中國涉外民間組織的監管機制研究

何 靜

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中國涉外民間組織的監管機制研究

何 靜

（東莞職業技術學院，廣東東莞 523808）

涉外民間組織是指境外在華民間組織。這些組織在中國經濟社會各個層面迅速發展，而我國針對涉外民間組織的監督管理尚無健全完善的法律制度，缺乏有效監管。要從監管愿意和監管能力兩個方面構建涉外民間組織的監管模式。相應采取樹立有效監管理念，推行備案登記制度，細化分類體系，建立問責機制等措施，夯實監管基礎工作，規范監管主體行為，追究社會責任，形成涉外民間組織的監管機制。

涉外民間組織；監管意愿；監管能力；監管機制

當前，中國改革的重點已由經濟領域推進到社會領域，經濟體制、社會結構、利益格局發生著深刻變革，給我國的社會經濟發展注入了巨大活力。越來越多的境外民間組織紛紛登陸中國，在教育衛生、環境保護、扶貧救災、農村社區發展、社會福利慈善等領域得以迅速發展。然而，我國針對涉外民間組織的監督管理尚無健全完善的法律規制，對其在華活動缺乏有效監管，致使它們基本在“體制外”運行。據民政部中民慈善捐助信息中心發布的分析報告顯示，美國在華NGO的總數在1 000家左右，平均每年注入中國的捐款數量大約是2.95億美元，30年來捐贈總金額約為200億元人民幣，僅有不到3%的NGO身份合法[1]。因此，加強涉外民間組織的有效監管機制是民間組織發展一個重要環節，既要鼓勵和促進涉外民間組織在中國開展正常活動，又要確保國家主權和政局穩定，這是一個亟需解決的重要課題。

一、中國對涉外民間組織的監管現狀

涉外民間組織是指境外在華民間組織。改革開放以來，為了加強對大量涌入中國的涉外民間組織以及國內各種類型民間組織的規范管理，我國頒布了多項法規規章，確立了管理機關，建立了基本的法律制度框架，形成了“歸口登記、分級管理、雙重負責”的雙重監管體制。

（一）中國對涉外民間組織的立法監管現狀

任何經濟社會組織要開展正常活動必須首先獲得合法性，即組織的合法身份要得到政府部門的承認與登記以及社會的認同。目前，只有涉外基金會及外國商會可以按照《外國商會管理暫行規定》和《基金會管理條例》進行登記注冊，取得合法性地位。

《外國商會管理暫行規定》第二條規定：“外國商會是指外國在中國境內的商業機構及人員依照本規定在中國境內成立，不從事任何商業活動的非營利性團體”。《基金會管理條例》明確指出，擬由非內地居民擔任法定代表人的基金會和境外基金會在中國內地設立的代表機構由國務院民政部門負責登記。可見，除了基金會和國家級的外國商會外，涉外民間組織不管是法人組織還是非法人組織均無法作為非營利組織在民政部門注冊登記。實際上，經民政部門依法登記的在華外國基金會僅有寥寥數家，境外基金會設立代表機構也為數不多。有19家境外基金會代表機構在民政部依法登記，如美國半邊天基金會北京辦事處、比爾及梅琳達?蓋茨基金會北京代表處等。

同時，《社會團體登記管理條例》規定：“社會團體的分支機構、代表機構不具有法人資格；社會團體的分支機構不得再設立分支機構；社會團體不得設立地域性的分支機構。”這些法規禁止了涉外民間組織同一區域內的同業競爭，也限制了分支機構的設立。《基金會管理條例》第二十五條還規定：“境外基金會代表機構不得在中國境內組織募捐、接受捐贈”，又限定了其在中國境內募集資金活動的開展。

無法登記取得合法身份的涉外民間組織不能在中國境內開設獨立的銀行賬戶，直接導致這些組織不能在中國募集善款，不能享受稅收減免優惠政策，影響到組織吸引專業人才、自身發展以及社會信用等。因此，涉外民間組織紛紛采取多種形式獲得合法身份。大量涉外民間組織在中國境內以“企業”身份或變通為外企常駐代表機構到工商部門登記注冊，如國際信用評估與監督協會（ICASA），綠色和平組織在北京設立的辦公室等[2]69，接受工商行政管理的相關法律法規來管理，而唯一對涉外民間組織實施行政管理的民政部門則無“法”管到。

（二）中國對涉外民間組織的監管體制

依據《社會團體登記管理條例》的規定，我國對民間組織實行“歸口登記、分級管理、雙重負責”的管理模式，即民間組織要獲得合法身份，必須通過登記管理機關和業務主管單位的雙重認可。登記管理機關主要以業務主管單位的初審為前提，負責民間組織的登記監管，主要包括：民間組織的成立、變更、注銷的登記或備案；民間組織的年度檢查，審查民間組織的年度工作報告；對民間組織的行政違法行為進行處罰等。而業務主管單位主要負責民間組織的經常性監管。稅務、財政、審計等部門也根據部門職責對涉外民間組織相關業務進行監管。

我國政府對國內民間組織實施的管理模式同樣應用于涉外民間組織的監管。但是，兩個《管理條例》都沒有明確界定業務主管單位。《社會團體登記管理條例》第11條規定了設立社會團體應提供的一系列證明文件及材料。第12條規定：“登記管理機關應當自收到本條例第11條所列全部有效文件之日起60日內，做出批準或者不批準籌備的決定；不批準的，應當向發起人說明理由。”這種繁縟的申請程序對于想登記的涉外民間組織無疑是一種障礙。在近乎苛刻準入的雙重管理體制下，許多民間組織不能通過合法渠道進行登記注冊而轉向工商企業部門登記，或不登記而游離于政府監管之外，尤其對于涉外民間組織更是前置審批。

除了涉外基金會及外國商會外，涉外民間組織要獲得“合法”身份的制度幾乎空白。中國政府對涉外民間組織的進入大多持“默許”態度，只要涉外民間組織專注于提供政府沒有意愿或者沒有能力提供的公共物品，而不危害中國的國家安全或社會穩定，在實踐中對涉外民間組織實行“不承認、不取締、不干預”的三不政策。即，中國政府不承認在華涉外民間組織的法律地位，不取締已來華活動的涉外民間組織，也不干涉它們的內部事務[3]。

目前，涉外民間組織的業務管理分散在外事、扶貧、教育、婦聯、衛生、環保等各個部門中，接受政府部門的對口管理。這種分割的格局使政府部門不能準確了解和掌控涉外民間組織的活動信息。現行法律又缺乏具體可操作性，監管主體不明確，交叉與模糊地帶較多，存在多頭監管，重復監管，出現違法監管真空地帶，導致“主體缺位與模糊”。

（三）地方治理下涉外民間組織的監管更多體現利益偏好

由于大部分涉外民間組織在華活動主要是依托地方開展工作的，涉外民間組織依托其擁有的高素質專業人員、龐大的資金和先進的技術優勢，常常通過尋找合作伙伴，與一個部門或某個組織共同實施項目。通過項目具體實施與地方治理緊密結合起來，給地方帶來資金、技術和就業機會而受到地方政府的歡迎，客觀上承擔了部分招商引資功能。由于中國政府對于涉外民間組織登記準入的活動領域、組織類型并沒有明確界定，地方政府出于自身的利益訴求而產生意識形態偏好，在選擇涉外民間組織時并不注重組織的涉外屬性，而是取決于它的工作，是否有利于當地經濟和社會發展。因而，大量涉外民間組織在與地方政府的長期合作中形成了各具特色的合作制度安排，有效地彌補了正式制度安排的缺陷，為涉外民間組織參與中國社會治理提供了參考。

（四）監管能力建設比較薄弱

監管制度的缺失勢必導致監管機制的殘缺，既沒有必要的評估，又沒有社會監督機制制約。中國對涉外民間組織的監管方式幾乎只有“年檢”式的例行公事，只要涉外民間組織在“三不政策”默許下開展活動而不違法，政府部門一般不會干涉，也無法干涉，使得他們在華活動處于非常態監管和不規范的狀態，更何況多數涉外民間組織沒有依法登記。此外，相比國際非政府組織發育完善的國家，目前我國在動用新聞媒介、社會力量以及第三方等機構來監督涉外民間組織方面還顯得十分薄弱，還未形成合理、科學、有效的監管平臺與體制。

其次，目前各地普遍未建立民間組織專門管理執法隊伍，尚未引起當地政府的重視和支持，措施不力，工作不深入。日常登記管理人員也少，經費不足，辦公條件相對較差，尤其是絕大多數縣（市、區）無機構、無專干、無經費，根本不具備執法條件，無力開展執法監管工作。同時，有些執法管理人員業務素質偏低，依法行政監管意識差，有的甚至怕麻煩，不敢嚴格執法，大膽執法，更不善于執法。總體來看，缺乏開展監管工作的硬性約束。

二、涉外民間組織的監管機制框架

因此，涉外民間組織的監管機制架構主要包含如下四個方面。

（一）厘清職責，規范監管主體行為

目前，我國涉外民間組織的監管主體主要是登記管理機關和業務主管單位，監管側重于準入階段的主體合法性審查而非準入后的運作活動，出現多頭管理、監管主體多元化帶來的監管真空。因此，首先應理順管理體制。設立專門的涉外民間組織管理機構，集登記管理、日常管理、信息反饋、問責等權限于一身，統一負責涉外民間組織的監管工作，負責與涉外民間組織的項目活動關聯的政府職能部門對其運作情況監管的協調工作。需進一步梳理并明晰登記、稅務、財政、司法、海關、質檢等管理機關的監管職責，形成監管聯動機制，從重視“登記管理”逐步轉向重視“活動過程”監管。其次規范管理機關的監管行為。要制定具體可操作性法律法規，明確備案登記、職能范圍、職責劃分、處罰力度等各個方面的規章制度，防止管理機關的自由裁量權膨脹。同時，各級政府應加強綜合性管理機構和專業化監管隊伍的建設，負責本轄區內的涉外民間組織的登記管理、備案、年檢，并逐級上報，形成強有力的統一監管體制，使涉外民間組織的整個工作活動和組織運作績效法制化、透明化、程序化。

（二）分類管理，嚴把準入關

根據涉外民間組織的類型和活動特征，要劃分出鼓勵、允許、限制和禁止的領域，并明確告知涉外民間組織。對于準入領域擬定明確的涉外民間組織的類型，如公益慈善類、婦女兒童權益保護類、工商經濟類、勞工維權類、政策研究機構類等[5]。要對涉外民間組織的構成及其活動領域進行甄別歸類，包括涉外民間組織的內部構成、資源背景、規模力量、活動領域等，并進行相應的潛在風險總體分析評價，實行分類管理，重點領域實行重點管理。登記管理機關要嚴格按照準入領域和風險評價結論，先行簡化備案程序，給予涉外民間組織準法人資格，然后視其活動判斷是否給予其登記注冊。對于社會公益領域規模大、影響大和意義重大的少數涉外民間組織，可以實行公益認證制度。

（三）規范運作，完善立法監管

對涉外民間組織的監管是一個復雜的系統工程，要依賴完善的法律制度體系，增強法律規范的操作性和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規范的配套，為處治涉外民間組織的違規、違法和犯罪行為提供有力的法律依據和保障。

一是健全完善備案登記制度。明確涉外民間組織在華活動必須進行相關備案登記，必須遵守中國法律法規，并對故意違法行為做出明確的懲罰規定。備案登記注冊時，涉外民間組織應提交組織的性質和活動方向，組織的宗旨、使命和價值，組織活動的內容領域和地域范圍等內容。登記管理機關要簡化涉外民間組織的備案程序，嚴格登記注冊。

二是實行嚴格的年檢制度。涉外民間組織要定期向登記機關、稅務機關、社會公眾等機構提交年度主要活動情況及財務稅收狀況的報告，明確載明組織的法律執行情況、機構和人員情況、工作開展情況。由審計部門或委托相關會計師事務所定期審核涉外民間組織的資金來源、費用管理情況。

（四）提升能力，強化執法監察效能

要建立高效的行政執法機制，不斷提高執法監察效能。一方面，要增強法治觀念，明確執法部門、執法人員的權責范圍和法律責任，真正做到有法可依、執法必嚴、違法必究。提高綜合運用法律、經濟和行政等手段的執法能力，正確行使對涉外民間組織活動檢查和日常監督工作。依法查處涉外民間組織活動中的違法違紀行為。對不接受職能部門依法管理的涉外民間組織，要依法及時注銷或撤銷；對未經報告或備案擅自開展或參與活動，或者撤銷后繼續以涉外民間組織名義開展活動的，堅決予以取締，并對相關人員視情節輕重予以責任追究。另一方面，增強執法監察能力。要加強執法機構建設，實行財務經費預算管理，保障執法經費。增加計算機網絡、通訊信息、取證辦案等技術裝備投入，建立涉外民間組織數據庫，推進涉外民間組織監督管理的信息化建設，健全監控網絡和預警體系。同時，要加強專業執法隊伍建設，強化執法人員尤其基層執法人員的專業技能，充實對涉外民間組織執法監察力量。

三、完善涉外民間組織監管機制的對策

（一）樹立有效監管理念，正確指導監管行動

政府監管理念是對監管的基本價值的判斷，具有支配性和先導性，是影響監管行為和效果的一個重要因素。首先要從心理態度上消除“三不政策”的無為理念，全面正確認識涉外民間組織的性質和作用，不能“妖化”而拒之國門外，更不能放任自流消極處之。因此，政府職能監管部門要樹立有效監管理念，要清醒認識到涉外民間組織在促進我國經濟社會發展的積極作用，加以鼓勵利用、正確引導，更應謹慎防范其危害國家安全和社會穩定的消極影響。做到具體問題具體分析，綜合運用法律、經濟、行政等多種手段正確行使監管職能，實現有效監管，既不能簡單地一味放松監管，也不能過度強化嚴管。

（二）推行備案登記制，強化過程監管

基于現行雙重管理模式的缺陷，我國應積極推行備案登記制的管理模式，既能為涉外民間組織的活動提供便利條件，又可能有效避免其活動危害國家安全和社會穩定的宗旨。所有來華的涉外民間組織都應到登記管理機關備案，在備案登記方面一律平等，不給予差別待遇。不備案登記的涉外民間組織不能開展任何活動，并予以取締或禁止。備案登記有利于掌握涉外民間組織的基本情況，可為日后常規監管打下基礎。對于一些規模小、成員較少的非正式結社的涉外民間組織賦予“準社團法人身份”，納入法律保護范圍內，并承認其存在的合法地位和權利，視其以后發展情況而定。對于那些專注于扶貧抗災、醫療教育、環境保護、社會福利等社會公益領域的涉外民間組織先行備案，并簡化登記程序，使其順利獲得合法性權利，享受國內民間組織的同等待遇和優惠政策。對于觸及宗教、政治、人權等敏感領域的涉外民間組織應要求備案，以便充分掌握這類組織的基本信息和活動狀況，設立嚴格條件限制，且重點防范，并視日后發展情況是否予以登記，或者直接取締和禁止活動。

（三）細化分類體系，夯實監管基礎工作

涉外民間組織千差萬別，其活動紛繁復雜，翔實的信息資料是政府實施有效監管的基礎。無論是備案登記管理還是過程管理，對涉外民間組織進行分類都是非常重要的基礎工作。通過簡化備案程序、年檢環節及年度工作報告等途徑，深入了解涉外民間組織的性質、類別、活動方式、活動范圍及受益者等基本情況，并歸類建檔，建立涉外民間組織數據庫，逐步建立涉外民間組織分類體系，并將該體系納入到監管的法律框架內，在具體的法律規定、條例及暫行辦法中予以明確規定。

我國可以參照目前國際上比較通行的非營利組織國際分類體系（the International Classification of Nonprofit Organizations,簡稱ICNPO體系）。按照ICNPO體系，各種民間組織被劃分為12大類，26小類，各小類又被分解為150小項[6]。根據國際分類體系并結合我國現行法律法規及社會經濟統計，可以將目前涉外民間組織按其活動領域進行分類管理：環境保護、教育培訓、醫療衛生、文化交流、社會服務（特殊人群）、扶貧賑災、經濟發展、法律政治等類型。這樣的劃分能夠方便政府相關部門對涉外民間組織的監管，便于及時掌握這些組織的情況。

（四）建立問責機制，完善多元監督體系

為彌補政府機關監管力量的不足，要建立授權或授信監管機制，整合社會資源，形成政府、社會輿論、公眾媒體監督、獨立第三方評估監督等多元監督體系。

政府要編制涉外民間組織統計年鑒，發布官方權威統計數據，給予一定的信任度評級，形成官方評價服務系統，并定期向社會公開涉外組織的有關資料檔案，接受社會公眾和媒體監督，提高公眾的監督意識和加大媒體輿論監督力度。政府要制定法律規制、政策標準和職業道德規范，加大培育民間組織或第三方評估機構的力度，不斷提升民間組織公信力。通過授權或授信，選擇具有較高信譽和資質能力的第三方評估機構進行受托評估監督，形成獨立的第三方評估制度，充分發揮社會力量的作用。

無論是政府機關的監管，還是涉外民間組織的活動，以及相關社會主體的監督，都必須對各自的行為承擔相應的法律責任和社會責任，必須建立責任追究制度即問責機制。建立問責機制，旨在明確各行為責任主體對誰負責、如何負責、何時負責以及負責的程度，確保各行為責任主體在相應的法律規制范圍內開展工作，實現健康有序的規范化運作。

[1] 陳蕎.美國NGO在華慈善活動分析報告[N].京華時報，2012-03-31.

[2] 中國發展簡報.200家國際NGO在中國[R].2005-01.

[3] 何靜.國外非政府組織的管理模式及對中國的啟示[J].學術探索，2013（6）：67.

[4] 劉鵬.從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會組織管理政策創新[J].中國人民大學學報，2011（5）：93.

[5] 王亦君.中國社會組織管理制度迎破冰期[N].中國青年報，2012-02-09.

[6] 楊青.對在華外國非政府組織的分類研究[J].新遠見，2008（5）：26.

（責任編輯：李朝平）

A Study on the Supervision Mechanism of Foreign Non-governmental Organizations in China

HE Jing

(Dongguan Polytechnic, Dongguan, Guangdong 523808)

Foreign non-governmental organizations are the international non-governmental organizations (INGOs) in China. These organizations have developed rapidly in China at all walks of life, but there still lacks better legal system and effective supervision and management of INGOS in China. Foreign INGOs supervision mode will be built from two aspects: supervision willingness and supervisory capacity. We can take some appropriate measures such as building up effective regulatory notions, implementing registration system, refining classification system and establishing accountability mechanisms so that the preparation is more solid, the related subjects are better controlled, and the people responsible can bear the legal duties. Thus civil supervision mechanism for INGOs can be established.

foreign non-governmental organizations; regulatory willingness; regulatory capacity; supervision mechanism

D922.295

A

1009-8135（2016）02-0080-05

2015-12-25

何 靜（1965-），男，湖北來鳳人，高級經濟師，東莞職業技術學院教師，主要研究經濟管理、公共管理。

國家社會科學基金資助項目“中國涉外民間組織的政府管理研究”（項目編號：12BZZ047）階段性成果