淺議縣級財政部門如何行使好財政監督權

●閆聚陳

淺議縣級財政部門如何行使好財政監督權

●閆聚陳

法治政府要求“法無授權不可為，法定職責必須為”。財政監督是法律賦予財政部門的法定職責，是必須行使并且要依法依規行使的權力。作為基層的縣級財政部門必須依法盡責地行使好財政監督權。本文通過分析現行法律對縣級財政監督權的主要規定和縣級財政監督工作面臨的特殊性，提出縣級財政部門依法盡責地行使好財政監督權要做到：處理好業務管理股室日常監督與財政專職監督的關系；要特別重視監督檢查程序的合法合規；要處理好財政監督與監督財政的關系；要合理界定財政資金管理與財政資金監督的邊界；要提高縣級財政監督管理人員的法制素養和業務水平。

縣級財政 依法盡責 財政監督權

“財政監督改革發展理論與實踐”征文獲獎稿件

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國、依法行政、建設法治政府的重大任務。法治政府要求“法無授權不可為，法定職責必須為”。財政監督是法律賦予財政部門的法定職責，是必須行使并且要依法依規行使的權力。依法監督就是依法行政、依法理財工作的具體體現。作為基層的縣級財政部門必須依法盡責地行使好財政監督權。

所謂依法盡責地行使好財政監督權，就是財政監督活動要于法有據，并恪盡職守地嚴格履行法定職責。首先，要對哪些法律規定了財政部門的監督權弄清楚，將每項財政監督權授予哪一級財政搞明白，只有懂法才能依法監督；其次，要根據本單位實際制定落實財政監督權的具體措施，做到統籌整合縣級財政監督力量，有的放矢，提高財政監督效果。

一、現行法律對縣級財政監督權的主要規定

新修訂的《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國會計法》都賦予了縣級財政一定的監督權。

《中華人民共和國預算法》第八十八條規定“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況”。限定了縣級財政部門預算監督權的范圍。

《中華人民共和國政府采購法》第十三條規定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責”；第五十九條規定“政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查”，并對監督檢查的主要內容進行了規定；第六十五條規定“政府采購監督管理部門應當對政府采購項目的采購活動進行檢查，政府采購當事人應當如實反映情況，提供有關材料”。法律限定了縣級財政部門在政府采購監督管理領域的監督范圍。

《中華人民共和國會計法》第七條規定“國務院財政部門主管全國的會計工作。縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作”。雖然《中華人民共和國注冊會計師法》將注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協會的監督權授予省級以上財政部門，但《中華人民共和國會計法》第三十一條第三款規定“財政部門有權對會計師事務所出具審計報告的程序和內容進行監督”；第三十二條和第三十三條還對財政監督檢查的內容和方式進行了原則性規定。會計監督是縣級財政監督的法定職責，對會計師事務所出具的涉及縣財政資金方面的審計報告進行監督，也屬于法律授權的范疇。縣級財政部門做好會計執法監督檢查更是規范區域市場經濟秩序的重要手段。

監督檢查離不開處罰與處分，《財政違法行為處罰處分條例》第二條規定“縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”。《財政違法行為處罰處分條例》是財政監督檢查結果處理的法律依據。

二、縣級財政監督工作面臨的特殊性

縣級財政監督在我國財政監督體系中處于一個比較特殊的位置。既要接受市、省和財政部駐省專員辦的監督指導和延伸檢查，還要依法履行對本級部門、單位和鄉鎮財政的財政監督職責，位卑而責重。

（一）工作量與人員編制不成比例

縣級財政部門由于受機構編制的限制，人員不足是普遍存在的問題。即使將系統內的行政、事業編制人員統籌使用，一般業務股室也就兩到三人。但隨著經濟社會改革的深入，縣級財政部門的工作量卻與日俱增，頻繁的加班加點正成為縣級財政工作的新常態，使履行財政監督職責時重資金管理、輕專門監督成為不可避免的現實。

（二）專職監督機構疲于應對外部監督，自主監督不足

縣級財政的專職監督機構與預算支出類業務股室相比，人員不足現象更加突出。隨著各級審計和財政監督檢查力度的增強，縣級財政專職機構經常性地要配合、輔助上級的財政審計和財政專項資金檢查，縣級財政自主組織監督檢查的精力嚴重不足。

（三）財政監督人員素質難以保證

縣級財政部門工作人員職務提拔少、流動性差，優勢是人員業務資歷長、經驗豐富，劣勢是人員老齡化嚴重，習慣憑經驗辦事，接受新知識、新技術的能力差。在法律法規不斷修改完善，財政規章和會計制度不斷修訂，財政信息化技術普遍應用的時代，學習培訓跟不上就不能適應建設現代財政的工作要求。

三、縣級財政怎樣履行好財政監督的法定職責

財政監督作為縣級財政工作的重要組成部分，要切實履行好法律賦予的法定職能，發揮好維護財經紀律、提高財政管理水平、促進縣域經濟社會健康發展的職能作用。

（一）處理好業務管理股室日常監督與財政專職監督的關系

預算管理股室的日常監督要在源頭防范上下工夫，認真貫徹落實《中華人民共和國預算法》和財政部門內部控制制度，加強股室內部控制和對預算、執行管理權的監督制衡，做到全過程預算監督，將財政監督寓于內部控制機制之中；專職監督應定位于預算編制、執行、監督相互制衡的視角對日常監督進行再監督，重點監督預算編制、執行的節點控制環節。在內部監督層面，縣級財政部門的預算管理股室，同樣是財政監督的監督對象，財政監督對內的監督就是要盡責，關鍵環節、關鍵崗位全覆蓋，不留死角。財政部門依法對預算部門的資金管理使用進行監督，對公私單位進行會計執法檢查，對部門單位的政府采購活動及集中采購機構進行監督檢查。縣級財政部門對外行使監督檢查權，要統籌監督檢查規劃，整合監督檢查力量，專職監督機構與業務股室混合編組，發揮各自優勢，將日常監督與專門監督結合起來，在人員配備、檢查方式、檢查精度等方面形成合力。

（二）縣級財政監督要特別重視監督檢查程序的合法合規

在預算、會計、政府采購領域，《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國會計法》等法律都賦予了財政監督檢查的權力。縣級財政部門要遵守法律法規的具體規定，嚴格按法定的程序和方式行使職權。程序合規是做好財政監督的基本保證。

《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條第二款規定“財政部門、審計機關、監察機關在依法進行調查或者檢查時，執法人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示證件；查詢存款時，還應當持有縣級以上人民政府財政部門、審計機關、監察機關簽發的查詢存款通知書，并負有保密義務”。

目前，縣級財政部門的監督檢查機構工作人員普遍較少，多數財政監督股室只有二三人，有些人還沒有取得行政執法資格，做不到全員持證上崗、持證執法。在監督檢查主要面對縣內預算部門和單位的熟人環境中，往往無需出示執法證件，即使在監督檢查程序上存在瑕疵，對方也會理解并擔待。在建設法治政府、依法理財、依法監督理念正為全社會所認同的今天，則必須嚴格按法定程序進行監督檢查。否則，就會面臨程序違法的風險。縣級財政部門要在現有條件下達到法律規定的程序要求，做到依法依規進行監督檢查，一是要強化法制培訓，力爭使縣級所有財政管理和執法人員都能取得行政執法資格；二是整合財政監督檢查力量，有證人員和無證人員混合編組，監督股室與業務股室聯合檢查；三是縣級財政檢查應盡量采取調賬檢查的方式，以緩解人手不足的窘境，滿足程序合規要求。

（三）處理好財政監督與監督財政的關系

從財政管理的范疇看，財政監督是財政管理的組成部分，是加強內部控制、嚴肅財經紀律、提高財政管理水平的控制環節，屬于財政內部監督。人大、審計、社會對財政部門的監督為外部監督，屬于監督財政的范疇。財政部門及其專職監督機構對于預算管理部門和法定被監督單位來說，是監督者。對負有預決算監督職責的縣級人民代表大會及其常務委員會和審計部門來說，則是被監督者。財政部門在依法監督好包括縣人大機關、審計機關在內的預算管理部門財務的同時，包括財政監督機構在內的財政管理活動都要自覺接受人大和審計部門的監督。

《中華人民共和國預算法》第八十三條第二款規定了縣級人民代表大會及其常務委員會對財政部門預算管理的監督權。即“縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級預算、決算進行監督”。

《中華人民共和國預算法》第七十七條第二款和第八十九條規定了審計部門對財政部門預算管理的監督權。即“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”，“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督”。

《中華人民共和國政府采購法》第六十八條規定 “審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督”。

《中華人民共和國審計法》第十六條規定“審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督”。

按照法律授權，審計監督是獨立于財政管理之外的專門監督財政經濟秩序的監督部門。縣級財政監督機構要服從并配合審計監督。

（四）合理界定財政資金管理與財政資金監督的邊界

監督雖然從根本上說也是一種形式的管理，但在社會分工日益細化的今天，尤其是財政監督已經專業化、法制化的時代，對財政管理邊界和監督邊界進行合理界定十分必要。縣級財政部門只有明確管理責任，不參與部門預算項目資金和部門專項轉移支付資金的具體管理，財政監督才能更加超脫。《中華人民共和國預算法》第五十三條第二款規定“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責”。即法律授權財政部門的資金管理權邊界止于預算部門。譬如，部門財政投資項目的立項論證、項目驗收等管理事務均應由部門負責。縣級財政部門只有不越權，才能減少自身的法律風險。法律授予財政部門對財政資金的監督權范圍大于管理權范圍。《中華人民共和國預算法》第八十八條規定“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況”，縣級財政部門要嚴格按照法律授權范圍行使管理權和監督權。對部門項目驗收、資金給付等預算部門管理權限內的具體事務不介入、少介入。對法律授權的監督事項要監督全、監督細、監督好。

（五）注重財政項目資金的績效監督

講求績效既是 《中華人民共和國預算法》規定的預算編制原則，也是其要求人大財政經濟委員會預算審查的內容，有關支出績效評價結果還是其規定的年度預算草案編制依據之一。合規性監督一直是財政監督的本職所在，也是財政部門的監督權力，永遠不能失職。績效監督則是財政部門新的監督職責。《中華人民共和國預算法》第五十七條第三款規定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。應該說，對預算支出情況開展績效評價是法律賦予所有管理、使用財政預算資金的部門、單位的共同責任。而對部門、單位績效評價過程、方法、指標體系和評價結果進行監督檢查應是財政監督的職責所在。

注重績效監督，對于縣級財政部門來說，一要創新財政監督方式，以績效監督為抓手，從績效缺失項目入手，倒查資金管理方面的違規違紀原因；二是對重點監督項目可通過政府購買服務形式，委托社會中介機構對部門績效評價結果進行再評價監督，既可以緩解財政監督管理力量不足的難題，又有利于提高績效監督的公信力和社會影響力；三要注重績效評價監督結果的應用，對嚴重偏離預算績效目標的項目要進行追責，對弄虛作假、虛構績效的單位和部門要減少下年度的部門預算支出。

（六）提高縣級財政監督管理人員的法制素養和業務水平

依法監督的前提是監督者具有法治理念，善于運用法制思維，知法、懂法，嚴格按照法律授權進行監督。依法監督的必要條件是財政監督人員業務精、能力強，能夠抓住問題要害，監督檢查到位、依法定性精準、依法處理到位。當前，縣級財政部門工作人員在法制思維、法律素養、業務素質方面還不能適應依法理財、依法監督的工作需要。

為提高縣級財政監督管理人員的法律素養和業務水平，一要加強法制教育和培訓，提高財政人員的法律素養。在財政管理和監督工作中，要依法律、按規矩、講規則、走程序。二要教育財政執法人員善于運用法治思維分析和解決財政監督問題。在行使財政監督權時應始終關注權限是否合法、手段是否合法、程序是否合法。三要加強財政業務和會計制度方面的培訓力度。目前，縣級財政部門自身分散地組織財政業務和分行業的會計制度培訓，無論是師資，還是成本、時間、精力等方面都存在實際的困難。建議省市級財政部門應承擔起縣級財政工作人員業務培訓的責任。通過按處室分口培訓縣級對口業務股室的工作人員，以提高財政業務培訓的精準性、時效性和專業性。

（作者單位：河北省邢臺縣財政局）

1.全國人民代表大會常務委員會.全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定[Z].2014-08-31。

2.全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國會計法[Z].1999-10-31。

（本欄目責任編輯：王光俊）