界大戰時期及20世紀70年代以后。分別經歷了物質環境建設、公共政策問題、環境與政策綜合、經營城市、主要因素影響城市定位幾個重點研究階段。

國際現代建筑協會（CIAM）于1933年發布都市計劃憲章——《雅典憲章》，從多學科的結合上考慮城市住宅、娛樂、交通、工業生產、文物保護等多方面的規劃建設與管理，其以人為本原則和社會系統觀念一直影響到今天的城市乃至都市圈的發展戰略設計。二戰后，城市發展研究理論的重點從物質環境建設轉向了公共政策和社會經濟等根本性問題，注重解決城市發展中出現的人口、交通、環境污染、社會動亂、經濟發展等各種復合性社會問題。1957 年法國學者戈特曼提出了“大都市圈”概念，“都市圈理論”將城市置于相互聯系緊密的空間格局之中，把單個城市定位問題與其周圍區域的定位問題聯系起來，為城市定位提供區域支持，對避免定位的盲目性有意義。20 世紀70年代，西方發達國家提出了城市經營的概念，認為城市的建設和發展要從基本經濟規律出發，運用市場規則配置、整合城市資源；把城市資源作為資本，按照市場規則運作，實現多元化融資、產業化經營，推行“企業化治理城市模式”指導城市的建設和管理。

20世紀80年代，基于企業競爭力和國家競爭力理論，城市定位提出了核心競爭力的概念，邁克爾·波特將國家競爭力定義嫁接到城市層面，提出了有名的“鉆石模型”。城市競爭力是指城市創造財富、提高收入的能力。城市競爭力強調的是在一個動態的環境中，與別的城市比較，其擁有的絕對優勢和比較優勢為社會和國家創造財富的能力。

近年來，國際上城市定位研究趨向于具體因素對城市定位的影響研究。多赫蒂、逸夫等人研究英國境內城市的地理位置和交通情況對城市定位及未來城市經濟發展的影響，美國的凱西和丹尼爾、韓國的廈金君，提取了經濟、社會、環境三個指標，建立三階段模型，研究評估未來的城市競爭力和可持續發展力，評估未來建設發展的環境恢復能力和投資發展收益。馬來西亞學者阿卜杜拉研究城市擴張對城市文化的構建影響。

國內的城市定位研究始于20世紀80年代，學者提出了“城市基礎設施的經營與管理”、“城市土地有償使用”等觀點，90年代形成了“要素優化組合說”，“城市環境說”等理念，隨后引入了城市經營理念。仇保興強調要以城市核心競爭力確定城市發展定位，之后，倪鵬飛修訂了“弓弦模型”，認為城市競爭力是一個城市在競爭和發展過程中與其他城市相比較所具有的吸引、爭奪、擁有、控制和轉化資源，爭奪、占領和控制市場以創造價值、為其居民提供福利的能力。城市競爭力=硬環境競爭力+軟環境競爭力。寧越敏、唐禮智提出“城市價值鏈模型”。

已有的研究多采用城市競爭力方法研究城市定位，城市競爭力模型強調城市要增強自身適應性，但往往在實踐過程中落入評價指標體系的俗套，忽視了城市競爭力理念的創新。

在城市定位的理論建構及城市定位技術路線設計方面，張復明從理論上介紹了城市定位的特征、原則和基本內容，分析了城市定位的主導因素和基本要求，提出了城市定位的綜合集成思路。張衛民在研究城市定位的可持續發展過程中，將城市結構按系統層次分為社會、經濟、自然（環境與資源）三個子系統進行分析。高宜程、申玉銘、王茂軍、劉希勝基于對城市功能、區域和定位的論述借助戰略分析法，確定城市功能定位的技術路線。湯潔提出了城市發展定位要以產業發展為基礎，產業化帶動城市化，城市化服務產業化，“產業發展，生活居住，環境保護”相互融合的定位方式。袁小兵、黃麗艷提出城市定位應分兩步走的思路，首先城市決策者應從文化視角挖掘城市深層次的東西，進而形成城市獨具特色的主題定位；再者，依據城市的比較優勢找準自己應處的產業鏈環節，使城市的主題地位有所支撐。王湘君認為影響城市定位的關鍵因素為自然環境、經濟發展前景、產業結構和歷史人文這四個因素，處于轉型階段的城市，其環境和新的產業結構的挖掘非常重要。上述研究基本屬于一種靜態研究，沒有考慮政府決策者、管理者的價值取向，沒有考慮到政府面臨的績效目標考核要求。

已有研究從多角度探討了城市發展的定位問題，作出了很多有益嘗試，但未提出中小城市在轉型期，基于城市運營的視角，在各種因素共同作用下，是什么主導了城市的發展定位。其次，城市定位不是一個孤立的系統，不可能獨立于城市的經濟社會發展大系統，已有研究沒有討論城市經濟發展測評指標對定位選擇的影響，沒有討論城市經營主體面對現實困難和任期政績考核指標對城市定位選擇的影響。再次，國外城市獨立性較強，不存在市管縣，城市管理不涉及農村管理，國內的城市定位理論是在西方理論的基礎上改造建立，理論模型沒有考慮農村及城市化率兩個影響因素，也沒有考慮環保、生態等政府管制，理論使用有局限性。本研究認為，城市定位選擇本質上還是城市競爭力的篩選、確立和打造問題，選擇中決策者的價值取向及其面臨的現實困難會影響城市的定位選擇。

三、研究方法及數據來源

（一）研究方法

本文圍繞中國西部中小城市的發展定位選擇問題，從影響城市定位的因素入手，對貴州省遵義市紅花崗區的城市發展定位選擇作案例研究。研究主要參考李允光（2013）總結的城市定位五大主要影響因素（政治因素、資源稟賦、區域文化、競爭環境、發展趨勢），張復明（2000）總結的城市定位七個基本要素（空間定位、產業定位、城市特色、城市功能和性質、城市形象、城市規模、城市發展戰略與策略），應用城市定位選擇理論對紅花崗區城市定位作出應然分析。然后，從紅花崗區城市發展定位面臨的政府績效考核指標壓力大、財政緊張、城市化率低、產業轉型升級難等具體困難，作出城市定位選擇缺失及同質化的實際分析。

（二）數據來源

本研究通過實地調研，召開職能部門負責人座談會，征求意見會，人大代表、政協委員、群眾代表座談會的方式圍繞紅花崗區的城市定位、經營管理中存在的問題收集意見和建議，此外，還通過查閱統計資料，訪談紅花崗區統計、稅務、財政、發展改革部門負責人的方式獲取一手數據。

四、西部中小城市轉型期城市定位選擇分析——以遵義市紅花崗區為例

（一）案例簡介

紅花崗區位于貴州省北部的遵義市，北倚婁山，南臨烏江，屬中亞帶濕潤季風氣候區，四季分明，氣候宜人。主要城市區域分別為老城區、南部新城和經濟開發區。城市基本特征：人口多，城市化率較高；區內工業企業面臨轉型，支柱產業不明顯；旅游資源豐富，紅色文化有比價優勢；交通便捷，礦產資源較豐富。

紅花崗區的城市發展定位作為該區經濟社會發展“十三五”規劃的一部分，規劃編制歷時半年，編制決策經專家調研論證；區內各職能部門征求意見；區內民主黨派、人大代表、政協委員、市民代表征求意見；黨委政府確認；最后提請區人民代表大會表決。最終形成紅花崗區“十三五”期間的城市發展定位是：圍繞“區域性大城市”建設目標，堅持全局發展理念，突出“造城做市”，著力推進大城建、大商貿、大旅游、大城管，深化國家可持續發展實驗區建設，進一步優化功能布局、改善城區面貌、激發城區活力、提升居民幸福感，加快建成“功能完善、產業優化、環境友好、文化濃厚”的現代化宜居、宜業、宜游紅花崗。

（二）紅花崗區城市定位選擇要素分析

本案例結合西部小城市面對既要注重發展又要關注生態的時代要求，圍繞西部小城市在發展定位選擇時需要關注的若干因素，重點選取影響城市定位的政治因素、資源稟賦、區域文化、競爭環境、發展趨勢、政府績效考核指標對紅花崗區的城市發展定位進行系統分析。

1.政治因素主導，圈定城市定位

政治因素是城市定位的首要因素，政治因素主要來自于國家或國際組織的強制意志，多數情況是以國家或國際組織制訂的法律、方針、政策及采取的重大舉措。對西部中小城市而言，多數是上級政府對它的發展定位，或者發展指導意見。遵義市對紅花崗區的發展定位有指導性意見，紅花崗的城市定位屬于加快推動“中部跨越”四大板塊之一。暨遵義市的紅花崗區、匯川區、遵義縣、綏陽縣、桐梓縣要“堅持高點定位、高端引領，優化產業空間布局，大力發展大數據端產品等電子信息產業，航空航天、新能源汽車等制造業，電子商務、現代物流、研發設計、商貿金融、文化旅游等現代服務業，加快建設智能終端產業集聚區、現代服務業集聚區、軍民融合創新示范區，實現經濟總量、產業層次、開放水平、城市品位重大跨越。加快構建區域性大城市空間結構，做大做強中心城區。城市建設中要求實施老城區‘毛細血管’疏導工程。”上述遵義市的指導性意見基本劃定了紅花崗區的城市產業發展方向。

2.資源稟賦明顯，定位優勢突出

資源稟賦作為城市定位的原材料、是決定城市定位的基礎因素。紅花崗區的第一個優勢是人多、城鎮化率高、森林覆蓋率高。全區常住人口約67.4萬，戶籍人口約53萬。總面積427.97平方公里，建成區面積52平方公里，城鎮化率73.51%，全區森林覆蓋率41.5%，城市建成區綠化覆蓋率48%。第二個優勢是地理位置優越、交通便捷。紅花崗位于遵義市的中心城區，地理位置優越，是黔北交通樞紐，屬于國家規劃的長江中上游綜合開發和黔中產業帶建設的主要區域，處于西南出海通道重慶至貴陽黃金分割點上，是連接“黔中經濟圈”、“黔北經濟帶”和“成渝經濟圈”的重要節點城市。第三個優勢是礦產資源豐富。境內錳、鐵、鋁、硫、鉬等礦藏豐富，其中錳礦儲量及品質位居全國前列，探明的錳礦儲量1億噸左右；鎂礦儲量8000萬噸；鋁土礦儲量3億噸；煤礦儲量1.2億噸左右。第四個優勢是氣候宜人、適宜居家旅游。區內氣候屬中亞帶濕潤季風氣候區，受季風影響顯顯，有著四季分明、冬無嚴寒、夏無酷暑、雨量豐沛的宜人氣候，年平均降水量1094.2毫米，年平均氣溫15.2℃，城區森林覆蓋率高，湘江河、洛江河橫貫全城，城內有遵義公園、河濱公園、鳳凰山公園和南嶺公園四個公園。

這些優勢中，交通方便可以發展以物流為代表的現代服務業，礦產資源豐富有利于采掘業及冶煉行業的發展，氣候資源有利于開發旅游休閑觀光產業，人口資源豐富有利于拉動和刺激消費。

3.特色文化突出，定位能有內涵

紅花崗區歷史文化厚重，有以“遵義會議會址”為代表的紅色長征文化、以“小峨眉”金鼎山為代表的西南佛教文化、以“西南地下藝術宮殿”楊粲墓為代表的南宋土司文化以及源遠流長的酒文化。有遵義會議會址、毛主席住居、紅軍總政治部舊址、老鴉山紅軍戰斗遺址、浙大西遷等眾多紅色長征文化紀念景區；有黔北佛教圣地金鼎山和“千年古剎”湘山寺，歷為遵義佛教中心；有鳳凰山、大板水兩個國家級森林公園；有“全省鄉村旅游示范點”忠莊鎮的勤樂村、海龍溫泉、巷口鎮觀光游憩區等新興鄉村特色旅游景點。但是，現有的旅游特色項目挖掘的深度不夠，紅色長征文化還沒形成產業鏈，資源利用效率不高。此外，佛教文化地金鼎山和鳳凰山景區是遵義市的水源地保護區，開發中涉及保護和利用的矛盾處理。可見，旅游業作為支柱產業發展，還需進行文化創意打造。

4.產業優勢削弱，定位面臨挑戰

首先，紅花崗區城市競爭的對手多且較為集中和強大。產業發展同質化的競爭對手多。周邊的匯川區、遵義縣、綏陽縣、桐梓縣在產業發展上都偏重于發展電子信息產業、航空航天、新能源汽車等制造業、電子商務、現代物流、研發設計、商貿金融、文化旅游等現代服務業。其次，產業發展空間受到擠壓。原有的工業企業多屬技術含量不高，附加值較低的傳統產業，在激烈的市場競爭中，部分企業已經破產且遺留問題多、壓力大。加之作為城市核心區，由于土地使用成本提升，迫使一些企業遷出紅花崗，間接造成城市產業空心化現象，形成財政緊張的壓力。其三，人才儲備外流和人才儲備不足導致競爭環境加劇。老城區的科研院所及高等院校的搬出造成人才總量不足，削弱了自己的競爭優勢。其四，招商引資壓力加大，弱化競爭優勢。現有的招商一是比優惠條件，能夠給土地、給人力資源降低勞動成本；二是比軟環境，強化公共服務，提高政府工作效能。紅花崗作為老城區沒有土地優勢，勞動力成本優勢也不明顯，政府提高工作效能，短期內效果有限，這些都加大了競爭的壓力。

5.轉型壓力增大，制約城市定位

發展趨勢是制約城市發展的未來環境。順應發展潮流，城市的轉型順利，能夠獲取更多的發展空間；反之，城市發展將面臨瓶頸。首先，世界經濟仍處于低位復蘇，國內經濟下行壓力加大，不穩定不確定因素增多。紅花崗區欠開發、欠開放、欠發達的階段特征沒有變，貧困落后是主要矛盾、加快發展是根本任務的基本區情沒有變，經濟總量小、人均水平低、產業結構不優、創新能力不強、發展不平衡不協調的經濟特點沒有變；面臨守住發展和生態兩條底線的雙重考驗，面臨“趕”和“轉”的雙重考驗，面臨扶貧攻堅和率先小康的雙重考驗。其次，紅花崗區現存的產業結構總體態勢短期內難轉變。一是地區生產總值等指標欠賬較大。2014年，紅花崗地區生產總值完成299.39億元（預期目標300億），農村常住居民人均可支配收入完成10210元（預期目標10686元）；城鎮常住居民人均可支配收入完成24965元（預期目標25885元）。上述三項指標完成率分別是：99.8%，95.54%，96.44%，三項指標均未完成預期目標。二是經濟發展轉型和趕超壓力仍然巨大，產業結構不優，一產小、二產弱、三產不優，產業層次總體上還比較低，粗放型經濟增長特征仍比較明顯。2014年，第一產業完成增加值13.57億元；第二產業完成92.91億元；第三產業完成192.91億元。固定資產投資（50萬元以上統計口徑）完成335.64億元；規模以上工業增加值（2000萬元以上統計口徑）39.05億元；社會消費品零售總額完成172.91億元，同比增長8.9%。經濟結構中二產所占比重較大，達31%，二產中工業所占比重達76.2%，工業對GDP的貢獻較大。三是民生事業欠賬多，尤其是公共衛生、農村社會保障等已成發展短板，精準扶貧和鞏固全面小康仍有差距區。引發問題的原因是工業經濟發展萎縮，對GDP支撐不力，工業增加值占GDP比重達到23.4%。增速下滑的主要原因是：⑴支柱性中型企業出現減產現象，新增企業貢獻不大，使工業經濟發展后勁不足。⑵規模以上大中型工業企業多為勞動密集型產業，耗能高，產生的附加值低。⑶提升產業發展層次和水平難度大。三產中金融業、營利性服務業和非營利性服務業及地產業收入占比較大，現代服務業沒有形成規模，貢獻不大，對地產業的依賴較大。而未來的發展趨勢是以創新為主，發展知識經濟，深處西部的紅花崗不具備發展知識經濟、高新技術產業的人才優勢，這些弱勢將會給紅花崗區的轉型帶來壓力。

從上述分析看，紅花崗區城市定位可依托的優勢有旅游資源多、文化特色強、礦產資源儲量大、交通便利等稟賦，可以定位為旅游城市或是工業商貿為主的城市。但在定位篩選時又受限于生產力落后、產業發展水平低、環保約束大等內外部壓力。面對多種困境，決策者在城市定位選擇的過程中，在很難作出最優選擇時，往往作出不能很好體現自己資源稟賦和特色的城市定位選擇，出現城市定位與其他城市雷同的現象。

（三）紅花崗區城市定位問題：個性不明顯、優勢化欠缺

經過多次的論證及博弈之后，紅花崗區的城市定位確定為打造“宜居、宜業、宜游”的區域性大城市，產業支撐主要以發展地產、旅游、商貿、電子、醫藥為主。綜合考慮自然環境、經濟發展前景、產業結構和歷史人文這些關鍵因素，作者認為紅花崗區的城市定位選擇存在以下問題：一是產業定位沒有明晰化，主攻方向過多；其次是“宜居、宜業、宜游”目標多重，不聚焦，沒有突出城市特色。第三，城市定位的個性化、優勢化原則體現較弱。換言之，這個城市的定位給人的直觀感受是同質化嚴重，沒有突出特色、看不到優勢。

（四）西部小城市定位選擇面臨的現實困境

西部小城市定位選擇難，主要難在城市的績效考核指標，核心是經濟類指標壓力大。具體而言，西部地區中小城市面臨財政負擔重；產業優勢缺乏、無支柱產業或是支柱產業極化作用不明顯；城鎮化率不高，工業化率低，工業化率和城鎮化率不匹配；傳統發展方式不可持續等問題。

1.財政收入少，支出大，債務重

西部小城市財政收入少，財政收入渠道窄，支出口徑大，債務負擔重。由于整體經濟下行，投資回落，消費乏力，企業收入下降導致增值稅、企業所得稅、營業稅收入增長放緩，財政收入增加難；二是房地產市場不景氣，導致與房地產業相關的稅費收入降低；三是企業經營困難及搬遷減少財稅收入。財政支出基本是按照“保工資、保運轉、保民生、保穩定、保償債”的支出原則。2015年紅花崗區全區可安排財力為336,923萬元（全區公共財政預算收入201,510萬元+上級補助收入140,291萬元+上年滾存結余7,672萬元+調入預算穩定調節基金4,000萬元+調入資金3,698萬元+一般債券轉貸收入182,973萬元+市級結算補助7,320萬元-上解支出13,258萬元-一般債券轉貸支出182,973萬元-補充預算穩定調節基金2,000萬元-市級結算上解9,980萬元-調出資金2,330萬元=全區可安排財力336,923萬元）。收入結構中主要為稅收、上級轉移支付和債券轉貸收入。全區公共財政支出319,602萬元，財政支出中社會事業和民生保障等剛性支出口徑擴大（教育投入71,420萬元，科學技術投入6,074萬元，文化體育投入3,535萬元，醫療衛生投入34,822萬元，社會保障和就業投入22,911萬元，經濟建設類投入21,535萬元，農業農村投入14,896萬元，支持企業發展投入7,277萬元）。年終滾存結余17,321萬元（其中結轉下年使用上級專項16,355萬元，凈結余966萬元)。2015年底紅花崗區負有償還責任的債務限額為1529,552萬元。2016年預計需還本付息300,794萬元，其中紅花崗區銀行貸款本息約163,030萬元、債券利息13,214萬元，經開區銀行貸款本息約124,550萬元。

2.城鎮化率偏低，城鎮化質量不高

2014年貴州省城鎮化率為40.01%，比全國低14.76個百分點，遵義市的城鎮化率是45.37%。統計顯示，2014年全國10個省份城鎮化率在40%-50%期間，貴州省的城鎮化率位列全國倒數第二。西部省份的城鎮化特點是大城市數量少、規模小，小城鎮數量多、規模小、分布散，沒能形成大中小城市協同發展的梯隊結構；相反卻引發虹吸效應，導致中心城區人口過度聚集，土地承載能力過重，城市病加劇。紅花崗區城區人口高達67萬，城市化率接近80%。全省9個市（州），市區人口在200萬人以上的只有貴陽市，100萬～200萬人的城市只有遵義市，50萬～100萬人的城市有4個（六盤水市、安順市、銅仁市、凱里市），其余市州人口均不到50萬人。按照國際經驗，當一國（地區）人均GDP超過3000美元時，其城市化率會超過50%；城鎮化率與工業化率（工業增加值/GDP）的合理比值在1.4～2.5之間。2014年貴州省人均GDP達到26,393元人民幣，約合4295美元，但城鎮化率只有40.01%；城鎮化率與工業化率比值為1.187，城鎮化水平滯后于工業化水平。按照城市化的發展規律和方式看，多數中小城市都處于城市中心化向城市郊區化發展的過渡階段，由于工業化率與城市化率正相關，其產業結構形態多數以加工制造業為主，高技術含量較低。根據產業經濟學家錢納里（Hollis B.Chenery）等人的研究顯示，在1970年前后，人均收入超過500美元時，城市人口在總人口中占據主導地位，城市化水平高于50%；超過700 美元的時候，工業勞動力就業超過初級產品生產就業。上述標準折算為2014年的數值，分別是3,125 美元和4,375美元左右。統計數據顯示，2014年紅花崗區人均收入約為4,160 美元。據此判斷，紅花崗區城鎮化水平應該處于快速發展階段，工業化處于重化工占主導地位的第二階段。實際現狀是工業化率與城鎮化率不匹配，城鎮化率偏低造成的結果是財源緊張，財政負擔較重，城市基礎設施建設老舊，交通擁堵、環境污染等城市病不斷凸顯。

3.支柱產業缺乏，產業極化作用難形成

擺在城市定位決策者面前的是如何增加財稅收入，如何解決財政吃飯問題，如何治療城市病，面對經濟發展測評考核指標如何交出滿意答卷等現實問題。作為“理性經濟人”決策者，其選擇順序往往是：先解決吃飯問題，再談發展問題，通過發展解決發展中出現的問題。

極化作用，是指經濟活動有向某些區位條件優越的地點集聚的傾向，并在一定的地域范圍內形成極核。這種極核一經形成，就具有一種自我發展的能力，它可以不斷地為自身的進一步發展創造條件，甚至在原來賴以發展的優勢已經喪失的條件下，仍然可以適當發展。并帶動一系列為之服務配套行業的發展，從而引起人口和社會經濟活動在極核地區進一步集聚，從而產生乘數效應。紅花崗區具有交通便捷，旅游資源豐富，紅色文化特色鮮明的區位優勢，其城市定位應該是揚長避短，發展旅游業，拉長旅游產業的上下游產業，突出城市文化特色，形成新的增長點。然而旅游業是長線項目，而且具有富民不富財政的特點，短期內對政府財稅的貢獻率不高；加之，區內發展旅游經濟缺乏優質項目支撐，缺乏高端專業人才儲備等問題，旅游經濟打造短期內很難見效。極具特色的、厚重的區域文化在城市定位選擇中沒能得到明顯提升，地位不能彰顯。城市發展定位中若是利用礦產資源豐富的優勢優先發展采掘和冶煉業，會造成污染、破壞生態環境，守不住生態底線，不利于城市的持續發展。

研究顯示，現代工業逐漸向大型化、社會化和高技術方向發展，專業化協作和不斷提高技術密集度是發展的主要趨勢。轉型期紅花崗區的產業結構還屬于工業占主導、現代服務業占比上升階段。隨著國家經濟發展方式的調整，傳統的低附加值、高耗能、高污染的加工制造業面臨轉型升級選擇，原有優勢不復存在。一方面，企業因為經營不善、科技創新能力不強、成本過高、產品市場占有率低等原因，致使部分企業出現倒閉、部分企業搬出中心城區；另一方面，區內第三產業因為缺乏產業配套支撐、龍頭企業及現代服務業人才短缺，不能形成新的增長極。

4.城市經營方式轉型，傳統方式難持續

城市管理者在經營管理城市中，其行為方式和路徑選擇也會這樣排序。其一，優先發展工業，通過企業“下蛋生錢”。發展的思維模式還是“無工不富”思路，采取修建工業園區，招商引資，擴大工業規模和比重。其二，考慮舊城改造，通過舊城改造盤活土地資源，改變交通擁堵現狀，實現土地增值，增加財政收入。然而，以上兩條路徑都面臨瓶頸，發展工業的前提是必須堅守生態底線，工業項目、招商引資項目要做到綠色、環保。這個剛性要求很多企業都很難達到，企業追求的是利潤，獲取利潤的手段要么是加強管理、降低成本，要么是不斷創新。創新需要研發團隊，投入大、研發周期長、短期內見效慢，多數企業不具備條件。以往很多企業到西部投資主要看重的是土地使用成本低、人工成本低、違法成本低的優勢，而近年來隨著城市不斷擴張，人口集聚加快，可利用的土地在不斷縮減，原有的這些優勢也正在逐步消退。舊城改造常用的運營方式是PPP模式，但作為山地較多的紅花崗區的老舊城區，舊城改造的成本較高，可利用的土地資源非常有限，引入民間資本投入的項目有限，通過盤活土地增加財政收入的辦法已經不可持續。

5.考核指標剛性大，促使定位調整

以經濟建設為中心，是國內經濟社會發展的主基調，欠發達、欠開發的西部地區面臨既要“趕”又要“轉”的雙重壓力，但又不能“走老路”，必須要走一條不同于東部，又獨具特色的發展路子。2013年12月，貴州省人民政府辦公廳以黔府辦發〔2013〕56號印發了《貴州省市縣經濟發展綜合測評辦法》，在指標體系和權重劃分方面，市級、經濟強縣、非經濟強縣測評指標設置一致，包括經濟總量、投資規模、產業發展、科技進步與就業、財政稅收、居民收入、生態環境、群眾滿意度等8個方面，共35項指標。其中，經濟總量指標3項，投資規模指標4項，產業發展指標10項，科技進步與就業指標4項，財政稅收指標4項，居民收入指標5項，生態環境指標4項，群眾滿意度指標1項。經濟強縣測評經濟總量類權重為13%，投資規模類權重為12%，產業發展類權重為20%，科技進步與就業類權重為9%，財政稅收類權重為14%，居民收入類權重為19%，生態環境類權重為10%，群眾滿意度權重為3%。非經濟強縣測評經濟總量類權重為14%，投資規模類權重為12%，產業發展類權重為19%，科技進步與就業類權重為7%，財政稅收類權重為15%，居民收入類權重為20%，生態環境類權重為10%，群眾滿意度權重為3%。從指標體系的權重分布看，經濟發展體系中經濟總量、投資規模、產業發展指標所占比重較大。該指標設置一方面體現了發展經濟是城市政府的主要任務，另外也反映出城市經濟發展的任務中壓力較大。

面對此類考核指標，作為城市經營主體的政府及其決策者會竭力考慮如何又快又好地完成考核任務。在權衡利弊后，作為理性經濟人的決策個體及組織也會給自己要完成的任務作出排序。為了完成考核指標，決策者也會傾向于考慮短期效益，忽視客觀條件作出短視決策，導致城市定位選擇的轉變甚至不關注城市定位。

五、結論

城市定位的影響因素眾多，決策者在定位過程中涉及解決短期矛盾和價值取向問題，其中政治因素占有一定比例，城市之間的競爭壓力大、城市經濟發展壓力較大，都直接影響了城市的發展定位選擇。作為西部地區的縣級行政區域，在發展過程中要作出清晰的城市定位，面對的問題較多且復雜。一是中國西部省份的縣區級城市財政緊張，民生投入、基礎設施建設剛性支出大；二是產業發展后勁不足，特色不突出，產業轉型升級難度大。三是城市化率偏低，城市化率低于工業化率雙重矛盾突出。四是縣區級政府的相對獨立性有限，市級政府（轄區市）的政治規劃擠占縣（區）級政府城市定位的部分個性。五是政府績效考核指標設置經濟類指標權重過高，政府經濟發展壓力大。

作者認為做好西部中小城市的定位選擇工作要關注以下幾點：第一，中央政府、省級政府、市級政府及縣級政府需進一步研究和理順各自的事權和財權分配，做到事權和財權相匹配，減輕西部中小城市的財政壓力。其次，西部中小城市在定位中必須依托資源稟賦挖掘打造自己的支柱產業，形成產業能級，發揮聚集效用。其三，城市經營管理者要尊重城市發展規律，以產業化帶動城市化，以城市化支撐產業化，使產業和城市協調發展，大中小城市、小城鎮協同發展。其四，調整政府績效考核指標體系，注重生態和社會的協調發展指標建設，降低經濟發展類指標權重。

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（責任編輯：陳丁力）

Small and Medium Cities in West China during the Transition Period: A Case Analysis of the Urban Function Choice for Hong Huagang District in Zunyi under the 13th Five-Year Plan

Ji fei, Wang Xingji, Wu shuiye

The small and medium-sized cities in West China are lack of their own urban function characteristics.Through a case study of Hong Huagang district in Zunyi, it is found that political factor, resource endowment, regional culture, competitive environment and development tendency have impacts on the choice of urban functions.The inaccurate positioning of small towns in west China is caused by financial difficulties, lacking industries, the low rate of urbanization and the unsustainable urban management.Developing the economy and solving financial problems are the premium agenda or of the municipal government.They directly influence choices on urban positioning.The existing urban function theory has limitations for the positioning of the small and medium-sized cities in west China.

small and medium-sized cities; cities in west China; urban positioning; urban development

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.004

季飛，管理學博士，貴州大學副教授，研究方向為城市管理、公共政策。王興驥，貴州省社會科學院研究員，城市經濟研究所所長，貴州大學教授，研究方向為人口問題、城市管理。吳水葉，貴州大學碩士研究生，研究方向為公共政策、行政管理。

國家社科基金項目“西部民族地區人力資本提升阻斷貧困代際傳遞機制研究”（16BMZ113）。