論我國生態治理體系的現代化

秦慧慧

(武漢大學　馬克思主義學院，武漢　430072)

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論我國生態治理體系的現代化

秦慧慧*

(武漢大學馬克思主義學院，武漢430072)

生態治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化必不可少的一部分。現代化的生態治理體系是由政治保障體系、經濟激勵體系、文化價值共識體系和社會參與體系構成的完整體系。同時，生態治理體系和治理能力是一個有機整體，只有提高相應的治理能力，二者相輔相成才能形成最大治理合力。

生態；治理體系；治理能力；現代化

中共十八屆三中全會提出：推進國家治理體系和治理能力現代化，創新社會治理，激發社會活力。“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能”。[1]生態建設是中國特色社會主義建設的重要組成部分，生態治理現代化是經濟、政治、社會現代化的必然要求，是國家治理現代化的重要組成部分。中共十八屆五中全會將“綠色”與創新、協調、開放、共享一起，作為五大“發展理念”之一。生態治理能否現代化已經成為衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要標準。我國生態治理一直是國家治理中較弱的領域之一，隨著“十三五”的到來，我國在更加接近全面建成小康社會的目標時，生態治理也進入了“沖刺”階段。

一、生態治理體系現代化的指導思想

(一)中國傳統文化中豐富的生態文明思想

生態文明思想的發展是一個由簡單到復雜、由低級到高級的梯形上升過程，也是從傳承到創新并且在傳承中創新的過程。作為擁有五千年歷史的悠久文明古國，中國當前的生態文明建設并不是無源之水、無本之木。中國農業社會歷史較長，在農業文明時期，人們擁有更多的機會接觸和親近自然，形成了對人與自然相互關系的深刻認識，以及最淳樸、最接近自然的原生狀態的保護理念。以儒、道、佛為代表的中國傳統文化中蘊涵豐富的人與自然和諧共生思想，為生態文明建設提供了堅實的哲學基礎與思想源泉。道家把“道”作為萬物的本源和基礎。老子說：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”認為宇宙萬物的生成根源和運演動力源于自然，人類社會是自然界的組成部分，要懂得尊重自然；“以道觀之，物無貴賤”,明確地表達了道家的人與自然平等觀，反對人類凌駕于萬物之上；而且人還要懂得知足，“常固自然”，“不以人動天”，使自己的欲望順應自然法則。儒家主張以仁愛之心對待自然，認為“仁者以天地萬物為一體”，尊重自然即是尊重自己，愛惜其他事物的生命就是愛惜自身；儒家還提出了保護山林、動物等一系列人與自然和諧共生的具體措施，“林茂而禽獸歸之”“斧斤以時人山林，林木不可勝也”“污池淵沼川澤，謹其時禁，故魚鱉優多，而百姓有余用也”，這也是最早的可持續發展的思想。佛教認為萬物是佛性的統一，眾生平等,皆有生存的權利，主張以慈悲之心善待萬物。這些思想看似與產生于工業社會的現代生態文明思想相去甚遠，但其基本精神與生態文明的內在要求卻是一致的。

(二)馬克思主義生態文明理論的依據

馬克思主義生態觀從唯物論和辯證法的角度闡述了人與自然的關系，為中國生態治理現代化提供了最直接的理論依據。馬克思主義認為，人是自然界的一部分,是自然界發展到一定階段的產物，“而人本身是自然界的產物，是在自己所處的環境中并且和這個環境一起發展起來的”[2]。自然界支撐著人類的生存和發展，“人在肉體上只有靠這些自然產品才能生活，不管這些產品是以食物、燃料、衣著的形式還是以住房等等的形式表現出來。”[3]馬克思認為，自然界也并不是完美無缺的存在，“自然界是個有缺陷的存在物。不僅對我說來而且在我的眼里看來是有缺陷的存在物，即就其本身說來是有缺陷的存在物”[4]。自然本身的缺陷使它不能完全適應人類生存和發展的需要，因此才有了人在自然界面前有作為的實踐活動，改造自然，利用自然。但是人作為自然界的一部分，自身也是有缺陷的——不能完全認識規律、遵循規律。這雙重缺陷使得自然與人之間相互不適應，不能和諧共生。因此，生態治理是在更深刻認識人和自然矛盾基礎上，一方面對人類缺陷導致的破壞性活動開展反思和修補行為，另一方面通過人的創造性彌補自然原本的缺陷。

(三)中共領導集體對生態文明建設的經驗

以毛澤東為核心的黨的第一代領導集體非常重視水利和植樹造林等環境建設。1958年毛澤東提出了“要使我們祖國的河山全部綠化起來，要達到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過來”。[5]1973年 8月 5日在北京召開的第一次全國環境保護會議對我國環境保護工作進行統一部署，標志著黨的第一代領導集體已經意識到環境建設的重要性，并將環境保護作為社會主義建設事業的一部分。以鄧小平為核心的中共第二代領導集體在注重經濟發展的同時，從戰略的高度上強調了人口、資源、環境的協調發展，實施了計劃生育政策，制定頒布并實施了一系列與環境保護相關的法律法規，對資源和生態保護提供了一定的制度保障。中共十六大報告明確指出，要把可持續能力不斷增強、生態環境得到改善、資源利用效率顯著提高、促進人與自然的和諧確定為全面建設小康社會的目標之一，標志著生態建設已成為衡量國家建設的重要指標。中共十七大報告中全面闡述了科學發展觀，首次提出了“生態文明”的概念，并將“建設生態文明”作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一，對生態文明建設進行了初步的戰略部署。中共十八大報告明確指出，“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”[6]，并把生態文明建設納入社會主義建設“五位一體”的總布局。隨著中國化馬克思主義對社會主義建設規律認知的加深，生態文明建設在理論上和實踐上都會實現新的跨越。

二、生態治理體系現代化的原則

(一)適度超前性原則

社會主義根本制度的選擇和發展模式本身具有克服生態環境問題的巨大優越性，但由于種種原因，新中國的工業化發展仍未能避免對生態的破壞。30多年的改革開放給中國的經濟、政治、社會、文化和國際競爭力都帶來了長遠影響，我們在享受繁榮的同時，中華民族幾千年來賴以生存繁衍的生態環境正面臨著極其嚴峻的挑戰，生態治理并沒有與經濟社會現代化同步發展，中國在世界上的經濟地位與生態環境地位極不相稱，生態建設嚴重滯后。在生態觀念上一些領導尤其是中西部城鎮領導還沒有從唯GDP的發展思維桎梏中跳出來，沒有充分認識到生態文明建設的重要性和緊迫性以及生態建設與經濟社會發展的緊密關系；在生態建設模式上還沒有從自上而下的單向管理中解放出來，與公眾之間缺乏生態建設雙向互動；在生態文明制度建設上缺乏規范生態參與主體行為的制度體系。因此，生態治理體系的現代化絕不只是為了解決眼前問題和局部問題的應急措施，它必須遵循適度超前性原則，充分預估工業社會乃至信息時代可能帶來的生態風險，既成為現在的治理體系也是將來的防范體系。西方生態文明是工業文明反思的結果，是在批判工業文明弊病的基礎上發展起來的，中國的生態文明之路不能重蹈覆轍，要走在工業文明的前面或者至少同步發展，起到保護工業文明成果的作用。

(二)公平性原則

公平正義是全面建成小康社會的價值追求，也是衡量社會文明與進步的重要指標。不僅經濟社會發展要遵循公平原則，生態治理同樣如此。在生態治理體系構建中堅持公平原則就是要實現生態治理區域平衡，這是過去生態治理經驗教訓的總結。中國經濟發展水平的地區差異導致生態治理出現嚴重的不平衡性，主要體現在經濟發達地區和落后地區、城市和農村地區、東部地區和中西部地區在生態治理方面并沒有得到同等的重視、擁有同等的治理經費投入，甚至存在合法化的生態問題轉移。例如，我國的環境保護工作重點和污染防治投資大部分在城市和工業。同農業在產業上的弱勢和貧困地區在經濟上的弱勢一樣，農村和經濟欠發達地區在環境問題也處于弱勢。又如，城市垃圾大量進入農村和城鄉結合部填埋，實現了集中處理，但在缺乏治理成本和制度約束的農村，基礎環保設施基本是空白，生活農業垃圾和城市轉移垃圾造成了土地資源的浪費和難以避免的環境污染，農村呈現被垃圾包圍的趨勢。隨著城市產業的更新換代，大量高污染、高能耗的產業向農村和中西部地區轉移，使某些生態環境本來就很脆弱的地方雪上加霜，而這種生態問題轉嫁不僅是合法行為，還是政府提倡和鼓勵的。在生態治理過程中，經濟發達地區逐漸有了青山綠水、藍天白云，農村和經濟欠發達地區卻千瘡百孔。這些生態治理的應急措施短時期內解決了某些問題，但從根本上來說不利于各地區的全面均衡發展，甚至會破壞某些地方的生態優勢，是生態治理失衡和不公平的表現。因此，生態治理體系現代化建構必須注重整體均衡，兼顧各方利益，實現生態問題上的“共同富裕”。

(三)以人為本原則

以人為本原則是針對“以物為本”，特別是在發展中過度重視經濟快速運行的以“經濟為本”的思想而提出來的，后者忽視甚至損害人民群眾的需要和利益。以人為本原則重視人的價值和需要，但是反對“人類中心主義”，反對人對自然的控制和無限掠奪，主張人與自然界的他物處于平等的地位；以人為本原則不僅以當代人為本，考慮當代人的需要和滿足，還要以后代人為本，制定長遠的治理策略，將一個良好的生態環境留給子孫后代。生態治理體系現代化的構建必須堅持以人為本的原則，在污染治理、生態修復、環境改造中把人的身體、精神和物質承受能力作為治理體系好壞的考察標準。

三、生態治理體系現代化的內容

無論是中國農業文明時期就產生的生態文明思想，還是馬克思主義唯物辯證的生態文明理念，都未能很好地發揮防治工業化所帶來的嚴重生態環境問題的應有作用，這很大程度上是因為這些思想和理念并沒有轉化成約束人們實踐活動、保護自然生態的制度體系。鄧小平曾經指出，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面” 。[7]生態文明制度決定著生態治理理念能否有效貫徹、生態治理行為能否規范實施、生態治理績效能否順利實現，也決定著生態治理的方向、進程和質量。實現生態治理現代化，就是要形成生態治理的制度體系。

(一)生態治理的政治保障體系

首先是預防性的保護制度，加緊生態源頭保護，如耕地保護紅線、自然保護區、重要生態功能區等。污染和破壞越少，生態治理的難度和力度就會越小。其次是追究性制度。追究的前提是明確生態參與主體的責任范圍。追究的對象既有各級政府和領導干部，也有企業和個人，要把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入地方經濟社會發展評價體系，納入領導干部政績考核，納入個人和企業誠信檔案，實現生態環境損害責任終身追究制。第三是監管性制度。加大人大、司法在環保領域的監督職能，對于超標排污、偷排污等不同程度的環境違法行為和非環保企業，建立相應的懲罰制度和稅收制度，提高生態違法成本。通過建立各層級生態信息公布舉報公眾平臺，實現信息共享，鼓勵公眾參與生態監督，保證公眾及時了解環境現狀、生態治理動態消息和最終成效。制度的生命力和權威同樣在于實施，所以生態治理機構的優化和執法力度也非常重要。要在尚未設立環保機構的鄉鎮一級建立起環保機構或縣市環保機構的延伸機構和辦事處，保證鄉鎮環保工作的開展和各項制度在農村地區的實施；要加強環保機構的整合，探索建立跨地區的環保機構，讓有能力有經驗的環保機構對跨區域、跨流域的生態環境問題施行統一規劃、監測和管理，實現人才資源最大優化配置利用，有利于破除地方保護主義，讓環保執法脫離地方利益；要提高環保機構執法力度，實現省級環保機構對地方環保機構工作的統一指導評定，開展不定時督查巡視和匯報，增強環保執法的統一性、權威性和有效性。

(二)生態治理的經濟激勵體系

隨著經濟發展對生態環境和資源的壓力增大，生態環境要素也開始作為生產要素進入社會生產過程,生態污染指標進行定額供給，同時企業盈余的排放限額可以交易，如節能量、碳排放權、排污權、水權交易等，這些規范的市場交易提高了高投入、高耗能、高污染產業的成本，擴寬了環保創新企業的利潤空間。利用市場逐利的本性來引導市場主體的生態保護和治理行為，這符合使市場在資源配置中起決定作用的全面深化經濟體制改革目標。生態治理的目的是為了更好地促進經濟社會發展，而不是完全阻止或放棄發展。經濟激勵也表現在生態征稅上。可以借鑒個人所得稅的征收規則實行累進生態成本稅制度，在污染量很低時稅較輕，當污染量超過不同限度則加重稅收，污染越大征稅比率越高，最終出現超過收益的奢侈稅。這樣既解決了生態治理資金難題，又通過經濟利益驅動了企業的技術改進，是生態治理的根本之策。經濟激勵還表現在通過稅收補貼和生態技術研發專項貸款、專項基金，鼓勵企業成為生態治理技術創新的主體，尤其是鼓勵民營企業進入生態治理領域。民營企業已成為社會主義市場經濟最活躍的部分，要讓民營企業獲得生態治理的平等參與資格和利益同等受保護權利，引導民營企業在生態治理技術上有所創新突破。市場作為生態治理的重要參與者，除了享受經濟激勵外，在生態救濟和補償方面也要承擔必要的社會責任。以前我國的生態補償和救濟主要是政府對特定生態功能區、因保護和改善生態環境自身利益受損者以及環境資源開發或破壞的直接受害者的縱向財政轉移支付，這種方式直接增加了政府的負擔。隨著市場在深化改革中的作用進一步提升，市場主體在生態補償和救濟中也要承擔起重擔，在導致生存生態環境利益減損的市場主體和直接受害者之間逐步建立起橫向直接支付的權利義務關系，實現生態補償的可持續性發展。

(三)生態治理的文化價值共識體系

要實現良好的社會治理，制度起著決定性的作用，但治理的制高點卻是人們的價值體系共識和倫理塑造。生態文明不僅是一種理念和制度，同時也是一種新的社會形態，是內化在社會主義中的更高的生存信仰。生態文明建設是不亞于經濟、政治、文化的社會改革和轉型，而任何時候的社會改革和轉型都必須有一個共同的價值指向，以保證最終的結果不會偏離社會主義方向。所以，實現生態治理現代化，必須在價值觀念上取得高度認同。2011 年中共十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》強調:“馬克思主義指導思想，中國特色社會主義共同理想，以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，社會主義榮辱觀，這些都是我國社會主義意識形態中最重要的部分。”[8]中共十八大在此基礎上提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。社會主義核心價值體系和社會主義價值觀為國家治理體系和治理能力的現代化奠定了價值共識，同時社會主義核心價值觀所倡導的三個層面也體現著現代化的公民精神。生態治理現代化必須把社會主義核心價值觀貫穿其中，突出生態治理以人為本、公平正義、和諧共生的價值取向，弘揚生態共同理想、凝聚生態建設精神、匯集生態治理合力，形成良好的生態治理環境。

(四)生態治理的社會參與體系

中共十八大以來多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，其中已經蘊含了多元主體共同參與治理的理念。治理作為一種全新的、不同于傳統管理的政治理念，從本質上要求治理主體多元化；同時，在萬眾創新的時代，治理主體多元化也是治理能力現代化的保證。治理主體多元化在生態治理中具體體現為：治理主體既可以是政府等公共權力機構，也可以是市場；既可以是輿論媒體，也可以是生態保護專家學者；既可以是社會組織團體，也可以是公民個人。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，在生態治理現代化過程中是“掌舵者”而不是“劃槳人”，要發揮總攬全局、統籌協調的作用；政府要依法行政，保證現代化的生態文明制度全面施行；輿論媒體要積極宣傳國家生態治理政策法規，適時報道先進典型，堅決揭露隱藏在各領域、各地區的生態建設問題；專家學者要加強生態治理研究，為政府和群眾答疑，提供生態治理的技術支撐；社會個體既要養成生態行為模式和生態生活方式，也要利用自己的權利和身在基層的優勢，做好各個層次、領域的監督。從生態文明家庭到生態文明企業、生態文明單位、生態文明國家，從生態生產模式到生態消費模式、生態生活方式，生態治理能力現代化要求治理主體多元化，通過廣大人民群眾集思廣益、群策群力，形成生態文明建設的最大合力。而“治理”本身蘊含的民主理念也保證了主體地位平等、協商對話，也有助于化解利益矛盾，減少阻力，形成共識，降低治理成本。

四、生態治理體系現代化對治理能力的要求

(一)強化法治思維能力

法治方式是現代化治理的最基本方式，法治思維能力是現代化治理能力的集中體現，與其相對的是人治思維和官本位思維。人治思維認為人的力量大于法和制度的力量，忽視法的作用，導致以言代法、以權壓法，甚至以權廢法；官本位思維肯定干部在管理過程中的核心作用和對權力的絕對支配，忽視人民權利，與“以民為本”和民主政治完全相悖。要推進生態治理體系和治理能力的現代化，就必須摒棄人治思維和官本位思維，堅持將法治思維作為生態治理的根本思維方法，提高人們法治思維能力，使法律知識、法治意識、法治精神融入血液腦海，內化為生態保護的自覺意識和精神素養，外化為依法治理的生態治理能力，形成法無授權皆不可為、法的界限皆不可越的思想共識。

(二)提高協調治理能力

生態是一個巨大的系統，生態治理是一項系統化工程，需要全方位的協調能力。要協調生態治理的根本制度與基本制度、具體制度之間的關系，使中央和地方、城鄉之間、區域之間在各項制度政策上相互吸收借鑒，在實施過程中因地制宜，在實際成效上相得益彰。要協調環保、國土、水利等諸多機構和部門之間的關系，保證各部門通力配合協作。要協調政府和市場在生態治理中的功能定位，約束與激勵并舉，更多地利用市場機制和手段來引導市場主體的生態行為。要協調生態環境保護與產業結構調整、創新驅動發展重大戰略的關系，充分發揮生態治理優化經濟發展的作用。要協調節約資源與擴大內需、釋放消費潛力的關系，推動生活方式和消費模式的綠色轉型。協調能力不僅反映政府的生態治理能力，而且反映企業、團體和居民的素質和能力。提高協調能力的關鍵就是政資分開、政社分開、權責明確。依法治理還需要每個人強烈的生態自覺。

(三)增強生態治理自主創新能力

在生態治理經驗和技術上我國固然有很多方面可以向西方發達國家學習借鑒，但是面對生態治理局部有效、整體成果不顯著的局面和經濟新常態發展的需要，生態治理必須要走自主創新的道路，在生態治理理論、制度、模式上進行全方位的創新，提高生態治理技術的原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，用科學技術創新引領生態治理。生態治理要特別注意地域性特征，加強實際調查研究，因地制宜，體現地方經濟發展水平和環境氣候，凸顯地方生態優勢。

[1] 習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014:91.

[2] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第2卷[M].北京：人民出版社，2012:410.

[3] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012:5.

[4] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1979:180.

[5] 中共中央文獻研究室，國家林業局.毛澤東論林業[M].北京：中央文獻出版社，2003．

[6] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012:39.

[7] 鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[8] 十六大以來重要文獻選編：下[M].北京：中央文獻出版社，2008:713.

On Modernization of Ecological Governance System in Our Country

QINHuihui*

(Marxism Institute, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The modernization of ecological governance is an essential part of the task of promoting the modernization of national governance system and governance capacity. Modern ecological governance system is a complete system that consists of political security system, economical incentive system, consensus system of cultural values and social participation system. At the same time, the ecological governance system and governance capacity is an organic integrity, Only by improving the corresponding governance ability and governance system and governance capacity supplement each other can it form the largest resultant force of governance.

ecology; governance system; governance capacity; modernization

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.01.004

2015-12-11

秦慧慧(1990— )，女(漢族)，湖北十堰人，在讀碩士研究生，研究方向：馬克思主義基本理論，通信作者郵箱：qinhhsky@163.com。

F205;X-01

A

2095-5383(2016)01-0016-04