供給側結構性改革的財政對策

●曾康華 陳雪蓮 王春鷹

供給側結構性改革的財政對策

●曾康華 陳雪蓮 王春鷹

為了保證“十三五”時期經濟穩定增長，中央提出了供給側結構性改革的宏觀調控設想。在經濟新常態背景下，我國過去長期實行的側重需求側管理的思路已經不能有效緩解當前經濟下行的壓力。財政政策是調節經濟運行的重要手段，積極的財政政策可以從促進經濟結構優化調整，激勵創新、創業和小微企業的發展，引導企業節約資源、環境保護等方面來助力供給側結構性改革。

供給側結構性改革 積極財政政策 需求管理

李克強總理在2016年 《政府工作報告》中，部署了今年的八項重點工作，其中三項涉及宏觀調控。包括穩定和完善宏觀經濟政策、加強供給側結構性改革、深挖國內需求潛力等三個方面，這就要求把需求側調控和供給側改革有機結合起來，體現了宏觀調控思路和方式的創新。財政作為國家治理的基礎和支柱，一方面財政政策可以作為需求管理的重要手段，配合供給側結構性改革，確保穩增長與調結構的有機平衡；另一方面可以通過創新財稅政策組合，來促進經濟結構優化升級，全面促進我國供給側產品質量的提升。

一、雙側調控體系推動經濟穩定增長的原理

2015年中央經濟工作會議強調：“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。”這表明在今后很長一段時期內，我國的國民經濟管理更傾向于供給管理，但這并不意味著需求管理完全沒有必要。近年來，我國的經濟增長率出現持續走低，從應對亞洲金融危機和國際金融危機的實踐來看，在以反周期總量調控為主的需求管理上，繼續可用的調控手段和作用空間已經很有限了，現行寬松的宏觀經濟政策所帶來的對需求側的微刺激已經不能緩解經濟下行的壓力。制約目前及今后一段時期經濟健康發展的因素很多，有如產業結構升級問題的長期因素，也有政府強力的經濟刺激下導致的嚴重的供過于求矛盾的短期因素。所以，當前我國經濟運行已經不能僅依靠需求管理來解決經濟下滑的問題，而應從長期持續健康的視角出發，從供給側進行改革挖掘增長潛力。供給側改革意味著既要創造新的供給，又要提供有效的供給；既支撐短期經濟運行企穩回升，又為保持未來中國經濟長期持續增長提供重要動力。所以，需求管理和供給管理并不是截然分開的，二者應該協同實施。

研究宏觀經濟增長規律不難發現，宏觀經濟的波動是存在周期性和趨勢性的，相應地，對周期性和趨勢性的調節所選擇的政策也是不同的。供給側管理主要是以長期潛在產出為導向，在一定程度上具有治本的作用，具有前瞻性、主動性，在產能過剩時期尤其如此。而需求管理屬于短期調控政策，政策效果反應快，具有被動性、滯后性和補充性等特點。我國現階段存在的問題不是周期性的經濟失調，而是有效供給不足，特別是創新、高端生產能力不足，這不僅僅是經濟周期性問題，更是潛在增長動力不足的問題。當前經濟運行的變化決定了供給側調控應擔任調控的重要任務，同時以需求側調控來控制經濟增長速度，為短期經濟平穩運行提供基本支撐。

在經濟運行過程中，需求與供給之間是相互依存、互為內生的關系。采取何種方式進行調控取決于當前經濟運行狀況。就當前我國經濟狀況而言，一方面，以需求側為主的調控存在政策效果減弱、有效需求不足等問題，加上有世界經濟與我國經濟周期交織在一起等多因素的沖擊，需求側調控的瓶頸影響了供給的有效性。另一方面，我國過去一直實行的粗放式經濟增長模式帶來了嚴重的結構性問題。現階段經濟結構失衡而且不能有效矯正已成為我國經濟持續下行的主要原因。所以，目前我國需要以供給側調控為主來緩解當前經濟下行的壓力，但是結構性管理可能會抑制投資與生產，給短期經濟運行造成較大的壓力，這就需要適度的需求管理來緩解經濟結構性改革過程中的陣痛。

當然，經濟運行中的供給和需求相互影響，表現出動態轉化過程。短期內，繁榮與蕭條的更替源于總需求圍繞總供給波動所引起的經濟景氣度的周期性變換；但長期內，經濟增長的恒久動力源于有效供給對有效需求的響應與引導。從需求側調控來看，其針對的是周期性的潛在缺口，如果未能正確預估缺口，貿然采取需求調控，將會產生損害資本、破壞環境等問題。從供給側調控來看，如果短期內經濟不能穩定發展，需求不足就會產生無效供給，進而導致產能過剩。所以，供給側和需求側管理的動態轉化要求雙側調控雙管齊下，以促進經濟穩定增長。

二、供給側改革需要積極的財政政策配合

因為供給管理和需求管理是經濟運行中不同側重點的調控方式，對需求管理和供給管理的選擇不應該是非此即彼的，而應根據現階段經濟運行形勢作出適當調整，有所側重，協同實施。目前我國經濟增長出現了明顯的下降趨勢，結構性矛盾日益突出。過度、重復投資轉化為過剩的產能，產品層次多位于價值鏈的低端，高技術產品缺乏已成為制約我國經濟發展的關鍵因素。此時產品供給的質量與效率已成為供給側改革的關鍵，也是我國經濟轉型的核心環節。傳統的需求側管理已經不能適應當前我國經濟運行的客觀需要，更不能達到理想的效果，使我國不得不重視供給品與需求結構不符，供給過剩導致效率低下的問題。當下所要解決的核心問題，就是盡快將政策施力的重心轉向供給管理。所以，我國現階段的主要任務是緊抓供給側改革，輔之需求管理為其兜底。作為需求管理的重要手段，我國財政政策仍有廣闊的操作空間和回旋的余地，并且應積極發揮作用以配合供給側改革。積極的財政政策能夠在以下兩個方面助力于供給側結構性改革。

（一）積極的財政政策能為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境

經濟運行穩定是結構性改革的宏觀基礎。所以，在進行供給側結構性改革過程中仍要將經濟運行保持在合理的區間，這也是成功進行供給側結構性改革的前提和關鍵。因此，財政政策和貨幣政策的基本取向可以延續前幾年的做法，也就是說，財政政策和貨幣政策的基本取向是不變的，但在著力的方向上應是實時調整的。眾所周知，相對于財政政策而言，貨幣政策效應的總量特征較為明顯，但結構特征不是很理想。當下貨幣政策傳導機制并不是很完善，作為貨幣政策信號接收端的微觀主體還未實現結構優化，僵尸企業大量存在，這就說明貨幣政策的調控意圖并不能很好地發揮效力。為了化解這些問題所形成的對經濟運行的阻礙，大力推進金融改革和市場化改革，優化貨幣調控的金融環境實屬必要，也是加強宏觀調控的當務之急。但如果現在貿然采取大規模的貨幣量化寬松政策，不但無法緩解經濟下行的壓力，還會帶來新一輪的通脹，導致結構性矛盾進一步激化。這就需要財政政策與貨幣政策相互配合，才能在總量和結構的調控上有效發力，實現宏觀調控意圖。財政政策具有手段多和見效快的優點，更重要的是財政政策具有一定的針對性，能夠為結構性改革提供適度、有效的需求擴張。因此相比貨幣政策，積極的財政政策更有助于通過需求適度擴張來穩定宏觀環境。

積極財政政策以需求適度擴張來舒緩結構性改革所衍生的外溢性張力，進而緩解由于供給側結構性改革帶來的沖擊，營造穩定的宏觀經濟環境。供給側結構性改革就是通過優化國民經濟中的供給側結構、質量、效益，使供給結構能夠適應消費的有效需求，推進經濟轉型升級，保持經濟在“十三五”期間的穩定可持續增長。目前，我國消費需求側仍然處于疲軟狀態，外貿需求更是如此。如果持續的消費需求不足，則會引起供給側結構性改革失去衡量標準，必將會導致長時期供給能力的削弱。因此，積極財政政策亟需與貨幣政策加以有效組合，共同發力配合供給側結構性改革。不可否認，去產能、去庫存、去杠桿等結構性改革將會在短期內導致經濟運行進行調整，加上在外貿壓力依舊存在的情況下，經濟增長進一步下滑的可能性還會增大。由于供給側結構性改革所產生的勞動力失業與再就業，淘汰舊業態與發展新業態等問題，都還需要需求管理來兜底。譬如，在淘汰僵尸企業的過程中不可避免地會出現結構性失業，為了保證不對宏觀經濟運行造成大的波動，需要加大財政對失業工人的補貼。這樣做一方面防止社會問題，另一方面在一定程度上也刺激了消費。所以，積極財政政策積極作為可以較好地緩解供給側結構性改革帶來的經濟陣痛，使經濟能夠保持穩定健康地增長。

（二）財政政策本身的供給效應

長期以來，作為宏觀調控的主要抓手，以財稅政策為基礎的總量調控，實質上以需求管理為核心，依靠投資、消費、進出口這三駕馬車來拉動經濟增長。但是，現階段這三駕馬車對拉動需求處于疲軟狀態，依靠單純的擴大總需求已經不能解決現在的問題了。日益突出的結構性矛盾使我國不得不將財政政策的著力點轉向供給側，精確瞄準并著力解決我國產能不足，低附加值產品過剩，創新不足等結構性問題。

在現實的經濟運行過程中，相對于貨幣政策的總量效應，財政政策在長期也可以發揮供給效應，形成高效率的資本積累，這將優化潛在總供給，為經濟的長期增長注入新的動力。如果將財政政策、產業政策、微觀政策和改革政策相協調配合，會產生微觀和中觀層面的效果，改善經濟結構，促進經濟轉型升級。譬如在現階段，為了支持中小企業的發展，財政政策可以加大對其的補貼，引導中小企業的發展。也可以通過對生產高附加值產品的企業給予稅收優惠政策，降低這些企業的生產成本，激發企業的生產、創新積極性，促進產業結構的優化升級，淘汰那些僵尸企業，進而促進行業的結構性改革。自2012年起，我國政府聲明不再出臺大規模經濟刺激計劃，同時將積極財政政策重心置于結構性減稅的操作平臺，期望以間接引導的方式發揮市場對資源配置的決定性作用。實際上，這表明我國調控思路從追求“速度情結”轉向“供給質效”，由行政式調控向市場化調控機制轉變，這是我國財稅政策調控適應經濟治理范式的重大機制創新。

綜上所述，以積極的財政政策助力供給側結構性改革，應該作為“十三五”時期頭幾年宏觀調控理念的必然選擇。既不搞大規模、低效率的強刺激，也要防止結構性改革所引發的經濟增長進一步下滑，確保為實施有效的供給側改革提供穩健的宏觀經濟環境，并逐步構筑起健康的微觀經濟基礎。

三、供給側結構性改革背景下財政政策調控的方向

對于“十三五”時期的財政政策調控方向，總的來說，是要創新和完善財政宏觀調控方式來促進財稅體制改革，清費立稅，增收節支，優化結構，提高績效。為給供給側改革營造良好的宏觀經濟環境，今后需要不斷觀測經濟運行的特點，相繼抉擇實施積極的財政政策，確保供給側結構性改革的有效與穩定經濟增長的實現。

不可否認，側重需求側的傳統的財政政策已經陷入疲軟，不能很好地適應新常態經濟下供給側結構性改革的需要。因此，要積極調整、創新財政政策。根據中央工作會議的部署，我國在2016年甚至是以后的很長一段時間，仍將繼續實施積極財政政策。這主要體現在以下幾個方面：階段性地提高財政赤字率，擴大國債發行規模，并合理確定地方政府新增債務限額；進一步減稅降費，遏制亂收費，還利于民；進一步統籌財政資金，盤活財政存量資金；調整優化支出結構，保障民生支出等。

（一）促進經濟結構優化調整

供給側結構性改革首先是要保證市場效率提高與明確政府的責任范圍，充分發揮市場機制的作用，避免政府的過度干預，促使政府與市場能夠發揮各自應有的作用，實現良性互動、互補合作。在尊重市場在資源配置中起決定性作用的前提下，完善財政政策體系，減少對一般性競爭領域的財政投入，努力營造公平競爭的市場環境，培育市場主體的創造力和內生動力。另外，要加大對專項資金管理創新，減少財政資金對市場正常運營的介入，變直接干預為間接引導，促進企業公平競爭，實現財政資金的有效使用和良性循環。

其次，整合優化財政資金，集約利用財政資金。繼續加大財政支出力度，將財政支出重點放在支持產業結構調整的關鍵領域和薄弱環節。重點支持公共性、公益性、有發展潛力的基礎產業，實現戰略性產業發展。

最后，要全力推進“營改增”，全面消除重復征稅的問題，著力優化稅制又減輕稅負。在兼顧穩經濟增長、調經濟結構、控物價水平三重目標的前提下，實施結構性減稅關乎我國宏觀調控政策的成敗。一方面，要全面完成“營改增”的任務，科學準確制定相關行業的增值稅稅率，設計合理的抵免政策，確保增值稅抵扣鏈條的暢通。另一方面，要合理劃分中央與地方的財權和事權，對政府間的轉移支付制度進行調整，重新設立地方政府的主體稅種，理順中央與地方的稅收收入增收和分享機制。

（二）促進資源集約與環境保護

完善對節能減排事業的財政支持力度。加大對節能環保工作的財政資金的投入力度，擴大對環保企業的稅收優惠力度，增加對提供綠色產品企業的財政補貼，降低環保企業的生產成本，提高企業的產品競爭力。同時在政府采購環節，進一步完善政府采購制度，在同等條件下，優先考慮綠色環保類的產品，促進新能源、生物質能和可再生能源的發展。另外，就是政府增加對重點流域的生態治理的財政支出，支持農村環境的保護和治理。

在推進資源稅改革過程中，適時擴大資源稅征收范圍，將黑金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和非金屬礦原礦、水資源、森林、草原等納入進來，提高資源稅的綜合稅率水平，增加企業開發資源的成本，就會促使相關企業致力于新能源的研發，從而保護好有限的自然資源。同時也要盡快推出環境稅，完善保護環境方面的立法，加大對環境污染企業的懲罰力度。增強環境保護的規范性、強制性與權威性，強化征收力度，迫使污染型企業進行技術改造升級或轉產，逐步實現環境友好型的綠色生產與消費。

（三）促進創新創業與中小企業發展

深入推進稅費改革，降低創新、創業成本，激發企業創新的積極性。當前我國宏觀稅負普遍較高，除了正規的稅收，還有大量的地方政府征收的各種費稅以及各種基金，這給企業的發展造成了巨大的負擔。如果不清除，將會影響實體企業的正常經營與發展，特別是創新和創業的積極性。因此，需要持續推進稅費改革，切實落實對創新企業的稅收優惠政策，加強對創新類企業的采購支持，在能夠有效滿足政府采購需求的同等條件下，優先采購創新類企業的產品和服務。對剛開始成立的、具有發展潛力的企業，可以加大稅收減免力度，增強企業的競爭力。

在財政資金允許范圍內，可以對中小企業和創新類企業給予適當的財政補貼，對具有潛在增長的項目給予稅收優惠。譬如對小微企業實行所得稅減免；在“營改增”的基礎上擴大固定資產進項稅抵扣應用產業范圍，降低小額納稅人標準，實施更大范圍的定向減稅；全面清理、規范各項涉企收費項目，按照能免則免，能減則減的原則，取消不合理的收費，清理無對等服務的收費項目，切實降低小微企業的費用負擔。

（作者單位：中央財經大學財政學院）

1.楊偉民.2016.供給側結構性改革并不是否定擴大內需[J].中國經貿導刊，1。

2.袁紅英、張念明.2016.供給側改革導向下我國財稅政策調控的著力點及體系構建[J].東岳論叢，3。

3.賈康.2016.供給側結構性改革要領[J].中國金融，1。

4.鄧磊、杜爽.2015.我國供給側結構性改革：新動力與新挑戰[J].價格理論與實踐，12。

5.許光建.2016.加強供給側結構性改革——為實現“十三五”發展目標奠定良好基礎[J].價格理論與實踐，1。

6.曾錚、朱古力.2016.供給側改革與新激勵機制中國“十三五”政策的邏輯起點[J].新經濟研究，3。

7.李翀.2016.論供給側改革的理論依據和政策選擇[J].經濟社會體制比較，1。

8.劉慧.2015.供給側改革需穩定宏觀經濟環境[J].中國經濟時報，3。

9.農發行總行研究室課題組.2016.供給側結構性改革的影響及對策[J].調查研究，1。