央地分權與公共文化服務：韓國的失敗與光州市的崛起

◎ 蔣 絢

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央地分權與公共文化服務：韓國的失敗與光州市的崛起

◎ 蔣 絢

摘 要：公共服務近年成為政策重點領域，而央地權力分配對公共服務的影響仍有待研究。本文以韓國公共文化服務項目為例，探討優化公共服務的央地權力分配模式。通過韓國整體在集權與分權制度下公共文化服務項目發展的對比，以及韓國整體與光州市個體在分權制下的公共文化服務項目的對比，本文揭示，中央集權雖可實現公共文化服務的迅速配給，但中央控制對公共文化服務實際起到抑制作用，而地方分權也不能為公共文化服務提供積極的地方條件，不涉及聯動民主化的地方分權是不完全分權，只有結合了強大公民社會力量的聯動民主化的地方分權才是優化公共文化發展的關鍵。韓國的經驗與教訓對中國有著重要啟示。

關鍵詞：央地分權 公共文化服務 韓國 光州

一、引言

隨著地方分權在20世紀80年代成為普遍趨勢，關于地方分權對公共服務的影響與成效也獲得了相當的關注。學者們一般認為，集權政府有利于集中資源投入公共領域，卻可能導致中央政府利用權力和政治資源控制地方政策；地方分權使地方政府對地方需求更為敏感，可提高政府回應度和責任心，從而改善地方公共產品的資源分配[1]。然而，也有學者指出，地方政府的能力和資源往往小于中央政府，且地方政府也難以保障地方政策制定者有效決策，可能妨礙低層團體利益，導致公共服務質量變差，產生不利社會影響[2][3]。特別當公共服務項目難見短期成效時，地方政府資源與能力困局，往往導致這類公共服務缺失，對社會、經濟、文化的長期持續發展造成不利影響。

公共文化服務，旨在保障大眾對文化生產與分配渠道的廣泛接觸，鼓勵公眾個體對公共文化的交流、參與和創造，是社會的文化經濟孵化、文化氛圍培養、文化福利提升、生活質量提高的長期發展戰略[4]。然而，分權制下的地方政府在城際競爭與績效考量中，往往選擇通過文化產業實現經濟快速增長，將資金支持向文化旗艦項目傾斜，甚至削減公共文化支出。正因如此，西方發達國家在公共文化領域，對采用中央集權管理還是地方分權管理各有抉擇。歐洲國家多采取中央集權式，從中央到地方均設文化行政管理部門，中央部門規定文化發展框架和整體發展目標，由中央政府向地方進行公共文化設施投資。權利高度分散的美國則依據國情，選擇社區自治的分散式管理，依托成熟的社區來發展公共文化[5]。歐美的選擇都合乎情理，卻無法回應權力分配模式如何優化公共文化服務，及其代表的弱勢的公共服務的問題。

韓國公共文化服務開展于20世紀90年代的中央集權體制，繼而在2005年迅速向地方分權變遷，對其公共文化服務造成很大影響。與學者擔憂一致的是，在集權制下因頗受關注而得以進展的一項公共文化服務——社區文化院項目，在分權制下，備受挫折而整體衰落。值得關注的是，在韓國各地整體困頓的局面下，該公共文化服務項目在韓國光州市卻獨樹一幟，在分權后順利重構并發展良好。顯然，韓國的情況提供了絕佳的案例，可審視權力分配模式對弱勢公共文化服務的影響，在時間線上進行央地分權前后的動態對比，空間線上進行韓國整體與光州個案的情況對比，為不同權力分配對弱勢公共文化服務的影響提供論證依據，也為如何優化公共服務的保障體制提供探索途徑。

本研究基于大量文獻回顧、政府文件檢索、政府與非政府組織的調查評估、研討報告及以韓國文化體育觀光部與地方政府官員為對象的半結構訪談，探究權力分配對弱勢公共服務的影響。首先進行分權對公共服務影響的文獻綜述；繼而對比縱向府際權力變遷下韓國整體與光州市個體的公共文化服務項目——社區文化院的不同發展結果；之后深入分析權力分配與公共文化服務的深層關系；最后在總結全文基礎上提出啟示。

二、文獻綜述

帕克認為分權有四個維度——行政分權即高級政府官員分散到基層活動領域，財政分權即高層對預算和財政決策權轉向低層，政治分權即上層資源、權力和任務下放到相對獨立于上層政府甚至是民主的低層權力機構，去官僚化即公共職能和權力下放私人領域與公民社會，使傳統上屬于政府的職能和服務轉移到非政府結構[6]。

關于分權的討論起源于17和18世紀盧梭、密爾、托克維爾、孟德斯鳩年代，當時歐洲國家地方民主政府的興起源于中央政府的責任推卸。近代，尤其是自20世紀80年代早期開始，越來越多的國家實現了向地方政府的行政、財政、政治分權，雖然很多是典型的政治驅動，卻對政府的公共領域產生深遠影響。

地方分權被認為受益良多，從而獲得廣泛支持。公共選擇派學者將分權視作是提供公共產品的市場機制，將買家（居民）和賣家（分散化的政權）帶入二者有效交易環境；公共財政和新制度經濟學者把分權視作將公共服務提供者的政治需求和公共服務受益者的使用需求相聯系的途徑。地方政府比中央政府更貼近地方群眾，所以地方決策者在地方事務和財政要求上比中央政府掌握更多信息。同時，分權可通過地方政府競爭而提高政府對地方民意的響應度和責任心，地方政府會相互競爭來為居民提供更多、更好的公共服務，從而增加公共政策多樣性以及居民的選擇。另外，分權可提高居民的地方政治參與度，為公眾提供討論地方事務的機會，具備加強地方民主價值的潛力。

然而，地方分權也可能使中央政府轉卸職責，寄希望于地方資源而減少中央支出，導致系統性失敗。因此，一些學者也對地方分權提出了批評。學者指出地方政府對納稅人并沒有充足的信息，也沒有地方政治力量使地方政策制定者有效決策，地方官員的能力與資源往往比中央政府官員小[7]。就分權維度而言，現實中的分權很多時候是不完全分權。就政治分權而言，不涉及（民主）政治改革的資源和責任的權力下放是不完整的，可能無助于社會效益；而缺乏民主化的財政分權很少增加低層級團體利益影響，財權向下轉移若非與具有民主力量的基層機制聯系，也并非真正分權；而當行政分權單獨發生或與財政分權一同發生但仍缺乏聯動民主化時，團體利益的地方影響依然毫無保障，中央政府只是單純在全國范圍內將官員重新安置到不同層級或地方。有學者針對中東歐的分權調研顯示，至少短期內，公共服務可能因分權而變差[8]。也有學者通過分析印尼爪哇社區供水服務，提出公共服務分散化的需求響應，發現只有用戶自己參與到服務設計和選擇中時，服務才更可能符合用戶偏好，并且，了解情況的用戶對服務設計和決策的參與，可導致不同技術選擇，符合用戶偏好的供水服務更可能良好運行[9]。這些理論與依據都表明，地方分權下的公共服務表現取決于執行中的分權設計和體制安排。因此，必須理解公共服務優化的權力分配模式。

關于分權對公共文化服務的影響，現有研究只對分權下的文化準入和參與進行過一般倡導[10]，對國外公共文化服務的央地關系進行過大致描述，對中國集權與分稅制下的公共文化困境提出過質疑[11][12]。然而，現有研究尚不充分，對分權與公共文化服務的討論缺乏具體制度和運作的實證探索，以及在此基礎上的批判思考，也未對公共文化服務所需的權力分配體制進行深入探索。

三、案例：韓國縱向分權下公共文化服務項目的挫折與重構

近幾十年來，韓國的權力分配體制經歷了劇烈動蕩，1987年威權主義政府向民主政府轉型后，2005年中央集權制繼而向地方分權制轉型，分權后地方政府下的公共文化服務項目深受影響。

（一）暗夜之國：韓國縱向分權下公共文化服務項目的衰落

1987年民主轉變前，公民社會對威權軍事政府集中反抗，抑制了公共文化服務。此后，逐漸出現的公民社會開始組織和參與公共事務，包括文化在內的民生事務成為探索議題，“文化福利”概念初步形成，提倡文化進程的參與、文化設施的普及和文化活動的準入、文化創造的參與和自我實現，促進了公共文化服務的啟蒙[13]。此時的公共文化服務受中央政府主導，注重通過博物館、美術館、文藝會館等實現高端藝術普及，并非是真正面向大眾的公共文化[14]。20世紀90年代中期“十年文化發展規劃”頒布，中央政府對社區文化院項目的啟動標志著真正意義的公共文化服務的到來。

2005年，韓國中央政府為改善地方政府高度依賴中央財政的局面，提高資源分配效率，開始實施地方分權制度。中央補貼的改良是實現參與式政府的突出議題，很多項目的資金來源移至地方政府。在533個原先由中央政府補貼的項目中，233個項目保持不變；126個轉移到國家發展平衡賬戶(Balanced National Development Account)，該資金是維持中央政府項目的補充資金，地方政府只能在同類項目范圍間支配；163個徹底下放地方政府，由中央政府的共享稅（Shared Tax for Development）維持，該資金是彌補地方財政差異的補充性資金，地方政府可自由決定資金管轄項目投入的優先順序。

公共文化領域，圖書館、博物館、美術館、文藝會館和社區文化院是韓國公共文化服務的載體。前四大館以保護和發展地方傳統文化為目標，受上層人士青睞，擁有強大關系網絡影響政策，因而由國家發展平衡賬戶資助，資金實質上專款專用，受中央政府控制，資助穩定，不具備分權性質。而社區文化院宗旨是發展社區日常文化，強調居民的文化交流、參與和創造，培養居民成為社區文化自治者，相比其他四個家長式分配型公共文化服務設施，社區文化院是唯一促使居民發展文化創造與治理力的公共文化服務載體，是唯一參照美國的社區模式的公共文化服務項目，是韓國公共文化服務的改革方向，受激進者支持，相對小眾，因而轉由地方自主支配的共享稅扶持，須在所有163個項目中競爭資金，是真正實行了地方分權管理的公共文化服務項目。

地方分權后，作為公共文化服務載體的社區文化院項目飽受挫折，體現在三大方面。（1）經費方面。分權前，中央政府預算301.8億韓元①資助社區文化院的廣泛建設與運營，地方政府提供配套資金。實力雄厚的地方政府更易獲得中央經費，且獲得經費的條件是社區文化院建設符合中央規定標準。分權后，共享稅取代了中央專項資助，地方政府自由決定各種項目的優先緩急，社區文化院資金大幅下降。2004年分權前，項目建設使用中央資金20億韓元，分權后的2005年僅使用3.37億韓元。此外，國家倡議機構提供少量競爭性資金，包括彩票基金及韓國文藝教育中心基金，但競爭門檻高，難以獲得[15]。（2）管理架構方面。分權前，社區文化院由韓國文化體育觀光部負責, 受中央明確支持，文化院交流協會協助治理。2005年分散型管理后，社區文化院轉由韓國文藝教育中心負責資金提供、政策制定與執行，文化院交流協會參與治理，負責項目申請、資金分配、咨詢、信息與技術支持[16]。交流協會作為文化院的代表機構，卻組織松散，政治動員力弱；韓國文藝教育中心作為主管部門，雖有影響力，卻因不愿承擔額外支出而頗為推諉。因此，文化院難獲其他部門與團體的政治支持，難以獲得有利政策。（3）內部經營方面。文化院由社區政府管理或由其他四館代理。社區作為基層政府，為居民提供日常服務，人手匱乏，任務繁重，政府人員每三年的輪崗制也使其對地方需求感知遲鈍并頻頻推諉。分權后，中央與地方資助喪失，資源更為匱乏[17]。而其他四館代理時，因與社區文化院有資源競爭性，情形微妙。分權前，四館代理受中央支持的社區文化院是為了擴大各館自身的政治影響。分權后，社區文化院受小眾激進者支持，被地方政府視為麻煩，因此，隨中央支持的喪失，四館對其管理態度轉為推諉[18]，缺乏有效管理。

結果，分權前，152所社區文化院迅速建立[19]。然而，中央資金對地方財政提出要求，卻未對文化院的服務內容提出要求，意味著中央政府更注重公共文化服務載體建設而非服務目標實現，因此，文化院除提供簡單培訓外，并未發展參與性和創造性項目，與其公共文化服務目標不符。分權后至2010年，26家文化院關閉或合并，整體數量下降，呈現衰落。需要指出的是，無論分權前后，地方政府決定是否建立社區文化院并不取決于自身財政能力，而是地方政府的意愿[20]。分權前，文化院作為發展社區文化自治的公共文化服務載體，中央政府表現出強烈興趣，該項目在地方獲得廣泛重視和響應，連濟州島等低財政水平地區亦積極投入；分權后，失去中央支持的社區文化院，地方政府認為已失去中央關注，難以給予財政優先，首爾等高財政水平地區卻合并、退出[21]。

因此，中央集權下，雖然中央的關注保證了地方的關注，使社區文化院大力發展，但中央政府對社區文化院建設標準的控制，以及對其公共文化服務目標的忽視，使真正意義的公共文化服務目標難以實現。地方分權下，失去中央關注的社區文化院在地方遭受的經濟、政治與專業資源的多重喪失，甚至無法保證作為公共文化服務載體的存在，公共文化服務受到嚴重挫敗。

（二）曙光之城：光州市分權制下公共文化服務項目的重構

韓國整體層面，在公共文化服務的重要載體社區文化院受挫之際，六大廣域市之一的光州市，其公共文化服務因社區文化院適應了地方分權新環境卻順利發展。在中央集權體制下，光州市與其他地區無異，在中央資金扶持下，按規定規格建立了北區文化院與農晟文化院，受中央控制，無自主性，居民參與和創造意識不強，公共文化服務目標沒有實現。然而，地方分權后，在全國社區文化院普遍衰落的情況下，光州市卻新成立了玨華文化院和IL-斛文化院。相比全國每年6千萬的平均資金水平，光州市社區文化院資金均相對充裕，所提供的文化項目數均高于全國平均水平，且項目多樣并引發多元參與和創造②。

2005年地方分權以來，當地政府實行文化政策優先，對文化院的資助維持分權前規模，同時，四個文化院也全部獲得政府外資金支持。玨華文化院、IL-斛文化院和農晟文化院于2007年至2009年連續三年在激烈競爭中獲得韓國文藝教育中心基金；區文化院被選為韓國文藝教育中心與光州文藝教育中心的代理機構，玨華文化院和農晟文化院成為韓國文藝教育中心和政府合作的橋梁，獲得大量額外資助。私人企業與組織也積極參與，北區文化院獲得韓國土地與房屋公司資助，農晟文化院則獲得光州委員會資助。

光州的文化院在資金保證下，開發了許多創新性文化活動，促進了社區交流、個人創造、公共文化的社區發展。例如，公寓畫廊項目將少年所采訪并繪畫的鄰居軼事在鄰里公共空間展出，促進了居民了解與聯系，鼓勵了社區成員表達關注和抱負，提高了個人和社區的文化素養；光州民主起義博物館項目，使未經歷過該歷史的高中生搜索文獻并采訪經歷過的居民，使社區共同記憶代代傳遞，強化了居民社會角色；馬寶屋市場項目，通過讓藝術家在衰退的市場展覽以該市場為主題的作品，實現了藝術與生活的聯系；社區制圖項目，引導兒童和家長制作獨特的社區文化地圖，使居民熟悉社區并提高社區親和力；話劇團項目，組織社區居民進行戲劇制作，增加了彼此交流，挖掘了居民的創作潛能。私人組織也協助進行了參與性項目開發。韓國土地和住房公司發起的汶山游樂場改造項目，組織了北區文化院、光州綠道組織和全南大學多方共同舉辦，汶山小學兒童、居委會、專業人士參與了項目設計；農晟文化院的鄰里改造計劃，由光州綠色委員會資助，居委會、新城鎮組織和社區中心合作開展，當地大學生志愿者也積極參與；北區文化院為其他文化設施提供信息與幫助，促進社區文化院與行政機構、學校和社會的聯系。

分權后，作為公共文化服務載體的社區文化院在光州的發展與在全國其他地區的衰落形成鮮明對比，究其原因，源于強大的公民社會和文化底層結構。光州是歷史上民主意識極強的社會，因曾長期領導民主抗爭并發動民主起義聞名，成為國家代表性民主化城市，擁有成熟的公民社會和參與性文化。2004年，中央政府將光州定標為“亞洲文化中心”并鼓勵公眾參與。該市的韓國地方藝術委員會的成員,也均來自專業團隊和民間組織。強大的公民社會基礎，使全市的民間文化組織和公民社會形成良好互動。這些對圖書館、博物館、美術館和文藝會館等受中央支持的公共文化分配影響不大，卻對全權地方自治的社區文化院意義深遠，給予了光州的社區文化院大量潛在組織和人力資源，對文化院的有利政策制定提供了足夠影響，不斷成就著光州市社區文化的參與和創造，實現真正意義的公共文化服務。與相同人口規模的都市比，光州擁有更多非營利機構和文化組織。例如，光州每萬人擁有非營利組織1.5個，而大田市1.3個，大邱市0.9個；光州市每萬人擁有非營利文化組織0.4個，大田市0.3個，大邱市0.1個[22]。光州四個文化院中三個由文化組織委托代理，強大的公民社會基礎也造就了更高質量的委托代理。一方面，與社區政府直管比，代理避免了政府雇員與社區的疏離，可自主長期雇傭有才干職員。另一方面,韓國的文化四大館通常是政府指定的文化院作為主要代理機構，而光州的文化院卻通過競標選擇了其他代理，所選代理組織更為獨立，與文化院目標更為一致，這種競標之所以成為可能，正是以該市強大的文化底層結構和獨立于公共部門的公民社會為基礎的。

由于光州市民主發展與強公民社會的背景與光環，該市聚集了許多文化組織與人才，成為了政府心目中的文化中心，促進了公眾文化參與和民間力量的持續發展，為分權后的地方政府實施文化優先政策奠定了基礎。北區文化院2005年被評為全國杰出文化組織③，使其能夠不斷吸引資金和機遇提高公共文化服務質量，同時也對其他文化院產生溢出效應，在社區文化發展方面顯著發展，促進公共文化服務的長足發展。

四、權力分配與公共文化服務的關系探析

如前所述，當行政分權、財政分權與政治分權三個維度分權發生但缺乏基層聯動民主化時，地方政府難以有地方政治力量促使地方政策制定者有效決策，因此不涉及聯動民主化、不能吸收地方政府和組織的有效需求的資源與責任的下放都是不完權分權，很少會增加底層團體利益的影響，難以產生社會效益，加之地方政府的能力和資源往往比中央政府小，將導致公共服務質量至少短期內因分權而變差。因此，包括去官僚化維度在內的完全分權對公共服務十分重要。

許多國家都試圖通過地方分權提高經濟效率、穩定宏觀經濟、改善政府治理，并對地方分權的采用與民主化進程相連，為擴大公民社會參與提供了背景。韓國分權也是與民主化運動和效率理念結合的治理理念。二戰后，被日本殖民半個世紀的羞辱感，朝鮮戰爭對軍事統治的需求，匱乏的資本與科技下經濟趕超型發展的渴望，使韓國的集權控制不可避免。后戰爭時代，公眾開始周期性地呼吁分權以提高政治公平和效率，這種緊張的氛圍加強了獨裁政府的集權統治。國家高度依賴財團，財閥在首爾治理中占據很大權重。幸而韓國對現代化進程中的過度集權有所警覺，開始探討民主化后的分權道路。1987年，社會重點討論公有企業私有化；1991年，地方自治架構被采用；1993年金泳三成為總統，提出地方治理計劃；1995年，地方執政者選舉開始實現。民主化進程中，地方自治實現分權得到公民社會的支持。作為回應，每個新總統競選都對分權提出更多承諾，形成了中央驅動的地方自治和分權，導致效果有限，僅集中在一般地方服務，如停車管理、垃圾回收等，地方公務員擔心失去工作保障，國民更相信政府而非企業。2005年由中央政府推動的分權為地方自治和公共服務供給帶來巨變。為國家發展平衡和分散化治理，中央政府促進中央權力向地方政府移交，即便執行的時機并不成熟，中央政府亦迅速而強有力地推行分權，對分權產生的缺點或消極影響打算事后彌補。這反映出，如果沒有果斷行動，分權會因持反對意見的特權力量參與而失敗，它并不伴隨政治民主化改革，也不包括地方公民社會發展和地方社區參與，只在政府間層面執行，只強調職能權力和財政來源，沒有在私人領域、公益領域和公民社會中發展起來。

在公共文化服務領域，公共文化服務的最終效果與其所處的行政體制背景和社會環境緊密相關，受到不同的權力分配的影響。韓國威權下的中央控制與分權后的地方主導，除光州市特例外,韓國整體的公共文化服務載體——社區文化院項目受到負面影響。

在中央集權制下，中央政府對公共文化服務的關注，雖然使公共文化服務設施配給在地方迅速實現，但公共文化服務始終以自上而下的方式提供，即使對以社區文化發展為目標的社區文化院亦是如此。中央政府對公共文化服務項目的物質基礎在于政策細則上的控制與興趣，以及對公共文化服務內涵的忽略，均反映在地方層面。這不僅體現了在意識形態上強化中央權威和對地方管理的控制權，體現了中央政府對大眾家長式的自上而下的公共文化服務供給，也引導了地方政府對公共文化內涵的忽視。這種行政內部運作難免造成公共文化服務供給與民眾需求脫節，也未能為社區公共文化服務提供激勵與空間，阻礙了真正意義的公共文化服務的發展。

未料的是，地方分權引發公共文化服務衰退。2005年分權改革時，中央政府擔心持反對意見的特權力量反對而導致分權失敗，因此在執行時機并不成熟之際，迅速強力地推行分權。這種倉促的分權是不完全分權，不伴隨民主化聯動過程，不包括地方公民社會發展和社區參與，沒有在私人領域、公益領域和公民社會中發展。韓國長期受威權體制影響，即使現今轉變為分權制，卻依然是“強國家-弱社會”局面，公民社會尚未發育，民間組織依舊匱乏。同時，全球化和本土化成為主流意識形態，本地文化、文化產業和城市發展逐漸成為重要政策內容，文化政策期望發展文化經濟，而非擴展文化福利。作為公共文化發展載體的社區文化院真正下放地方政府自主負責，在地方預算緊缺和城際競爭激烈并存情況下，社區文化院數量下降嚴重。社區文化院是唯一以培養文化社區自治、個人創作參與、自下而上文化發展為目標的項目，然而在社會尚不具備自治能力之際，中央的撤資與注意力轉移導致地方漠視，公民社會和私人領域尚無有效的訴求與獲得回應的渠道，無力形成政治力量影響地方政策支持，社區公共文化服務失去了發展平臺和基礎，進一步減弱了社會參與的積極性與主動性，使公共文化發展衰弱。通過公共文化設施進行家長式的文化供給無法起到公共文化服務的作用，因此社區文化院及其組織的參與和創作性文化活動是激發文化服務與發展的關鍵。反之，光州市分權后的成功經驗恰恰說明，強大的公民社會和文化底層結構的力量，使該市的分權狀況相對國家總體而言更為完善，因此保障了社區文化院作為社區公共文化服務的實施載體的經濟、政治與專業資源，保障了項目有利政策的制定，也成功發展了參與型和創造型的社區文化服務，激發了底層創造力并加強市民社會力量，實現了公共文化服務的長足發展。

五、結論與啟示

本文通過韓國整體與光州市個體的公共文化服務對比研究，揭示了權力分配對公共服務的影響，以及弱勢的公共服務領域所需的合理制度安排。中央集權體制下雖然中央的推動有助于公共服務設施的快速配給，但沒有地方塑造的資源支持不可能持續發展，中央的控制也妨礙了地方參與和對地方需求的回應，難以實現真正意義上的服務。而縱向分權并不想當然為公共服務營造積極的地方條件，地方政府承擔更多責任，卻面臨資源匱乏和層級低微，如果分權只靠中央推動，并非通過公民社會或地方政府的持續需求和互動實現，公民社會、志愿部門、尤其地方政治在內的非政府部門沒有在分權中得到發展，那么地方政府決策制定將被重發展而非服務的地方行政影響[23]。因此，為了更好處理公共服務，分權過程的聯動民主化、對地方需求的回應與強大的民間力量十分重要，地方政治應來自多樣政策制定者而非僅有正式部門，鼓勵多元部門參與的平緩的分權過程能使地方政治中不同的治理觀點得到發展，增加底層團體利益的影響，吸收地方政府與團體的有效需求，促生令地方政策有效決策的制度，產生更大的社會效益。

韓國的案例提供了一個窗口，為探討縱向權力分配與弱勢公共服務的關系提供了很好的參考。在中國的經濟轉型與社會包容的大背景下，發展包括公共文化在內的公共服務也成為國家的重點戰略。同時，中國經歷著“分權式威權制”的不完全分權體制下政府推動的經濟增長的過程[24]，如今社會公平與公共服務開始成為政府關注的領域。為解決公共服務資源不足和公共服務能力不強的問題，中央政府主導公共服務依然是主流力量。然而，自上而下送服務的形式運行，代表著中國公共服務的供給特性。這種治理方式存在固有缺陷。一方面，決策沒有體現地方和公民參與，地方和民眾的積極性、原創性低，屬于被動式接受，項目難以契合民眾真實的需求。另一方面，公共服務成為基層政府完成上級政府的行政任務、追求自身政績的行政行為，被異化為與民眾沒有直接聯系的政府內部運作過程，使公共服務既存在服務供給不足，也存在服務供需脫節問題，未取得預期成效[25]。

中韓政體雖有差異，但韓國的經驗教訓值得汲取，需要從以下幾方面開展：（1）微觀層面上，改善公共服務設施管理。通過立法突出公共服務設施的重要性，對經營單位的績效考核以社區公共服務內容為目標；保證雇員長期雇傭，發展個人潛能和歸屬感。（2）中觀層面，分權過程實現多主體參與。分權過程需要多元部門參與，讓各參與主體在地方政治中可以表達訴求，在政策制定上擁有話語權以促成利于自身的政策出臺，從而培育支持社區文化的條件。（3）宏觀國家層面，考慮分權的多維影響。參與性政府除聚焦于項目的經濟和功能方面的下放，需考慮國家撤出產生的多元政策因素的影響。分權的多種層面，比如正式和非正式組織的關系與內在作用、各項目的特點和對當地居民的影響、來自地方政治的觀點等都需要納入考慮范圍，從而建構新政策的優先順序。

注釋：

①1000韓元=5.8元人民幣。

②CCHN和MCT, 2006年-2010年,《內部資料》。

③Park, K., 2012年訪談資料。

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（責任編輯：陳丁力）

Central-Local Power Allocation and Public Cultural Services: The Failure of Korea and the Rise of Gwang-ju

Jiang Xuan

Abstract:Public service has recently become critical policy focus, but the study on the impact of power allocation on it is still blurry. The article uses the public cultural development in Korea as a case to study the model of power allocation better off public service. Through comparative study between the public cultural service project development before and after centralized and decentralized system in Korea, between the situation of Korea in general and Gwang-ju in specific, the article reveals that neither system guarantees the development of public culture, since controlling centralization system will suppress it and decentralization will further weaken it. It has been discovered that decentralization without democratization is incomplete decentralization, and only decentralization with powerful civil society and grass root social structure can accelerate the development of public culture. The lessons and experience of South Korea will definitely enlighten the development of public services including public cultural service in China.

Keywords:central-local decentralization; public cultural service; Korea; Gwang-ju

【中圖分類號】D035.5

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.013

【基金項目】廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2015年度一般項目“廣東城市創新驅動發展研究——因素、機制與路徑”（GD15CGL06）；教育部人文社會科學規劃一般項目“風險規制體制的國際比較”（13YJA810009）。

作者簡介：蔣絢，博士，中山大學政治與公共事務管理學院講師，中國公共管理研究中心專職研究人員，研究方向為城市發展與更新、城市文化管理、比較公共政策。