略談深化國有企業改革的三個維度

◎尚啟君（國務院國資委信息中心,北京100011）

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略談深化國有企業改革的三個維度

◎尚啟君（國務院國資委信息中心,北京100011）

深化國有企業改革是全面深化改革的重要內容。在我國建立和完善社會主義市場經濟體制進程中，國有企業改革涉及到三個核心問題，即國有資本布局領域、國有資產監管方式和搞好國有企業的途徑。在系統總結以往國有企業改革經驗的基礎上，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）對上述三個問題都提出了新的改革思路。本文認為，從整體上把握《指導意見》，深刻領會其精神實質和內涵，關鍵要厘清深化國有企業改革的三個維度：優化國有資本布局，加強國有資產監管，完善現代企業制度。三個維度聚焦到一個核心目標，就是做強做優做大國有企業，以鞏固國有企業重要地位、發揮國有企業重要作用。

1 優化國有資本布局，使國有資本配置效率顯著提高，以放大國有資本功能

明確國有企業的重要性是發展國有企業、調整國有資本布局的前提。黨中央歷來高度重視并反復強調國有企業在建設中國特色社會主義中的重要地位。關于國有企業的重要地位，早在2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《中央宣傳部、國務院國資委關于加強和改進新形勢下國有及國有控股企業思想政治工作的意見》就指出，國有企業是全面建設小康社會的重要力量，是中國特色社會主義的重要支柱，是我們黨執政的重要基礎。《指導意見》也開宗明義地指出，國有企業屬于全民所有，是推進人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。這些表述說明，國有企業的重要地位不僅體現在經濟層面，也體現在政治層面。發展國有企業，不僅僅是經濟問題，更是政治問題。

國有企業的重要地位體現在其重要作用上。1993年，黨的十四屆三中全會提出，國有經濟對經濟發展起主導作用。1997年，黨的十五大提出，國有經濟起主導作用，主要體現在控制力上。《指導意見》指出，國有企業在提升自主創新能力、保護資源環境、加快轉型升級、履行社會責任中起引領和表率作用；在實施創新驅動發展戰略和制造強國戰略中起骨干和表率作用。

國家賦予國有企業的重要地位和重要作用，意味著對國有企業的要求必然是功能和利潤的統一。國有企業要在承擔特定功能的前提下獲取利潤，不能為了利潤而放棄承擔特定功能。同時，國有企業也不能以承擔特定功能為名而不追求利潤，沒有好的經濟效益的企業是不可能承擔好特定功能的。這也是國有企業與私營企業最大的區別，國有企業是功能和利潤雙導向，而私營企業只是利潤單一導向。

1.1 堅持和完善基本經濟制度，客觀上要求調整優化國有資本布局

黨的十五大同時提出公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和要從戰略上調整國有經濟布局。國有企業的功能定位決定著國有企業的發展領域。要立足于鞏固國有企業重要地位、更好地履行國有企業重大歷史使命和責任，推動國有資本優化布局。

1.2 搭建國有資本優化布局的運作平臺

改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有企業的資本運作平臺，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。

1.3 推動國有資本合理流動優化配置

緊緊圍繞服務國家戰略，優化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中，使國有資本布局結構更趨合理，配置效率顯著提高。

1.4 推進國有企業混合所有制改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業

充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資，充分放大國有資本功能。

2 完善國有資產管理體制，使國有資產監管更加到位，以實現國有資本保值增值

加強國有資產監管是搞好國有企業、發揮國有企業作用的重要保障，也是中國特色國家治理結構的重要內容。2002年，黨的十六大提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制。這就基本解決了國有企業出資人缺位的問題，為監管國有資產提供了體制保障。

2.1 以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變

國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

2.2 分類監管國有企業

根據國有資本的戰略定位和發展目標，將國有企業分為商業類和公益類。對主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業（以下簡稱“商業類國有企業”），重點監管經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業（以下簡稱“公益類國有企業”），在監管經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的監管。對公益類國有企業，重點監管成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力。

2.3 以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管

穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，以便在更大范圍內優化配置國有資本。

2.4 加強對國有企業的監督

國有資產監管機構要加快國有企業行為規范法律法規制度建設，加強對企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節以及境外國有資產的監督。外派監事會要明確職責定位，強化與有關專業監督機構的協作，加強當期和事中監督，強化監督成果運用，建立健全核查、移交和整改機制。

2.5 推動信息公開

國有資產監管機構要完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管、國有企業公司治理以及管理架構、財務狀況、企業負責人薪酬等信息，為社會監督提供條件。

3 完善現代企業制度，使國有企業更富活力，以提高國有經濟競爭力

增強國有企業活力和市場競爭力是發展中國特色社會主義的本質要求，也是優化國有資本布局、完善國有資產監管體制的最終落腳點。1984年，黨的十二屆三中全會提出，增強企業活力是經濟體制改革的中心環節。企業是否有活力取決于其所處的經濟體制環境。1992年，黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。這要求有與之相適應的微觀經濟組織形式。黨的十四屆三中全會提出，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，是我國國有企業改革的方向。真正且完全意義上的現代企業制度意味著企業是自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展、自我約束的獨立市場主體。

完善現代企業制度，要緊緊圍繞黨的十八屆三中全會開創性地提出的使市場在資源配置中起決定性作用，推進企業股權多元化，健全公司法人治理結構，落實企業獨立市場主體地位。

3.1 分類實施股權多元化，為國有企業公司制股份制改革創造條件

對商業類國有企業，通過引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，對國有資本的股權地位不作具體規定。對商業類國有企業，國有資本要保持控股地位；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化。公益類國有企業可以采取國有獨資形式，也可以推行投資主體多元化。

3.2 健全公司法人治理結構

重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用，實現規范的公司治理。建立中國特色現代國有企業制度，是現代企業制度的重大理論創新和實踐創新，核心在于黨組織是公司法人治理結構的重要組成部分。要將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。堅持和完善黨組織與董事會、監事會、經理層雙向進入、交叉任職的領導體制。

3.3 落實企業獨立市場主體地位

堅持所有權與經營權分離，落實企業法人財產權和經營自主權，尤其是用人權和分配權。推行職業經理人制度，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人。企業內部的薪酬分配權是企業的法定權利，由企業依法依規自主決定。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。建立分級分類的企業員工市場化公開招聘制度，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，使內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。

此外，還要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，為國有企業公平參與市場競爭創造條件。

在經濟體制改革進程中，國有企業改革是分重點推進的。1993年啟動建立現代企業制度，1999年著手調整國有資本布局，2002年改革國有資產監管體制。這反映出國有企業改革中心目標是搞好國有企業、發揮國有企業重要作用、鞏固國有企業重要地位。在深化國有企業改革過程中，要協調推進完善現代企業制度、優化國有資本布局和加強國有資產監管。三個維度要相互促進，任何一個維度的推進都需要其他兩個維度的配合，任何一個維度所取得的進展都將促進其他兩個維度的進行。這樣，也有助于消除社會各界對發展國有企業的種種疑慮，如有無發展國有企業的必要、如何使國有企業出資人真正到位、能否搞好國有企業，進而為深化國有企業改革創造良好的社會輿論氛圍。