提升城市品質的智慧建設
——以京滬為例

◎ 李 農

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提升城市品質的智慧建設
——以京滬為例

◎ 李 農

摘 要：智慧城市建設是提升社會管理、運營社會生產、營造社會生活的重要手段。京滬以建設國際最先進的智慧城市為目標，用加快城市智慧交通建設、打造以智慧服務為核心的智慧社區建設、積極推進以構建產業智慧鏈為目標的智慧產業園區建設來提升自身的發展品質，是解決京滬大城市病癥的有效途徑。

關鍵詞：大城市病 智慧交通 智慧服務 智慧城市

智慧城市建設已成為當今城市發展的一個核心領域。以數字化、網絡化和智能化的手段來提升社會管理，運營社會生產，營造社會生活和監管自然環境不僅成為技術發展的內在動力，也是社會可持續發展理念主導下用技術創新來規劃城市發展的必然要求。建設智慧城市，也是轉變城市發展方式、提升城市發展品質的客觀要求。隨著城市化進程的加快，城市化社會被賦予了前所未有的經濟、政治和技術的權利。由此，城市也無可避免地被推到了世界舞臺的中心，發揮著主導作用。同時，城市也面臨著環境污染、交通堵塞、能源緊缺、住房不足、失業、老齡化等一系列“大城市病”問題的諸多挑戰。尤其是像北京、上海這樣的全球城市，用建設智慧城市的手段，提升城市發展品質，實現可持續發展，不僅是未來技術革命的主戰場，也是我們掌控第四次工業革命①僅有的良機。

一、京、滬智慧建設基礎比較

在十二五規劃期，建設智慧城市的重點是提高城市運行和管理效率，改善城市公共服務水平，形成城市發展的新形態。這一發展理念催生出一系列城市區域或領域發展目標，如：智慧環保、智慧交通、智慧電網、智慧政府、智慧社區、智慧醫療、智慧銀行、智慧學校、智慧物流、智慧建筑等等。然而，支撐這些發展的基礎是城市的信息基礎設施發展水平。智慧化的基礎設施不僅保障城市各領域信息通暢運行，還是城市建設賴以創新技術、拓展市場，形成新模式、新產業智慧化服務體系的基石。

在一個DT時代，什么是城市的信息基礎設施？對此，國際電信聯盟（ITU）已有數十年跟蹤信息社會的測度研究。早期ITU提出一套接入指數（DAI），以評估世界各經濟體在互聯網應用上的接入水平，這套指標體系涉及接入基礎設施、用戶接入承受度、普遍知識素養、接入質量和應用普及率等5個方面8項指標，評估互聯網應用的發展水平；到2003年，ITU又提出另一套是被譽為國際“電信奧林匹克”競賽評估標準②的數字化機會指數（DOI），這套指標從網絡覆蓋與網民接入承受度、接入方式、網絡基礎設施和網絡接入品質（如寬帶和移動寬帶上網）4個方面的11項指標來反映國家或地區的數字經濟發展水平和機遇；此外，ITU與聯合國教科文組織全球通信講席教授網（Orbicom）③合作研制了信息化狀態指標（MID），這套指標主要通過對經濟體的信息化密度（網絡、技能）和信息化應用力度（支撐、強度）等方面的20項指標來反映經濟體的信息化發展水平。這三套指標在經過十多年的評估檢驗后現已融為一套評估信息社會發展的基礎性指標（IDI），成為ITU最終測度信息社會發展的指標體系。

表1是2011年ITU在評估報告中以香港特區的評估結果（指標數據是2010年數據）為范例。從社會發展三個方面來綜合評估區域的信息社會發展基礎水平。

表1 國際電信聯盟的IDI評估指標體系（以香港為例）

從國際評價視角分析，這可以認為是現代社會發展中支撐智慧建設的基礎，它包括三個方面，一是IT終端普及和應用的發展水平，ITU稱之為基礎性接入水平（infrastructure access）；二是社會應用程度，ITU定義為使用強度（ICT use intensity）；三是社會使用者的基礎性能力，ITU用社會成員接受教育的水平來反映這一部分的發展水平（ITC capabilities or skills）。事實上，這三個方面可以認為是區域從事智慧建設的基礎。

自2010年以來，ITU每年都會根據這套指標對全球主要國家和地區進行評估，方法基本不變，僅僅是部分指標的理想值隨社會發展而有所調整。由于我們研究的對象是北京、上海，而ITU是以經濟體為對象，可以類比的地區不多，只有香港、新加坡較為接近。因此，以香港、新加坡為標桿的比較是可以反映出北京、上海與世界先進水平的距離。所以我們選擇了近幾年的指標數據進行比較。

表2、表3分別是依據2011年和2015年ITU的評估結果情況⑤，按照ITU這兩年的排名，2011年，北京指數排在西班牙（6.53，第30名）之后，意大利（6.38，第31名）之前，約30位。上海與北京的排名基本相同。按照2015年排名，北京指數排在巴巴多斯（7.57，第29名）之后，馬耳他（7.52，第30名）之前，約29位。上海排在捷克（7.21，第34名）之后，以色列（7.19，第35名）之前，約34位。

表2 2011年4個城市信息社會測度指標比較（指標數據為2010年底）

比較結果分析：①北京和上海在總體上城市信息化發展水平已進入世界先進水平的行列。②北京、上海與世界最先進城市相比，差距主要體現在兩個方面，一是基礎設施建設方面存在差距（如國際出口帶寬）；二是新技術應用普及程度（如移動3G普及率）。③結果的深層原因：通過加快城市信息化建設（20年）已經彌補了北京、上海與世界先進原有的“電信”差距和互聯網應用普及上的差距。從信息社會發展指數的評估結果看，北京、上海已進入了信息社會，并達到了世界先進的（平均水平）。存在的差距主要表現在“新技術應用”普及的社會“響應時間”，其根本原因與社會經濟發展水平（如社會購買力、消費者支付能力等）有關。④加快北京智慧城市建設將極大地推進移動互聯網的普及應用，不僅緩解北京現有發展中所存在的問題（醫治大城市病），而且也是提升北京信息社會發展水平的有效手段。

表3 2015年4城市信息社會測度指標比較（指標數據為2014年底）

兩次比較時間間隔4年，盡管名次有所變動，但結果基本相同，即反映出北京、上海信息社會發展的基礎性水平處在世界較先進的行列。同時，從評估指標數據變化中也可以看到發達經濟體也在快速同步發展。在互聯網發展的大潮中，京滬作為中國最發達的城市，在國際出口帶寬和移動寬帶普及率（實際就是3G、4G用戶普及率）這兩個代表前沿核心應用的指標上并沒有超過發達經濟體的發展速度。但從城市智慧建設的基礎分析，京滬都已具備世界一流的基礎設施，問題的關鍵是如何加強、提升智慧應用。

二、京滬大都市通病

作為中國的首都，北京的核心功能有：決策功能、安全功能、交通與信息的便捷功能和形象功能。而上海作為國內的經濟中心，也有四個中心建設目標。從發展與建設的總目標比較，京滬基本類似，都要成為全球最重要的世界城市之一。也就是說，從發展戰略目標看，京滬都要求成為具有世界影響力的全球城市。

然而，京滬在社會經濟快速增長的同時，所面臨人口、資源、環境等方面的“城市病”也具有相當的共性。最突出的如目標壓力，北京要建設政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，上海要建設經濟中心、金融中心、貿易中心、國際航運中心，同時上海也提出要建設具有全球影響力的科創中心。這些中心的建設可以激發京滬快速崛起成為世界城市，同時也驅使京滬進入大都市區化過渡階段所要面臨的多方面壓力，這些壓力將轉化為發展中面臨的嚴峻挑戰。這些挑戰主要集中在以下幾個方面。

一是人口壓力。近年來北京市人口增長處于無序的快速增長過程。雖然2020年北京市城市總體規劃人口將控制在1800萬人左右，但實際上人口規模增長速度大大超過了規劃預期。據統計，2015年末北京市常住人口2170.5萬人，比上年末增加18.9萬人⑥。上海預期到2020年將人口控制在2500萬人左右。據統計，2015年末上海市常住人口2415.3萬人，比上年末減少了10萬人⑦，但上海的區域面積比北京還小，從人口密度分析，壓力要大于北京。二是發展環境，京滬作為特大城市，除了交通擁堵、房價高漲等實際問題外還存在非常嚴峻的生態環境問題，比如空氣污染、河水斷流、地下水超采、地面沉降等等。三是產業體系問題，北京的產業體系與首都核心功能存在脫節，而上海也有相關問題，如制造業結構中存在重工業化、產業效率低問題；服務業比重雖然持續提高，但圍繞核心功能的高端服務業發展嚴重滯后；房地產業過度繁榮對經濟發展存在制約等通病。

總之，京滬從發展目標到自身發展環境以及面臨的問題或挑戰都具有相似性。

三、提升城市發展品質的基本思路

建設智慧城市是京滬規劃發展的共同目標，也是提升城市發展品質的必由之路。從目前京滬在城市信息化基礎設施的發展水平分析，面向信息社會發展的基礎和條件都已具備，問題的關鍵是城市發展的目標定位和突破方向。

就目標定位而言，京滬在城市規劃中一直沒有突破世界一流的局限，而是以發達國家中心城市為標桿，以一個跟隨者心態來確定發展高度。這與京滬自身所面臨的問題存在難以調和的矛盾。顯然，京滬今天所面臨的問題是獨有的、特殊的。解決京滬城市發展中的城市病絕對是一個世界級難題。因此，京滬要克服這些難題，完成發展品質的提升，就必然要建設一個具有世界最先進水平的智慧城市，由此，我們提出京滬的發展目標是：打造成為國際最先進的智慧城市。事實上最先進的另一個意思是沒有可學的經驗，需要自身的創新突破。

此外，從京滬自身的問題出發，用加快智慧建設來提升發展品質的突破口有以下幾個方面：①加快城市智慧交通的建設；②打造以智慧服務為核心的智慧社區建設；③積極推進以構建產業智慧鏈為目標的智慧產業園區建設。即在充分利用現代信息技術的基礎上，創新服務模式，提升技術升級，打造新興產業。在緩解、治愈京滬所面對的大城市病的同時，打造出一種全新的全球城市。

四、智慧交通建設

從京滬建設智慧交通的實際需求分析，當前建設的重點有兩個方面。一是基于現有公共交通信息感知網基礎上建設可以適應智慧交通服務功能的“公共交通智慧服務中心”。這一中心主要的基礎和功能有以下幾點：①構建全市范圍的交通動態信息采集終端，建成或完善公共交通信息感知網（可以利用已有監控網絡）；②利用信息技術建成基于實時信息反饋系統的處理和服務中心，為市民提供智慧出行服務；③管理全市公共交通運行服務；④為全市公共交通政策制定提供決策依據；⑤建立基于（大數據）模型預測的疏解擁堵和應急方案。另一個建設重點是全面提升公共交通服務的水平和品質。主要體現在硬軟兩類服務水平。過硬的服務水平是指城市主干路網建設、快速軌道交通建設，形成世界一流的公共交通服務體系，其本質涉及路網建設和軌道交通提速，這不僅需要基礎設施建設投資，還需要技術創新和攻關。軟服務是指完善公共交通服務策略的環境建設，這既有系統服務所要求的基礎性建設（如機動車輛識別系統、收費系統），也有政策性引導形成機制（收費定價方式、調節方法）。

智慧交通運行的基本思路是在優質的公共交通服務體系支撐下，通過智慧服務和市場機制引導，鼓勵市民選擇綠色、低碳出行方式，有效降低機動車輛高峰擁堵問題，提高路網使用效率（效率高市民也會認可收費方式）。另一方面，智慧交通建設還需要市民的積極參與，形成市民“智慧出行”可互動的優化服務體系。拉動和提升這種參與的手段不僅需要有智慧出行的技術服務，更需要有快速優質的公共交通服務保障（如骨干軌道交通網提速），京滬作為國際交往的中心，在不斷完善的大路網（飛機、高鐵和高速公路網）建設環境下，也要解決交通最后一小時的效率問題，不能讓來自世界各地的旅客在最后一小時的旅程中處在擁擠、緩慢的行程中。

北京的區域面積約1.6萬平方公里，等同于半徑為72公里圓的面積；上海的區域面積還不到7千平方公里。所以，京滬的軌道交通平均時速如果提高到80公里/小時（包括停站上下客時間段），就可以讓市民從周邊地區進入市中心區域的時間控制在1小時以內。這將極大地提升城市公共交通的服務水平。

建設需要突破障礙的幾個方面：目前城市智慧交通建設最重要的兩個方面，一是提供智慧服務的“公共交通信息處理和服務中心”，另一方面是快速路網（包括軌道交通）建設。

對于“公共交通信息處理和服務中心”建設而言，以下幾點需要突破：

1.感知網建設與組織機制。如果要全新構建一個服務于智慧交通的全路感知網，需要極大的投入。事實上我們已建設了相當多的終端監控系統，只是這些感知終端分屬不同部門或系統，如交通信息中心、公安、交通設施業主方等。因此建設全市交通路網感知網更需要一個高效的組織協調機制，只要完善路網感知不足的區域，打通不同部門、不同系統信息傳輸障礙，就可形成全路網感知，支撐智慧交通系統應用。

2.監控設施、設備數據分布和匯聚。目前路網監控的設備也有許多不同，如電子警察槍機的視頻監控、卡口槍機的視頻監控、用于流量監控的視頻檢測攝像機、違停和違法抓拍的球機監控、高空瞭望系統等，如何匯聚、構建和利用這些信息需要系統設計，這不僅有組織機制問題，也有技術性障礙需要克服。

3.涉及組織機制和政府數據公開。如果成立了“公共交通信息處理和服務中心”，那么這一中心的建設和運行是由政府包攬，還是利用市場機制構建。這既有組織機制上的難點，也有建設成本和運營模式等問題需要探索。

4.如果形成“智慧交通感知網”，其組織機制上如何確定其定位？從功能上分析，智慧交通感知網可能是城市中最大的公共感知網，其公共安全的定位和屬性有待實踐論證，這必然需要有技術和制度等方面的保障。

對于快速路網建設而言，也有以下幾點需要突破：

1.快速路網中不受交通擁堵影響的是軌道交通，但現有軌道交通的分布、速度和高峰擁擠程度都反映出這一公共服務品質不高，這導致市民選擇自駕車上下班，形成高峰擁堵。因此要大幅提升軌道交通的運行速度，完善軌道交通的路網建設，提升城市公共交通服務的整體品質，這需要技術突破。

2.路網建設中骨干快速道路的分布和使用政策問題。除了構建骨干快速道路網，建設機動車輛收費系統是必然趨勢。這是倡導綠色、低碳出行理念，引導市民選擇公共交通的必要手段。因此，需要建設全市范圍機動車輛識別系統和后臺服務管理系統（包括進城車輛管理方法）。

五、智慧服務構建

從政府層面分析，加快智慧社區建設提升養老服務是城市建設和諧宜居之都的重點，這里可以將養老服務作為民生服務中的一個重點。在智慧城市的建設中，政府數字惠民的重心是老年人（因為市場已充分考慮了年輕人的需求）。所以，在智慧社區的建設中，政府可以聚焦養老服務，采用多種模式并舉，同步推進的發展策略。

（一）政府購買服務

政府購買是最直接有效的拉動策略，對于涉及養老服務的項目，政府可以通過市場指導清單，引導企業投資。從日常生活的衣、食、住、行及健康保健醫療等服務內容分析，日常飲食、保健和醫療是北京市民最具需求的養老服務。這些服務都帶有自身的特點，其中：最難的服務——日常飲食；最重要的服務——老人保??；最關鍵的服務——孤老關懷和看護。這些服務采用傳統方式都具有成本高、滿意度低、市民經濟承擔重的特點。因此，政府要在大力推進智慧社區建設的同時，加大對市場引導的力度，鼓勵企業用智能化技術手段和政府購買公共服務這兩個手段來承擔平臺經濟初期投入成本、消減服務運營不可控成本、提升市民服務消費滿意度、有效降低市民承擔服務的經濟支出。

（二）扶持平臺服務建設

智能技術和智慧社區建設的核心是要將那些個性化服務的高成本、低效率用技術手段來化解，其最大的特點就是公共服務平臺建設，這是智能技術降低成本提升服務效率的關鍵，是需要政府扶持、培育的潛在市場。

1.（公共食堂）公共餐飲服務平臺。

需求方：學校中餐、社區中餐；延伸需求：早晚餐（上海市政府已關注白領中餐的服務）。

參與方：餐飲企業、社區（志愿者）。

扶持策略：品質標準、服務標準、養老服務扶持政策。

智能終端：提供個性化服務（品種、時間、服務強度等）可選擇性。

2.（孤老人群）健康關懷服務平臺。

服務主要內容：健康保健。

智能技術：利用物聯網、傳感技術（包括智能可穿戴設備）提供老人日常生理健康監測數據。

后臺服務支撐：社區醫療、保健服務，可對接社區網格化管理，形成針對孤老人群的“應急響應服務體系”。

（三）智慧挖掘公共服務功能

智能化的平臺服務不僅具有個性化服務的功能，還可以有效挖掘傳統公共服務難以涉及的領域，特別是對那些孤老市民的關懷，傳統服務存在技術上障礙和成本約束等不利因素，智能技術可有效降低這些不利因素，不僅運營成本可以有效控制，服務也能得到充分保障。尤其是對于進入老齡化的大城市，市場規模有保障，問題的核心是服務的貼心程度，只有具有智慧的服務才能滿足大眾的不同需求偏好，這也是智慧城市建設需要攻關的問題，同時也是智能技術開拓市場的一種積極有效方法。在政府利用公共資源構建具有公共服務性質的網絡平臺下是蘊藏著巨大的服務市場，這對企業投資也是具有戰略性吸引力。

（四）提供扶持清單（公共服務正面引導清單）

目前，智慧社區建設已設置眾多服務，如出行交通、醫療健康、政務服務、社交服務、商圈服務和養老服務。政府可以選擇其中的服務作為資助養老服務，列入資助清單。資助的方式也可以分類，從投資比例、政策性優惠、轉移支付、資金獎勵等多種方式，以正面清單形式引導市場發展。

（五）定制涉及養老的公共服務資助模板供市場選擇

就是對于北京而言也存在發展不平衡的現象，而智慧社區建設的投入與社區所處位置的發展水平也有密切關系，但智能技術的特征是網絡化規模運營優勢明顯。所以要盡快制定一套養老服務模板，鼓勵服務企業進入市場，用養老服務拉動智慧服務大市場。

六、智慧產業發展

2016年，世界經濟論壇聚焦“掌控第四次工業革命”。因此，可以認為打造產業智慧鏈是“互聯網+”向“生產服務智能+”提升的捷徑。產業智慧鏈是符合當今社會發展的基本理念，以最便捷、最有效形成的最優質服務鏈。在商品服務和公共服務所形成的市場空間中，要打造這樣一種近似理想狀態的產業鏈，其充要條件還難以從現有的市場現象中歸納出來。但我們可以從現有的案例中借鑒。從京滬提升發展品質的目標出發，打造產業智慧鏈的推進策略有以下幾點：

（一）用公共服務平臺化建設拉動產業智慧鏈構建

在加快推進智慧城市建設的過程中，以建設智慧產業園區為抓手，在強化信息基礎設施的建設中，用構建“公共服務平臺”的措施來搭建產業智慧鏈中基礎性、公益性服務，鼓勵企業參與公共服務平臺建設，以建設產業智慧鏈為核心目標，有效利用服務平臺所開發的資源（數字資源）。推動產業園區的智慧聯接。

（二）為中小企業搭建公共服務云平臺

大數據、云計算已成為今天信息社會公共服務的基礎性“標配”，也是構建市場服務的基礎“硬件”。這不僅是中小企業有需求，社會個體也有需求，可以看到，對于大數據、云計算的需求已成為一種新的“公共服務”需求。社會生活中有需要，社會生產中也有需要。問題是誰可以提供這一類服務。因此，在推進智慧產業園區的建設中，可以積極推進具有公共服務功能的“服務云”平臺建設，這不僅是改善社會公共服務，同時也為中小企業提供了參與社會大生產的數字渠道。

（三）積極培育做大做強企業服務全國的定位

智慧產業園區在基礎功能上具有相似性，如北京的中關村一區16園的智慧性基礎設施也可以成為國內產業園區的基礎性標桿。事實上，如果可以打通這16園之間的智慧聯接，也就可以打通國內產業園區的智慧聯接。上海同樣也有許多類似園區，可以輻射長三角地區。特別要強調的是，今天以服務為手段來打通園區的智慧聯接與傳統意義上那些公共服務供給還有一個本質的區別，即今天所提供的服務不是消耗公共資源來換取的公共服務，而是用服務手段來開發市場新資源，這一資源在新加坡被稱之為“數字石油”。

（四）鼓勵企業創新技術規范和標準建設

產業智慧鏈的本質是技術規范和標準建設，如在打通創意設計與智能制造之間溝通渠道后，服務規范和標準是決定服務模式成敗的關鍵因素。要鼓勵企業胸懷天下的境界，用全球化思維來規范服務標準，這是我們建設服務能力的根基。

（五）營造市場服務規范，保障產業智慧鏈建設的根基

政府作為市場的監管者，一定要做好保護根基建設的各種舉措，要把這一問題提升到市場秩序和網絡安全的高度，保護積極的建設者，打擊消極的投機者，維護產業健康發展。顯然，健康是評價產業鏈是否具有智慧性的一個最重要指標。

總之，智慧交通建設是以市民為服務主體，充分利用現代信息技術打造智慧服務，是京滬建設智慧城市的突破口。這不僅解決京滬的交通擁堵問題，還將在縮小城市內區域發展不平衡（今天京滬的城區都有“臥城”現象），拉動產業創新、延伸移動終端的智慧服務，改善社會服務區域差距發揮重要的作用。智慧社區是以數字弱勢群體為服務對象，用“互聯網+”的便利，打造優質的城市生活，將京滬建設成國際一流的和諧宜居之城。智慧園區是以產業智慧鏈為目標，充分利用京滬自身在人力資源、技術研發、籌資融資和政策效應等優勢，加快推進產業互聯網的構建，以“智能+”的范式助推智能制造和智慧服務。即從市內交通、社區生活和產業發展這三切入點著手，切實提高京滬的發展品質。

注釋：

①2016年的世界經濟論壇就以此為主題展望社會經濟發展。

②資料來源：[2007-01-12]，http://it.sohu.com/20061205/n246819019.shtml

③系教科文組織的一個專業網絡，與聯合國經社理事會互為咨詢關系。該網絡包括通信領域的26個席位和來自73個國家的通信研究、信息和通信技術發展、新聞、媒體、公關、通信法律和其他領域的250多個準會員。該網絡創建于1994年，旨在通過多學科渠道促進全球通信發展。

④理想值：Ideal Value，是指標評價的一種標準。

⑤資料來源：http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/publications/mis2015.aspx [20160228]。根據2015年評估，2011年的評估結果略有變化。

⑥資料來源：北京2015年統計公報http://www.bjstats.gov.cn/xwgb/tjgb/ndgb/201602/t20160216_336915.htm。

⑦資料來源：上海2015年統計公報http://www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201602/287258.html 。

參考文獻：

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[2](美)杰里米·里夫金.第三次工業革命[M].張體偉,孫豫寧譯.中信出版社,2012,6.

[3]王戰,李耀新.智慧·融合·跨界[C].上海社會科學院出版社,2015,6.

[4]李農.中國城市信息化發展與評估[M].上海交通大學出版社,2009,5.

[5]陳江嵐,李農等.上海市信息化發展戰略研究[C].上海交通大學出版社,2011,6.

（責任編輯：盧小文）

Smart Construction to Improve City Quality: The Practice of Beijing and Shanghai

Li Nong

Abstract:Smart city construction is one of the most important means to improve social management, social production and social life. With the aim to construct the most advanced smart city in the world, Beijing and Shanghai are speeding up the smart transportation construction, taking smart services as the core of building smart community, promoting the construction of smart industrial park which is aimed at constructing the smart industrial chains. These are effective ways to deal with the problem of “city diseases” in Beijing and Shanghai.

Keywords:city diseases; smart transportation; smart services; smart industrial chains

【中圖分類號】F127

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.011

【基金項目】2015年北京市發改委委托課題“北京加快智慧城市建設提升發展品質研究”成果。

作者簡介：李農，上海社會科學院信息研究所研究員，電子政府研究中心主任，主要研究方向：智慧城市。