新常態下國有企業法律風險的防范
——以杭州市屬國有企業為例

◎ 許仁龍

新常態下國有企業法律風險的防范
——以杭州市屬國有企業為例

◎ 許仁龍

法律風險管理是企業有效防范風險、控制風險、處理風險的一個過程，新常態下加強企業法律風險防范，是企業適應國際國內經濟環境變化、提高核心競爭力的必要舉措。本文在調研的基礎上，總結杭州市屬國有企業近年來法律風險防范工作取得的成績，指出存在的問題及不足，探討新常態下健全國有企業法律風險的防范機制，針對存在的問題提出對策舉措。

新常態 國有企業 法律風險 研究

作者許仁龍，杭州市國有資產管理委員會政策法規處處長、高級會計師、公共管理學碩士（郵政編碼 310009）。

法律風險管理能力是企業有效防范風險、控制風險、處理風險的一種管理能力，區別于傳統的企業競爭力，其對企業的發展和價值貢獻往往通過避免或減少損失、維護合法權益、爭取利益最大化等方式體現出來。面對經濟新常態以及全球化的現實，國有企業正在推進的混合所有制改革涉及的并購重組、投融資、市場運營、產品研發、財務管理等，無一不存在法律風險，無一不需要進行法律風險管理，如果管控不好就會帶來巨額損失甚至滅頂之災，從這個意義上而言，法律風險防控與管理已成為企業發展的“壓艙石”。

加強企業法律風險防范，是企業適應國際國內經濟環境變化、提高核心競爭力的重要舉措，是提高企業依法決策、依法經營、依法管理能力和水平的重要手段，是切實搞好混合所有制改革、促進企業科學發展、實現國有資產保值增值的重要保障。基于此，我們對杭州市屬國有企業近年來的法律風險防范工作進行了實地調研，旨在探討新常態下如何進一步健全國有企業法律風險防范機制，針對存在的問題提出對策舉措。

一 市屬國有企業法律風險防范現狀

為進一步貫徹落實十八屆三中全會精神，強化企業法律監督與約束機制，有效防范法律風險，確保國有資產安全，杭州市國資委從市屬企業的實際情況出發，印發了《關于進一步加強市屬企業法律風險防范機制建設的指導意見》（杭國資發〔2013〕33號），對企業法律事務機構、規章制度管理、重大決策法律審查、合同審查與備案、糾紛案件處理、中介機構選聘等做出了制度安排，為市屬國有企業實現轉型發展和國有資產的保值增值提供了重要的法制保障。各企業積極貫徹落實，堅持依法治企，在不斷探索和實踐中逐步完善法律風險防范機制，取得了明顯成效。

（一）法務工作機構逐步建立

在杭州市國資委直接監管的16家國有企業（以下簡稱市屬國有企業）中，有4家企業（杭州銀行、工投集團、華東醫藥、杭氧集團）設立了獨立的法務工作部門，有4家企業建立了與其他職能部門合署辦公的法律事務責任機構，還有8家企業明確了具體負責法律事務的工作崗位。在市屬國有企業所屬國有獨資及控股的555家企業中，設立合署法務機構的有65家，專職法務工作者合計為148人。例如，市商旅集團成立伊始，就從內設機構框架和職能定位上謀劃風險防控機制，設立了審計法務部負責企業法律風險防范工作；杭州銀行的法務部門實現總分行全覆蓋，設立了法律與合規部專門負責全行的法律事務，在已經設立的11家分行中也全部設立風險合規部門，配備法律專業人員負責分行的法律事務。

（二）法務工作隊伍有所壯大

企業法律事務部門設立法務專崗，配備專業的法律人員，所屬國有獨資及控股企業也配備了擁有相當專業經驗的工作人員從事法律風險防范工作。據調查，16家市屬國有企業共擁有企業法律顧問61人（含外聘），比2012年增加了33人，其中具備企業法律顧問資格的企業高層領導有7人，具備企業法律顧問資格的企業中層干部有18人。市屬國有企業法務工作人員有53人，比2012年增加了31人。市屬國有企業下屬國有獨資及控股企業中具備企業法律顧問資格的有19人，其中89家下屬國有獨資及控股企業外聘了專業律師團隊，占比達到70.6%。例如，西湖電子集團公司從事法律風險防控工作的專兼職人員共有17人，其中擁有高級職稱的有3人，擁有中級職稱的有8人，具有企業法律顧問執業資格的有1人，擁有律師資格證書的有2人。又如，市金投集團審計法務部有6名工作人員，分別為律師、注冊會計師、風險管理師、國際會計師等，所有人員均具有中級以上職稱，其中2人擁有高級職稱，部分人員還具有海外背景以及多行業工作經歷；杭州銀行有7名員工通過國家司法考試獲得了企業法律顧問資格。此外，16家市屬國企積極借用“外腦”，全部外聘律師事務所作為法律顧問單位，為其提供常年法律咨詢、訴訟等專業服務，提高了企業防范法律風險、處理重大法律糾紛的能力。

（三）強化基礎管理，完善內控制度

規章制度建設是加強管理的基礎性工程，也是依法治企和法律風險防控的重要內容。為規范公司規章制度管理，建立科學、嚴謹且符合公司經營管理和系統內部控制要求的規章體系，進一步提高公司基礎管理水平，杭州16家市屬國有企業均已建立規章制度制定、管理、更新辦法。如市城投集團公司制定的《規章制度管理辦法》，規范了公司各類規章制度制定、修訂和廢止的流程，使規章制度建設有法可依，內部管理更趨科學；市交投集團、杭汽輪集團等近年來不斷優化制度設計，完善內控制度建設，相繼出臺或修改《員工手冊》《董事會議事規則》《經理辦公會議制度》《監事會工作制度》《子公司管理制度》《經濟損失責任追究暫行辦法》《內部審計管理暫行辦法》《資產管理規定》《投資管理辦法》《招投標管理辦法》等50多部規章制度，涵蓋了法人治理結構、人力資源管理、子企業管控、投融資管理、創新管理等多方面內容。整套規章制度的科學建設和正常運行，有效防范了權力濫用和重大決策的隨意性，確保了各項生產經營活動合法合規，降低了法律風險出現的概率。

（四）法律風險防范基礎逐趨扎實

據調查，14家企業明確了重大投資、重組改制、資產處置等重大事項的法律審核流程；13家企業明確了企業做出重大決策和對外簽訂重大合同時必須聽取企業法律顧問的意見；11家企業明確了企業法律顧問參與企業重大決策、重要談判的工作機制；7家企業建立了商標標識管理、專利技術管理、商業秘密保護等無形資產管理制度；5家企業建立了企業重大事項法律顧問專題論證和出具法律意見書制度。如杭氧集團建立了法律事務網上審批OA系統，對于涉及法律問題的事項，設置法律事務申報表和審批表，實行線上申報、授權、審批規范化操作，及時高效地處理各項法律事務。

（五）把控風險重點，著力構建合同管理體系

結合管理實際，法務人員逐步實現由“救火隊”向“防火墻”的角色轉變，法律事務工作也逐漸由事后救濟向事先預防和事中控制轉變，構建起以合同管理為基礎、內控制度建設為關鍵的重點風險防范機制，杭州16家市屬國有企業全部建立了合同管理制度和標準。如西湖電子集團制定出臺的《合同審核制度》規定公司所有合同須經業務部門、財務部門和法律部門審核后方可對外簽署，并建立授權委托制度，明確公司相關人員對外簽約的合同范圍和金額權限，其他人除取得特別授權外均無權代表公司對外簽約，嚴防越權簽約。該公司制定了采購、銷售、研發、加工、租賃等各類合同示范文本16份，統一合同編號，規范印章管理，既便于內部管理，又利于外塑形象；既提高了工作效率，又降低了法律風險。

（六）涉案糾紛管理漸趨規范

市屬國有企業已逐步建立涉案糾紛管理制度，進一步落實企業法律風險防范工作。杭州市屬國有企業有9家企業建立了法律糾紛案件管理制度，對本級及下屬企業的糾紛案件（未進入司法程序）規定了上報流程；有7家企業建立了重大涉案處置方案（預案）制度；有11家企業能夠實時掌握所屬國有獨資及控股企業法律糾紛案件的發案情況。如華東醫藥集團在法律風險管理過程中，強調訴訟案件的集中管理，最大限度地利用司法資源和法律顧問以及律師庫等強大的外部法律資源優勢，充分發揮維權職能，切實維護企業合法權益。

隨著法律風險防范機制日益融入企業的經營發展過程中并不斷發揮作用，市屬國有企業的基礎管理工作得到明顯改進，依法決策水平得到有效提升。一是法人治理結構不斷健全。法律風險防范機制建設的穩步推進，直接加速了市屬國有企業董事會、監事會、經理辦公會議事規則的相繼出臺，促進了企業董事、監事和經理人員的及時充實到位，確保了企業法人治理結構的有效運轉和經營決策的正常開展。二是內部控制體系更加完善。通過積極構建法律風險防范機制，各項管理逐步形成制度化、規范化、體系化，既提高了管理效率又防范了法律風險。三是決策管理合法性有效增強。法律人員日益廣泛地直接參與重大決策和經營管理活動，保證了管理決策事項的合法合規，規范了經營行為，減少了管理風險，維護了企業的合法權益，確保了國有資產保值增值的有效性。

二 市屬國有企業法律風險防范中存在的問題

隨著法律風險防范機制的穩步推進，市屬國有企業的風險防范能力得到了明顯提高，但客觀地講，目前市屬國有企業的法律風險防范工作還不夠深入，企業法律風險防范機制建設、風險控制的有效性有待進一步加強，還存在很多法律風險防控的盲點、難點，全面、系統的法律風險防范體系建設依然任重道遠。

（一）涉案數量、金額增幅較大，企業潛在風險趨大

據不完全統計，2012～2014年，市屬國有企業及其國有獨資及控股企業共發生法律糾紛案件1549件，涉案金額約645222.8萬元；通過訴訟解決法律糾紛案件1038件，涉案金額約 384844.8萬元；依法維權、依法解決紛爭挽回經濟損失203012.4萬元（部分案件尚在處理中）。與2009～2011年相比，法律糾紛案件增長998件，增長181.1%，涉案金額增加592242萬元；訴訟解決案件增長521件，增長100.8%，涉案金額增長335088萬元；挽回損失金額增長176183萬元。根據數據得出，法律糾紛案件數量和涉案金額上升趨勢明顯，這些法律糾紛涉及金額較大，范圍較廣，對有關企業的改革、發展和穩定造成了較大影響。

（二）機構設置未能滿足法務工作需求

從面上看，在16家市屬國有企業中，有4家企業專設了法律事務工作部門，有4家企業設立了合署法務機構，有8家企業的法律事務依舊放在辦公室或者審計、監察、投資、戰略等部門，僅在這些部門設置了法律事務崗位。法務機構缺乏獨立性，或者僅有的法務人員身兼數職，客觀上使這些機構和人員的主要精力集中在非法律事務上，導致企業法制建設和法律風險防范相對薄弱，影響企業處理相關法律事務的成效以及依法維權的能力。根據數據統計，近年來市屬國有企業法律糾紛案件高發，同比增長181.1%，而通過訴訟解決糾紛案件同比增長只有100.8%，遠低于企業糾紛案件的發生率。訴訟解決糾紛案件占涉案案件的比例為67%，而前幾年糾紛案件的解決率為93.9%，糾紛案件解決率嚴重下降，企業專職法律機構缺乏是重要因素之一。

（三）法務工作隊伍分布參差不齊

目前市屬國有企業中的企業法律顧問隊伍逐漸壯大，部分下屬國有獨資及控股企業也配備了法律顧問，但法律顧問中外聘律師占比為70.6%。同時，市屬國企的法務隊伍力量不均衡，法務人員分布參差不齊，部分企業法務工作力量提升迅速，如金投集團、杭州銀行等（杭州銀行積極鼓勵和支持具備條件的人員參加全國企業法律顧問執業資格考試，已有7名員工獲得了企業法律顧問資格），但大部分企業仍保持3年前的機構設置和人員力量，有的企業僅有的1名法務人員也是身兼數職，投入在企業法律事務上的精力十分有限，與企業規模不斷發展、所涉法律事務大幅提升的現狀相比，法務工作力量亟須充實加強。

（四）法律顧問參與企業重大事項程度較低

在16家市屬國有企業中，尚沒有一家企業建立總法律顧問制度。盡管11家企業建立了企業法律顧問參與企業重大決策或重要談判的工作機制，但據調查了解，部分企業雖建立了法律事務管理的規章制度，但其執行情況不夠理想，法律顧問參與企業重大事務時，仍需向公司領導層層申請，或者在執行過程中根據企業領導的好惡而取舍，隨意性較大，制度剛性不強。有7家企業未建立法律顧問參與重大決策的制度，這使得企業在經營決策、項目論證、工程招投標、投資立項等重要經營活動上缺乏法律審查環節，給企業帶來隱形的經濟隱患和經營風險，在一定程度上減弱了企業法律風險防范的實效。

（五）合同管理制度需進一步落實

合同管理制度是在“源頭把關”，可以對法律風險做到事前防范，降低企業的法律風險。現代企業的經濟糾紛案件主要來自合同糾紛，杭州市屬國有企業也不例外，近年來合同糾紛案件隨著企業發展呈上升趨勢。盡管16家市屬國有企業均已建立了合同管理制度，固定文本格式合同也大多經過法律顧問的審核，但在日常經營中，企業非固定文本格式合同的法律顧問審核率不高，特別是下屬國有獨資及控股企業未經法律顧問審核而簽訂合同的情況時有發生。發生合同經濟糾紛案的主要原因有以下幾個：一是合同當事人資格不當；二是合同內容不規范，條款有漏洞；三是合同屬于無主合同，為避稅設立虛假合同；四是合同沒有及時得到變更；等等。落實企業合同管理制度，加強合同管理的法律風險防范迫在眉睫。

（六）對下屬國有獨資及控股企業法律監管不足

近年來，市屬國有企業經濟糾紛案件數量大幅上升，涉案金額也成倍增長，市屬國有企業及其下屬國有獨資及控股企業的法律風險日益加大，建立健全企業法律風險防范機制尤為關鍵。據了解，大部分市屬國有企業對下屬國有獨資及控股企業的法律事務工作不了解，未掌握下屬企業的合同管理、法制宣傳及經濟糾紛案等情況。集團公司總部與子企業未形成有效的法律事務溝通機制，市屬國有企業未能全面掌握下屬國有獨資及控股企業的法律風險情況，糾紛案件不及時上報，一方面不利于公司總部對案件的及時介入與跟進，也未能很好地利用國資系統的法律資源，協調一致地開展案件處理；另一方面也不利于通過個案分析發現國資監管和國有企業經營中的薄弱環節與法律風險點。

三 健全市屬國有企業法律風險防范機制的對策建議

任何一個企業總是處在一個既定的法律環境中，必然離不開對法律風險的防范和控制。事實上，法律風險并不是一個單一的概念，它與其他所有企業風險有交叉性，企業其他經營風險（如財務風險、市場風險）發生時，在表現形式上都是涉法的風險（如財務違規、合同違約等），并且最終都涉及不同性質法律責任的承擔和不同程度損失的產生。建立健全企業法律風險防范機制，切實加強法律風險防范，已成為市屬國有企業當前最迫切的要務之一。

（一）提高認識，進一步完善法務機構建設

建立健全企業法律風險防范體系是一個漸進的過程。企業決策層應清醒地認識到法律風險對企業生存和發展的重要影響，從事關企業生死存亡的戰略高度來認識和重視企業法律風險管理，把建立健全企業法律風險防范機制作為企業的一項重要工作來抓。建立完善的法律事務機構是健全企業法律風險防范機制的最基本要求，也是實現企業法律事務工作的主要保證。沒有健全的法律事務機構，企業的法律服務，協調、解決紛爭和內部制度建設等都很難得到有效開展。建議尚沒有建立法律事務機構的企業，單獨設置法務部門或合署部門（含法務名稱），這有利于明確法律事務機構的職責權限，確保法務部門能夠獨立發表法務意見，為企業投資、立項、重大決策及重要談判提供相應的法律依據。

（二）培養人才，組建專業的法律顧問團隊

對現代企業而言，其自身人員的整體素質決定了企業存在的價值和未來的競爭地位。法律事務專業人員是企業法律風險防范體系中的重要因素，其法律知識水平和能力的高低，直接影響企業法律風險的防控，如愛克斯龍電力公司、CBS電視臺、NCCL公司、希爾頓飯店等跨國企業，其每千名員工所擁有的法律顧問數分別達到4.2人、8.3人、3.6人和7.1人，比例都較高。市屬國有企業可借鑒杭州金投集團“人力資源優先開發、人力資源結構優先調整、人力資源投資優先保證”的人才發展觀，引進一批有能力、有資歷、有擔當的人才充實到企業法務部的經驗，切實加強法務人才配備。要注重通過企業法律顧問與社會律師相結合的方式來進行法律顧問團隊建設，既要利用好企業法律顧問熟悉內部制度、全方位和全過程參與、以事前防范為主、能夠最大限度地維護企業利益的優勢，也要利用好外聘律師專業性強、實戰經驗豐富等優勢，建設好足以提供法律服務、能夠為企業穩健發展提供法律支撐的專業法律工作隊伍。

（三）完善制度，健全企業法律事務工作體系

1.進一步健全法律事務工作制度

規章制度是依法治企和法律風險防控的關鍵，也是企業管理從人治走向法治的前提。建立一套合法、實用、規范的企業規章制度，做到人人有專責、工作有程序、辦事有標準，才能保證企業的生產經營活動正常有序地進行。要重點落實企業規章制度的管理、重大決策的法律審核以及合同審查與備案等工作，特別是在建立、更新規章制度上，必須由法務人員牽頭或由法律顧問審核，確保有效地降低企業制度風險。

2.進一步完善法律顧問工作制度

一是促進法律顧問參與企業投資立項、重大事項及重大決策常態化，真正發揮法律顧問在防范和控制企業法律風險中的重要作用；二是落實企業法律意見書制度，即企業在決定重大經濟事項、訂立重要合同、處理重大經濟糾紛、解決重要法律問題等事項中，必須由法律事務機構出具法律意見書，為企業重大經營決策提供法律論證。

3.探索建立企業總法律顧問，發揮總法律顧問的作用

目前，中央企業和省屬國有企業大部分已經設置了總法律顧問，外資企業設有總法律顧問也已經十分普遍，總法律顧問在負責法律風險管理戰略的具體實施、全面指導協調法律風險防范部門與有關業務部門的分工和配合方面的作用，非一般企業法律顧問所能替代，總法律顧問在企業法律風險防范體系中的核心作用有目共睹。目前杭州市屬國有企業均未設立企業總法律顧問，因此要積極探索、鼓勵市屬企業設立總法律顧問，實現企業總法律顧問工作新突破，進一步完善企業法律顧問制度。

（四）完善企業合同管理規范，切實履行合同管理制度

西方有一句法諺說，“財富的一半來自合同”。合同是現代企業從事經營活動和對外經濟交往的主要手段，企業運營主要通過合同來體現，合同的簽訂與履行是企業取得經濟效益的主要途徑。針對市屬國有企業由合同所造成的經濟糾紛案件數量上升的趨勢，應環環相扣，抓好以下幾項工作。一是在企業內部建立嚴格的合同評審機制，落實合同會簽制度，做好合同風險的事先防范。二是在盡職調查的基礎上，建立信用等級評價制度。建立簽約主體信用調查制度，對于簽約主體來說，要調查其資產狀況、經營能力、信譽狀況以及合同履行能力等情況，并且進行后續跟進管理。對于合同履行的相對人來說，要建立誠信客戶名冊，同時要對信譽差、履約能力低、雙方曾發生過矛盾甚至訴訟的相對人建立“負面清單”，提醒所屬企業可盡量避免與“負面清單”上的市場主體發生合同合作關系。三是總結梳理各項企業合同文本，及時更新現有合同范本。企業應針對自己的主要業務內容對經常使用的合同進行總結，一方面，借鑒行業內其他企業的先進做法；另一方面，充分利用企業在長期經營管理過程中形成的合同實際履行經驗，及時總結并書面化到合同中。四是充分利用合同擔保制度防范合同風險，保證合同全面履行。要求其他企業為合同履行提供擔保，審查對方的擔保資格以及用來擔保的財產權利狀況，并在合同中明確擔保責任條款，一旦交易對方違約，可依法追究擔保責任，實現擔保合同權利。企業如果是做擔保人或為其他企業提供擔保，要依法審慎設定，必要時可要求被擔保人提供反擔保，以降低合同擔保風險，保障經營安全。

（五）切實加強法律糾紛案件的應對處理工作

與2009～2011年相比，2012～2014年市屬國有企業法律糾紛案件增長998件，增長181.1%，涉案金額增加592242萬元，可見應對與處理涉訴案件已成為企業化解風險的重要一環。企業在生產經營中不可避免地要遇到訴訟或仲裁，而要想在訴訟中占據有利地位、贏得主動，就必須從企業自身角度想辦法找突破口，更重要的是充分發揮企業法律顧問的主觀能動性和工作職責。一是要對涉訴案件做全盤考慮，統籌安排。二是高度重視證據的收集和保全。法院判決必須以事實為基礎，而事實又是依靠證據支撐起來的，證據是法院判決的基礎，充分有效的證據是企業勝訴的前提和保證，從某種意義上說，訴訟的過程就是對證據進行處理的過程。三是充分發揮企業內部法律事務機構和外聘律師事務所的作用。企業法律事務機構要做好訴訟的準備工作，及時做好與外聘律師事務所的聯絡與溝通。要在“杭州市國資委中介機構備選庫”中委托實力強、素質高、經驗足、社會關系豐富、富有敬業精神和責任心的律師機構，為企業提供優質服務。

（六）著力加強所屬國有獨資及控股企業法律風險管理

針對所屬子企業法律風險防范工作的弱點，市屬國有企業要采取多種措施，切實加強對所屬子企業的法律風險防控。一是建立科學的工作流程。要結合本企業實際，建立一套有效、迅捷管控市屬國有企業法律風險的工作流程，確保能夠及時發現風險、迅速預警、有效應對，為防控工作爭取主動、創造條件。二是廣泛收集相關風險信息，包括政治、經濟、地域環境變化，新的法律法規和規范性文件，行業與產業政策，財務與稅務政策，企業重要合同協議，企業重大糾紛案件，員工的基本狀況，競爭對手的知識產權等。三是清理排查法律風險點。對企業各業務單元、各業務流程及各項經營管理活動中的風險點、風險源要進行集中清理，定期排查，并建立風險信息庫。對發現的法律風險要及時進行分析、確認，形成預警報告逐級上報。四是及時采取應對措施。對法律風險可以根據具體情況采取規避、減輕、轉移、化解、退出等處理手段。五是建立分行業、分層級的風險管理體系。市屬國有企業涉及行業廣，下屬子企業層級多，所屬獨資及控股企業多達555家，由市國資委直接進行風險管控的難度較大，建議由各市屬國有企業根據自身實際制定本企業集團風險管理辦法的總綱領，之后其各職能部室在總綱領的指導下分別制定相關業務的風險防范制度和規定。同理，各子企業根據集團公司的風險防控要求，再制定本單位的相關辦法。如此，形成縱向與橫向交錯結合的風險管理體系，自上而下地管理、監督、執行，自下而上地匯報、整改、提升，各個層級行使不同的管理權限，將企業風險化整為零，為風險管理制度化、流程化和規范化提供必要的保障。

（七）加強交流，形成上下聯動管理機制

市國資委要對系統企業法律風險特點進行分類，探索將不同行業、不同規模的企業進行劃分，特別是對業務相近的企業建立行業間法律交流區，定期組織召開法律風險排查分析會議，對法律風險的排查、評估、處置情況進行綜合分析，加強督促檢查；針對法律風險暴露出來的問題及時提出改進建議，分類制定處置預案，進行充分準備，保證預警后能夠做出快速反應，采取有效措施。在此基礎上，建立市屬國有企業法律工作交流制度，定期舉行季度例會、交流會、培訓會議等，促進市屬國有企業法務工作的橫向聯系和縱向交流，相互學習經驗，共同研究思路方法。要向法律風險管理先進的中央企業和省屬企業學習，通過學習考察，拓寬視野，增長見識，學習不同企業的經驗，從而提升企業法律顧問和法務工作者的專業能力。

總之，企業法律風險防范工作是一項系統性和整體性工作，需要企業領導班子的重視，也需要企業各相關部門提高專業水平，在各個業務流程中分工負責把關，還需要外聘律師機構的專業支持，為企業排憂解難。因此，建立健全市屬國有企業法律風險防范體系，需要多方面的支持與努力，從而不斷健全法律服務機構，優化人力資源配置，預防、降低企業經營或決策風險，促進企業健康、持續、快速發展。

（責任編輯 方晨光）