“營改增”的經濟效應分析及其實施建議

●王 寧 史明霞

“營改增”的經濟效應分析及其實施建議

●王 寧 史明霞

“營改增”是近年來我國財政體制改革的重要舉措，“營改增”的全面實施在結構性減稅、產業結構調整、財政收入和社會福利等方面產生重要影響。面對“營改增”全面實施帶來的影響，地方政府、產業部門以及企業可以采取哪些措施應對改革？本文就此展開探討，同時分析了“營改增”下一步的改革方向以及如何推進相關財稅體制改革配合 “營改增”的全面實施。

財稅體制改革 “營改增”經濟效應

一、前言

“營改增”是“十二五”規劃中實施結構性減稅的重要財稅體制改革政策，十八屆三中全會和《深化財稅體制改革總體方案》明確了改革路徑和方案，《十三五規劃綱要》指出要“全面完成營業稅改增值稅改革，建立規范的消費型增值稅制度”，充分說明“營改增”對我國宏觀經濟發展和產業結構優化的重要作用。“營改增”從2012年1月1日起，在上海市開始試點，試點地區由點擴面再到全國，試點行業由“1+6”陸續增加到“3+7”，直到2016年5月1日，“營改增”將全面實施，試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業稅負只減不增。那么，全面實施“營改增”究竟會產生怎樣的財政經濟效應？地方政府和各產業部門又當如何應對“營改增”帶來的影響？“營改增”的下一步改革思路是什么？如何推動與“營改增”相關財稅體制改革？這些都是需要深入研究的問題。

二、“營改增”的經濟效應分析

“營改增”是近年來我國財政體制改革的重要舉措，“營改增”的全面實施將對結構性減稅、產業結構調整、財政收入和社會福利等方面產生重要影響。

（一）減稅效應

“營改增”作為我國實施結構性減稅的重要舉措，具有涉及減稅企業數量多、行業范圍廣、減稅幅度大等特征。

1、企業減稅效應。“營改增”降低了企業的整體稅負和企業生產成本，有力地支持了中小企業的發展。一是從企業負擔稅率分析，年營業收入不達500萬元的小規模納稅人稅率由原營業稅5%降到增值稅3%，稅率降幅高達40%，減輕企業稅負，促進小企業的發展壯大；二是從企業生產成本分析，“營改增”全面實施后，所有企業外購材料、設備和服務發生的進項增值稅允許抵扣，減輕了企業稅收負擔，降低了實體經濟企業成本，增加了企業利潤；三是從企業經營方式分析，“營改增”促使生產性服務業從制造業企業生產中分離開來，有利于生產性服務業向縱深、精細化方向發展，同時鼓勵生產企業加快服務環節專業化外包。

2、行業和產業鏈減稅效應。總體上看，“營改增”的減稅效應明顯，但具體到行業則呈現“有增有減”狀況，其中交通運輸業和租賃業稅負有所增加，其他行業普遍減稅。以交通運輸業為例進行分析，稅負增加的原因主要有兩點：一是交通運輸業稅率提高幅度大，抵扣提高幅度小，稅率由原營業稅3%增加了8%，而可抵扣額僅提高4%；二是部分提供水電、燃油和維修的供應商無法開具增值稅專用發票。而隨著建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入試點，“營改增”徹底打通了二、三產業增值稅抵扣鏈條，消除了不同產業間的稅收差別以及同一產業鏈條不同環節稅負不均的現象，“營改增”企業因可抵扣進項稅額增加而減輕稅負，形成產業鏈整體減負效應。

（二）產業結構調整效應

“營改增”對產業結構調整效應的傳導機制是：以解決重復征稅問題和打通增值稅抵扣鏈條為核心，以實現結構性減稅為政策目標，正確引導第二、三產業的分工與協作，進而推動產業結構的優化升級。產業結構優化效應主要體現在三個方面：

1、制造業轉型升級的促進效應。“營改增”的全面實施擴大了制造業增值稅抵扣范圍，行業稅負的降低促使企業提高產品技術、更新工藝裝備、注重能效環保，激勵企業借助生產性服務業來加快產品研發、優化工藝流程、完善售后服務，從而全面推動制造業向精細化和高端化發展；同時，“營改增”也有利于加快制造業實現主輔分離，推動制造業由生產型向生產服務型轉變，引導制造企業延伸服務鏈條，并從根本上解決我國企業長期存在的“大而全”、“小而全”問題。

2、服務業優質高效發展的促進效應。“營改增”的全面實施解決了營業稅對服務業 “道道征收，全額征稅”的重復征稅問題，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸。一方面生產企業主動將生產性服務業務分離和外包，有利于第三方物流、綠色物流和冷鏈物流的發展；另一方面現階段大數據開發應用、“互聯網+”等新興服務業態呈現出經營規模逐步擴大、設備投資占比高、設備更新快等特點，“營改增”后所形成的進項抵扣和下游企業增值稅進項抵扣大幅增加，與征收營業稅時相比，相關企業稅負明顯下降，稅制改革有力地支持了新興服務業態的發展。

3、產業融合效應。“營改增”的全面實施不僅消除了行業間稅負不均和稅收歧視現象，還解決了同一產業鏈條上不同環節差別征稅的問題，促進了產業內部和產業間的融合，提高了稅收征管效率。

（三）財政收入效應

“營改增”的全面實施打通了增值稅抵扣鏈條，實現了對企業的減稅也造成了財政收入的減少，其財政收入效應主要體現在財政收入下降、財政補貼增加以及財政分擔不合理三個方面。

1、財政收入效應。據統計，截至2014年底，全國“營改增”試點納稅人約410萬戶，其中一般納稅人和小規模納稅人分別為76萬戶和334萬戶，三年累計減稅3746億元，其中2014年全年減稅1918億元，超過95%的“營改增”試點企業稅負水平呈不同程度下降。現階段，全面實施的“營改增”涉及960余萬戶企業，年營業稅稅額約1.9萬億元，包括建筑業、房地產業、金融業和生活服務業的“營改增”試點工作，為了確保所有行業稅負只減不增，財政收入必然受到較大沖擊。全面實行“營改增”將與取消違規設立的政府性基金、免征18項行政事業性收費一起，通過減稅降費，進一步減輕企業負擔。在“營改增”取得的稅收收入仍歸地方政府的假設前提下，購買“營改增”試點企業產品或服務可獲得較以前更多的進項稅抵扣，使地方政府增值稅稅收減少，同時，作為流轉稅附稅的城建稅和教育費附加，其收入也會因增值稅稅收下降而降低。總之，“營改增”的全面實施對財政收入的影響較大。

2、財政補貼效應。目前，各省市針對“營改增”后，部分現代服務業稅負略有增加的狀況，大都采取財政補貼的方式來彌補“營改增”前后稅負增加的絕對額。這種方法簡單易行，但其合理性和科學性值得商榷。具體來說，一是財政補貼一般按照是否達到申請財政補貼標準來執行補貼，反而忽略了月（季）平均稅負較低的中小企業，造成稅負不公平；二是不同地區之間財政補貼額度不同，造成不同地區間的同類企業的稅負不公平；三是企業可能會為了獲得財政補貼而虛構財務報表；四是財稅部門將已征收的稅款補貼給企業，必然采取嚴格的審批程序，提高管理成本。此外，由于財政補貼和扶持一般由地方政府負擔，這樣加重了地方政府財政支出的壓力，形成了“減收增支”的財政困局。

3、財政分擔效應。為了“營改增”的順利推行，“營改增”試點采用了“試點期間保持現行財政體制基本穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫。因試點產生的財政減收，按現行財政體制由中央和地方分別負擔”。這種財政分擔方式雖然有利于改革平穩推進，但終究是臨時性過渡方案，不符合中央和地方財力與事權相匹配的原則，未能理順中央和地方的財政分配關系。

（四）社會福利效應

“營改增”作為牽一發而動全身的改革，在擴大中等收入者比重、促進居民消費和優化服務貿易等方面發揮著重要作用。

1、擴大中等收入者比重。“營改增”對于擴大中等收入者比重主要體現在兩個方面：一是增加就業數量，提高就業質量。“營改增”通過支持現代服務業企業和小規模納稅企業創造更多就業崗位。同時，“營改增”還能夠促進制造業轉型升級，推動服務業優質高效發展，這樣有利于將以藍領為主體的職業結構轉變為以白領為主體的職業結構，使更多社會成員進入中等收入階層。二是提高企業利潤，保障工資支付與正常增長。全面“營改增”確保所有行業稅負只減不增，降低了實體經濟企業成本，增加了企業利潤，可以有效引導企業讓渡利潤，保證工資支付與增長。

2、居民消費效應。“營改增”產生的價格效應對居民消費的影響主要表現為替代效應，而這種替代效應在兩個方面體現出來:一是商品價格改變會使經濟人改變對該商品的消費量。“營改增”企業進項抵扣額增加，行業的整體稅率降低使得商品價格下降，刺激居民消費。二是假定消費者將其收入固定進行消費和儲蓄兩種行為，由于“營改增”對企業的減稅效應使商品價格降低，促使居民將原本用于儲蓄部分收入轉變為消費。

3、優化服務貿易效應。在我國對外服務貿易中，運輸、旅游、建筑等傳統服務貿易占主導地位，而軟件服務、金融保險服務、研發和設計服務、離岸服務外包業務等高附加值服務貿易所占比重較低。這可能與征收營業稅的商品或服務出口不退稅有關。“營改增”的全面實施，對國際運輸服務、航天運輸服務、向境外單位提供的完全在境外消費的服務（如研發服務、設計服務和信息系統服務等），適用增值稅零稅率，有效降低了服務貿易企業經營管理成本，促進了服務貿易產業的健康快速發展，提高了我國服務貿易國際競爭力和話語權。

三、“營改增”改革中相關主體的對策分析

面對“營改增”全面實施給地方財政、行業稅負以及企業經營管理帶來的影響，不能只顧眼前利益，消極對待“營改增”全面實施，而是要放眼長遠，根據自身實際情況，積極采取有效措施完成改革過渡。

（一）地方財政問題對策分析

隨著“營改增”稅制改革的不斷深化，其減稅效應逐步擴大，地方政府的財政收入陷入困境，“開源節流”成為解決這一難題的關鍵。地方政府可以從四個方面做到“開源”：一是調整增值稅的中央和地方分享比例，擴大中央對地方的轉移支付；二是允許地方政府在合理的范圍內開征一些新稅種，如試點開征環境保護稅和遺產稅；三是適當拓展部分稅種的征收范圍，如可擴大房產稅征收，使房地產成為地方稅收的主體稅種。“節流”也體現在三個方面：一是提高國地稅的征管水平，建立健全稅務部門與國土資源部門、統計局以及工商管理等的納稅人信息交換平臺，加強對一般納稅人的監管，減少偷逃稅的發生；二是實施稅源分類管理，將稅源分為重點稅源、一般稅源、臨時稅源，利用信息網絡優勢重點監控重點稅源和稅源大戶；三是通過預算管理控制財政支出規模，優化支出結構，需保證的必要支出一定要保住，需縮減的非必要支出一定要減下來。

（二）行業稅負問題對策分析

“營改增”導致部分行業稅負有所增加，各省市大都采用財政補貼方式給予解決，但存在諸多問題。較好的解決辦法有：一是制定全國統一的財政補貼標準，消除不同地區間的同類企業的稅負不公平；二是對于無法提供增值稅專用發票的費用(如過路費、過橋費、過境費等)，應按照行業平均水平計算可抵扣進項稅額，這樣適當增加了進項抵扣范圍，減輕了稅負增加行業的稅負；三是加快完成“營改增”全面實施，徹底打通二、三產業的增值稅抵扣鏈條，降低所有“營改增”行業的稅負水平；四是可以降低稅負增加行業的稅率，從根本上解決行業稅負增加的現狀。

（三）企業經營管理對策分析

從企業層面看，“營改增”的全面實施對企業的經營管理模式產生重大影響，對企業業務經營模式、企業會計核算以及發票管理等方面提出了新的挑戰。一是由于“營改增”改變了企業上下游合作方的稅收負擔，因此，企業在選擇原料供應商、外購方式和產品定價等方面應當進行測算和分析，重視稅收籌劃，選擇利潤最大化的合作方；二是“營改增”后企業會計核算涉及的會計科目有所增加，因此，企業須進一步加強會計核算，確保核算的規范準確；三是“營改增”對發票管理提出更加嚴格的要求，企業需專門人員負責管理稅控機和專用發票，嚴格遵守《增值稅專用發票使用規定》。

四、完善“營改增”和相關財稅體制改革的建議

隨著試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，全行業“營改增”試點即將全面展開。完善小規模納稅人制度和簡化增值稅稅率檔次成為“營改增”下一個階段的改革重點，同時還需要不斷推進相關財稅體制改革，才能從根本上解決深層次的矛盾。

（一）完善小規模納稅人制度

小規模納稅人可分為工業納稅人、商業納稅人和服務業納稅人，三種納稅人主要以不同的年銷售額標準進行認定，而且新納入“營改增”的服務業小規模納稅人認定標準 （年銷售額500萬元）遠高于工業（50萬元）和商業（80萬元），這導致行業間稅負不公平。小規模納稅人還存在數量多、稅收收入少、征收方式多元的特點，征管難度較大。小規模納稅人制度的改革方向：一是降低新納入“營改增”的服務業小規模納稅人認定標準，促進行業間稅收公平；二是逐漸降低一般納稅人的準入門檻，將更多小規模納稅人歸于一般納稅人；三是為了減輕中小企業稅負、簡便征管，可以用增值稅起征點制度代替現有年銷售額認定標準。

（二）簡化增值稅稅率檔次

《營業稅改征增值稅試點方案》明確規定“在現行增值稅17%標準稅率和13%低稅率基礎上，新增11%和6%兩檔低稅率”。17%、13%、11%、6%、再加上針對出口退稅商品的零稅率構成了目前我國增值稅稅率檔次。稅率檔次過多主要帶來兩方面問題，一是扭曲了增值稅稅收中性，改變商品價格，影響資源配置；二是加大了稅收征管難度，給利益尋租者提供可乘之機。因此，在全面實施“營改增”試點后，可以實行一檔基本稅率（13%），兩檔優惠稅率（非零稅率6%和零稅率）。這樣不僅實現了結構性減稅的政策目標，還能減少征管成本，優化資源配置，體現稅收中性原則。

（三）優化中央和地方財政關系

僅調整中央和地方增值稅分成比例（下調中央分成，上調地方分成）會促進地方政府持續擴大投資規模，造成更加嚴重的產能過剩。因此“營改增”全面實施后，應當積極推動相關稅種改革，調整中央和地方的收入劃分，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。將稅權、費權、產權作為完整財權加以考慮，配合消費稅、個稅和房產稅等稅種的改革，使財稅改革全面推進，盡管改革難度大，但這樣的改革更加系統、協調，更具可持續性，可以化解諸多深層次矛盾，放大改革紅利。

（四）完善地方稅體系

“營改增”全面實施后，還應該加快推進房地產稅和環境保護稅等地方稅稅種的改革，完善地方稅體系，消除“營改增”減稅給地方政府帶來的影響。從財產稅改革看，可以將城鎮土地使用稅和房產稅合并，征收房地產稅；從環境稅改革看，實施資源稅從價計征改革，逐步擴大征稅范圍，開征環境保護稅，運用稅收手段約束環境破壞。合理、科學的稅制配套改革有助于推動經濟結構的良性循環、改善地方政府的治稅思維，從而實現稅收的長期持續增長。

（五）深化征管體制改革

《十三五規劃綱要》提出“深化國稅、地稅征管體制改革，完善稅收征管方式，提高稅收征管效能”。深化征管體制改革必須在“依法治稅、便民辦稅、科學效能、協同共治、有序推進”的原則下，提高稅收征管的質量和效率。一要落實主體責任，科學合理地劃分國、地稅征管職責；二要嚴明改革紀律，樹立先進典型，發揮典型對征管體制改革的先鋒帶頭作用；三要加強督查考核，強化督查，加快建立健全涉稅信息共享平臺和稅收司法保障機制；四要妥善處理遇到的問題，做好輿論宣傳和引導工作，為深化征管體制改革提供良好的社會環境；五要積極參與國際稅收規則制定，不斷加強國際稅收合作，嚴厲打擊國際逃避稅。

（本文系北京市社科基金項目 “稅制改革對北京市產業結構優化的影響研究”〈項目編號：14JGB031〉的階段性研究成果，受北京工商大學2015年科研能力提升計劃項目資助）

（作者單位：北京工商大學經濟學院）

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